II SA/Ol 71/23

II SA/Ol 71/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1523
art. 13 pkt. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 10e ust.1, art. 10f ust. 4, art. 91 ust. 1 i 4,  art.93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 31 maja 2022 r. nr LV/359/2022 w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Dobre Miasto do roku 2030 stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Dobrym Mieście 31 maja 2022 r., działając na podstawie art. 10e ust. 1 i art. 10f ust. 4 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.), dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę Nr LV/359/2022 w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Dobre Miasto do roku 2030.
W skardze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski działając na podstawie art. 93 ust 1 u.s.g. zaskarżył ww. uchwałę w części, tj. wniósł o stwierdzenie nieważności jej postanowień dotyczących wejścia w życie i publikacji w dzienniku urzędowym. Jednocześnie wojewoda zwrócił się do Sądu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późno zm.).
W motywach skargi wojewoda wywiódł, że strategia rozwoju gminy jest jednym z elementów nowej polityki planistycznej realizowanej na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Równocześnie wojewoda – opierając się na poglądach doktryny (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021). – wskazał, że strategia rozwoju gminy jest dokumentem planistycznym. Tymczasem Rada Miejska w Dobrym Mieście w § 4 uchwały wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Skarżący zaznaczył, że sposób określenia terminu wejścia w życie przedmiotowej uchwały oznacza, że Rada Miejska zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała, została podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, z późno zm.). Organ podkreślił, że kwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Organ zwrócił następnie uwagę, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Dobrym Mieście nie posiada cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Uchwała jest aktem prawnym skierowanym do wewnętrznej struktury organizacyjnej i ma charakter planistyczny. Organ podkreślił, że Rada Miejska, określając wejście w życie kwestionowanej uchwały sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, w istotny sposób naruszyła obowiązujące prawo. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały m.in. poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa.
Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że podziela wyrażone w skardze stanowisko, co do tego jakie cechy przesądzają o uznaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego. Aktem takim jest akt, który zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Analiza treści uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia, nie może prowadzić do uwzględnienia podniesionego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego zarzutu, iż skarżona uchwała jest aktem skierowanym do wewnętrznej struktury organizacyjnej i ma charakter planistyczny. Z umieszczonej na stronie 70 i 71 Tabeli Nr 18 Plan Operacyjny Strategii Rozwoju Gminy Dobre Miasto wynika, iż podmiotami uczestniczącymi w realizacji Strategii są m.in. organizacje pozarządowe (cel operacyjny 1.1, 3.1, 4.1). Normy zaś dotyczące konkretnych celów operacyjnych zostały skonkretyzowane na stronie 18 (cel operacyjny 1.1.) stronie 26 (cel operacyjny 3.1) i stronie 28 (cel operacyjny 4.1), w szczególności poprzez umieszczenie wskaźników osiągnięcia działań, które odnoszą się do konkretnych celów strategicznych.
Wojewoda pismem z 9 lutego 2023 r. wskazał, że uchwała Nr LV /359/2022 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 31 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Dobre Miasto do roku 2030 w § 3 zawiera nieprawidłowe określenie terminu wejścia w życie. Rada Miejska w Dobrym Mieście zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem zaskarżona uchwała nie posiada cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Uchwała jest aktem prawnym skierowanym do wewnętrznej struktury organizacyjnej i ma charakter planistyczny. W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie przepisu końcowego o wejściu w życie, tj. § 3, tym samym doprecyzował zakres zaskarżenia, wynikający z argumentacji pierwotnej skargi z 11 sierpnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. 259 t.j. dalej jako "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05 wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru - jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1).
Z uwagi na fakt, że na dzień orzekania przez Sąd od daty podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął okres czasu dłuższy niż rok, Sąd był w tym przypadku uprawniony do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części.
W § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Określenie takiego trybu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia we wskazanym publikatorze.
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano art. 10e ust. 1 i 10 f ust. 4 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z przepisów Gmina może opracować strategię rozwoju gminy. Drugi z przepisów wskazuje, że strategia rozwoju gminy jest przyjmowana przez radę gminy w drodze uchwały.
Jak słusznie podnosi Wojewoda, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu na zasadzie art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ponieważ nie zawiera ona normatywnych regulacji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Istota tej kategorii uchwał czyni je dokumentem planistycznym opracowywanym fakultatywnie (R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 10(e), art. 10(f), art. 10(g)). Cechy te wypełnia przedmiotowy akt. We wstępie do "strategii" stanowiącej załącznik do uchwały z 31 maja 2022 r. wskazano wyraźnie, że "Strategia Rozwoju Gminy Dobre Miasto jest kluczowym dokumentem, który określa cele i kierunki rozwoju Gminy do 2030r. Jest też nadrzędnym dokumentem względem innych dokumentów planistyczno-strategicznych obowiązujących w Gminie, a także spójnym z dokumentami wyższego rzędu (...) dokument wyznacza ramy dla planów i programów powstających w Gminie podczas jej obowiązywania, przyczyni się także do pozyskiwani środków zewnętrznych." (s. 3 Strategii).
Podkreślić należy, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01), który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. U.s.g. nie zawiera jednak definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. Analiza tych regulacji dokonana w orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu pozwoliła na wypracowanie jednolitego w zasadzie poglądu, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 732/09). W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r. (sygn. akt. IV SA/Po 245/18 CBOSA) stwierdzono natomiast: "Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawne mają odnosić się zatem do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców)". Pogląd ten był niejednokrotnie wyrażany w orzecznictwie (np. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2006 r, sygn. akt I OSK 669/06, oraz z dnia 6 maja 2014 r, sygn. akt I OSK 309/14). Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest zatem ich normatywność oraz generalny i abstrakcyjny charakter jak również to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą potencjalnie stanowić podstawę podejmowania przez organy aktów stosowania prawa wobec różnych podmiotów.
Uchwała w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Dobre Miasto do roku 2030 nie jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP który podlegałby ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym i którego wejście w życie było uzależnione od takiego ogłoszenia. Nie jest on bowiem aktem prawa miejscowego, a żaden przepis szczególny nie przewiduje obowiązku jego publikacji. Według słusznej opinii organu nadzoru, strategia jest planem działania gminy, aktem programowym, o charakterze w dużej mierze postulatywnym, który nie kreuje skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków, zewnętrznych wobec organu adresatów. Podnoszony przez gminę fakt, że program, załącznik do uchwały - Strategia Rozwoju Gminy zawiera treści skierowane do podmiotów zewnętrznych nie jest decydujący. Podkreślenia wymaga, że istotnie z treści Tabeli nr 18 umieszczonej na stronach 70 i 71 Strategii Rozwoju Gminy wynika, iż podmiotami uczestniczącymi w realizacji Strategii są podmioty zewnętrzne wobec gminy m.in. organizacje pozarządowe. Fakt, ten nie czyni jednak z powyższych treści wypowiedzi o charakterze normatywnym. Wskazuje jedynie na planowany udział tych podmiotów w realizacji strategii gminy. Określenie celów operacyjnych strategii nie ma charakteru wypowiedzi normatywnej. Wypowiedź normatywna wskazuje adresata wzoru zachowania, a jednocześnie wyznacza powinność zachowania się według określonego wzoru. Jej schemat logiczny można zapisać jako ‘X powinien(może) Y’. Treścią wypowiedzi normatywnej jest więc skierowane do adresata żądanie lub dozwolenie określonego zachowania się. Wypowiedź normatywna – formułuje skierowane do danej osoby lub osób żądanie albo upoważnienie do określonego zachowania się. Nawet jeśli przyjąć, że strategia zawiera sformułowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (choć jest to wysoce wątpliwe) to nie zawiera sformułowań normatywnych. Tych zresztą zawierać nie może, bowiem przepis art. 10e ust.1 u.s.g. nie zawiera delegacji ustawowej upoważniającej do tworzenia aktów prawa miejscowego. Norma wynikają z ww. przepisu uprawnia gminę do wydawania aktów o charakterze planistycznym.
Na marginesie wskazać należy również, ze tabelaryczna forma wypowiedzi na stronach 70 i 71 strategii, wyklucza niejako przypisanie jej rangi przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Taka forma ich redakcji była by jaskrawo sprzeczna z zasadami techniki prawodawczej, pomijając już fakt, że nie zawiera ona de facto normy powinnego zachowania. Zawiera ona trzy kolumny: cele operacyjne, podmiot odpowiedzialny za realizację, podmiot uczestniczący w realizacji. Jest to forma właściwa dla wypowiedzi sprawozdawczej lub formy planowania działań. Powtórzyć należy, że treści umieszczone na strona 70 i 71 nie maja charakteru wypowiedzi normatywnej o charakterze generalno – abstrakcyjnym. Nie sposób wyinterpretować ze wskazanych treści pełnej hipotezy i dyspozycji ewentualnej normy prawnej. Samo wskazanie zewnętrznego adresata komunikatu - "wykonawcy" "uczestnika" czynności – nie jest wystarczające.
Wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę treści umieszczone na stronach 18, 26 stronie 28 strategii nie pokrywają się z sygnalizowaną w odpowiedzi na skargę argumentacją. We wskazanych fragmentach strategii brak jest wypowiedzi o charakterze normatywnym. Tylko przykładowo wskazać należy, ze cel operacyjny 1.1 wskazany został nie jak sygnalizuje gmina na stronie 18 strategii lecz stronie 21. Ma on formę ujęcia tabelarycznego. Z opisanych już wyżej powodów nie można przypisać charakteru normatywnego treści o charakterze planistycznym. Sama nazwa cel operacyjny implikuje kwalifikacje treści jako planistycznej. W treści strategii używana jest również forma niedokonana: np. zachęcanie, budowa itp. To potwierdza intencyjny charakter wypowiedzi.
Sumując, kontrolowana uchwała ma charakter w istocie intencyjny. Nie zawiera ona bowiem wypowiedzi normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kwalifikowałby ją do aktów prawa miejscowego. Nie istnieje również żaden przepis szczególny przewidujący ogłoszenie takiej uchwały w Dzienniku Urzędowym. W tym stanie rzeczy uznać należy, że § 3 zaskarżonego aktu, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym w sposób istotny narusza prawo, gdyż jego treść sugeruje, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego.
W ocenie Sądu, nieprawidłowość regulacji § 3 uchwały i powodowana tym konieczność jego wyeliminowania ze skutkiem ex tunc, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności całej uchwały. Jak trafnie podniósł WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1015/14 oraz WSA w Kielcach w wyroku z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1025/20, należy odróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.