II SA/Ol 717/23

II SA/Ol 717/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 14 ust, 1, 2, 4. 5 i 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust.1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy Rybno z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr LI/380/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach położonych w obrębie geodezyjnym Rybno gm. Rybno oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Rybno (dalej jako: "organ", "Rada Gminy"), 26 kwietnia 2023r. podjęła uchwałę Nr LI/380/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach położonych w obrębie geodezyjnym Rybno, gm. Rybno.
W skardze M. G. – reprezentowany przez r.pr. – uchwale zarzucił naruszenie:
1/ art. 14 ust. 1,2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2023.977, dalej jako u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie załącznika graficznego do ustawy z rażącym naruszeniem prawa w sposób nierzetelny i ogólnikowy, pozostawiający wątpliwości, co do granic obszaru objętego przyszłym mpzp w sytuacji gdy powyższy załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zakreśla przyszłe granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając moc wiążącą dla przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2/ art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy pzp w zw. z art. 13 ust. pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich niezastosowanie i nieogłoszenie zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowiło rażące naruszenie procedury planistycznej;
3/ art. 14 ust. 1, 4, ustawy pzp poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie koniecznej procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały tj. brak analizy zasadności w/w przystąpienia z ustaleniami studium, brak przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu, brak ustalenia zakresu niezbędnych prac planistycznych, co poskutkowało rażącym naruszeniem prawa;
Podając, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, która położona jest na terenie objętym przyszłym mpzp wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rybno wniósł o oddalenia skargi.
Podał, że załącznik graficzny do uchwały nr LI/380/2023 Rady Gminy Rybno z dnia 26 kwietnia 2023 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach położonych w obrębie geodezyjnym Rybno, gm. Rybno został sporządzony na mapie w skali 1:5000 w formacie A4. Taki format mapy był konieczny ze względu na rozległy obszar opracowania, aby ująć cały obszar opracowania konieczne było zastosowanie skali 1:5000. Załącznik graficzny nie wskazuje numerów działek ewidencyjnych gdyż, przy tak dużym obszarze stałby się nieczytelny. Obszar wyznaczony do objęcia opracowaniem projektu miejscowego planu został zaznaczony na załączniku graficznym markerem powierzchniowym w kolorze niebieskim wraz z obramowaniem w ciemniejszym odcieniu. Zastosowanie takiego wskazania obszaru wraz z mapą określającą skalę oraz lokalizację najbliższych zabudowań pozwala na precyzyjne i jednoznaczne określenie obszaru objętego opracowaniem. Dodatkowo, załącznik graficzny wskazuje przebieg oraz nazwy sąsiednich ulic, tak aby precyzyjne określenie obszaru było jeszcze łatwiejsze. W uzasadnieniu uchwały zawarta jest także informacja, iż wyznaczony obszar zlokalizowany jest pomiędzy zwartą zabudową utworzoną wzdłuż ulicy W. oraz nowobudowaną drogą równoległą do ulicy W. w miejscowości Rybno.
Dodał, że już ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rybno uchwalonego uchwałą nr XXV/183/2020 Rady Gminy Rybno z dnia 25 listopada 2020 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rybno, obszar wskazany zaskarżoną uchwałą do objęcia planem zagospodarowania przestrzennego ujęty jest jako "Teren wskazany do objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymagający scalania i podziału nieruchomości", co oznacza, że już na tym etapie została dokonana analiza zasadności przystąpienia do opracowania planu na danym terenie. Wprowadzenie planu miejscowego na tym obszarze zapewni nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową i usługową, co przyczyni się do zrównoważonego rozwoju miejscowości Rybno. Nadmienił, że intensywna urbanizacja w danym obszarze wpłynie na zachowanie odpowiedniego układu miejscowości oraz pozwoli uniknąć rozlewania się zabudowy poza zwartą zabudowę miejscowości. Z tego też względu wzdłuż wyznaczonego do objęcia planem terenu powstanie droga publiczna, która zapewni odpowiednie połączenie komunikacyjne dla nowo wydzielonych nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Natomiast w myśl art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023, pooz. 40, dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny w CBOSA).
Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt. II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 14 ust.1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Analiza treści cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego (sama takim aktami prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie przywołany przepis wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego.
W rezultacie prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Omawiana uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma charakter formalny. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się też w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do ich właścicieli. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności. Zatem uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, refleksowo, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących, nie oznacza, iż naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio przez postanowienia tej uchwały. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, LEX nr 1421793. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. także m.in. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. II OSK 7/15, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2560/14, postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. II OSK 2875/15, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. II OSK 1825/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12).
W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 13 ust. pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest całkowicie niezasadny, gdyż uchwała w sprawie przystapieia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako nie będąca aktem prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, ani innym aktem normatywnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1, 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie załącznika graficznego do ustawy z rażącym naruszeniem prawa w sposób nierzetelny i ogólnikowy, pozostawiający wątpliwości, co do granic obszaru objętego przyszłym mpzp. Art. 14 ust. 2 u.p.z.p. (w kształcie obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały) stanowił, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rolą załącznika graficznego jest wyznaczenie granic przyszłych działań planistycznych. Załącznikiem graficznym powinna być mapa z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. Ustawodawca nie określił wprawdzie wymogów dotyczących m.in. skali, w której ma być opracowana mapa, jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym załącznik graficzny musi wypełniać swoją funkcję, a zatem powinien być sporządzony w takiej formie, aby można było na jego podstawie w sposób jednoznaczny wskazać granice obszaru objętego projektem planu. Jest to potrzebne z tego względu, że terytorialny zasięg uchwalanego planu często nie obejmuje całego obszaru gminy, lecz z reguły obejmuje tylko jego część, dlatego też załącznik graficzny stanowi formę określenia granic obszaru objętego projektem planu. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być natomiast na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., II OSK 964/2010, LexisNexis nr 8039023).
Ogląd, prima facie, załącznika do skarżonej chwały jasno dowodzi, że został on wykonany w sposób niezwykle czytelny. Obszar planowanego uchwalenia miejscowego planu pozostał wyznaczony graficznie, z odpowiednią graficzną kolorystyką. Nadto jego usytuowanie zostało opisane poprzez odniesienie się do zabudowy oraz pasów drogowych (istniejących i projektowanych). Nie można mieć zatem jakichkolwiek wątpliwości co do przestrzennego zamysłu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego.
I Wreszcie nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 14 ust. 1, 4 u.p.z.p. (choć – jak można by odnieść wrażenie z analizy – chodzi o art. 14 ust. 5 u.p.z.p.) poprzez nieprzeprowadzenie koniecznej procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. Tenże art. 14 ust. 5 u.p.z.p. (w brzmieniu na datę podjęcia skarżonej uchwały) stanowił, że przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Zgodnie z nim przed podjęciem uchwały burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 p.z.p. czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności ani kontroli, ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie analizy, o jakiej mowa w art. 15 ust. 5 p.z.p. (por. powołany wyżej Komentarz.., s. 144). W rozpoznawanej sprawie uchwała powołała się na taką analizę oraz ustalenia stopnia zgodności przewidzianych w przyszłym planie rozwiązań z ustaleniami aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a ich kontrola pozostaje poza kompetencją sądu.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.