II SA/Ol 706/22

II SA/Ol 706/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1947
art. 2, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Działdowo z dnia 14 lipca 2022 r. nr XLV/389/22 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego położonego przy ul. Leśnej w Działdowie 1/ stwierdza nieważność § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 w części od słów: "a elementy zabudowy nie mogą przekroczyć granic opłaconego miejsca grzebalnego. Powierzchnia płyty poziomej nagrobka nie może znajdować się powyżej 40 cm nad poziomem terenu, a najwyższy punkt nagrobka (biorąc pod uwagę płytę pionową, rzeźbę, krzyż lub inne elementy pionowe) nie może znajdować się powyżej 150 cm nad poziomem terenu", ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9 tiret czwarte, ust. 10, ust. 11, ust. 12 oraz § 3 tiret trzecie i czwarte załącznika do zaskarżonej uchwały; 2/ w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 14 lipca 2022 r., nr XLV/389/22, Rada Miasta Działdowo, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r.
o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947), przyjęła Regulamin korzystania z Cmentarza Komunalnego położonego przy ul. Leśnej
w Działdowie, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej jako: "Regulamin").
W dniu 30 sierpnia 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej też jako: "skarżący", "organ nadzoru") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 2 ust. 1-12 oraz § 3 zdanie pierwsze tiret 1, 3-7 Regulaminu. Skarżący wniósł
o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że poprzez pojęcie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", o których mowa w normie kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 u.s.g., należy rozumieć ogólne wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach. Zdaniem skarżącego powołane przepisy Regulaminu
w sposób rażący naruszają obowiązujący porządek prawny i konieczne jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Organ nadzoru wskazał, że § 2 ust. 1 Regulaminu stanowi, że "Za utrzymanie miejsca grzebalnego w sposób zgodny z postanowieniami niniejszego Regulaminu odpowiedzialność wobec Właściciela, Administratora lub osób trzecich ponoszą osoby, które wnosiły opłaty związane z nabyciem uprawnienia do tego miejsca grzebalnego, zwane dalej "dysponentem miejsca grzebalnego". Skarżący podniósł, że w normie kompetencyjnej stanowiącej podstawę podjęcia niniejszej uchwały nie mieszczą się regulacje mające na celu ustalenie zasad odpowiedzialności prawnej, które miałyby obowiązywać pomiędzy właścicielem (podmiotem działającym za właściciela),
a korzystającym z obiektu użyteczności publicznej.
Wojewoda wskazał, że według § 2 ust. 3 Regulaminu "Każdy podmiot wykonujący roboty na terenie Cmentarza Komunalnego zobowiązany jest zapoznać się z treścią niniejszego Regulaminu i przestrzegać jego postanowień, sprawdzić stan prawny miejsca grzebalnego, na którym prowadzi prace, stosować się do warunków technicznych oraz wykonać prace zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i normami, w tym prawa budowlanego i bhp, przy wykorzystaniu technologii zgodnych z zaleceniami producenta wykorzystywanych materiałów, które powinny posiadać wymagane atesty i dopuszczenia". Skarżący zarzucił, że zamieszczanie
w załączniku do uchwały tego typu przepisów prawa nie znajduje uzasadnienia prawnego. Uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego nie może być traktowana, jako informator o sposobie prowadzonych prac mających na celu zagospodarowanie miejsca grzebalnego, w tym
o powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Następnie organ nadzoru przytoczył treść § 2 ust. 2, 4, 5, 6 i 7 Regulaminu. Zgodnie z tymi unormowaniami według kolejności: "Prace związane
z zagospodarowaniem miejsca grzebalnego takie jak postawienie nagrobka, budowa grobu murowanego (grobowiec), utwardzenie terenu, montaż elementów małej architektury, kopanie i zasypywanie grobów wymagają pisemnego zezwolenia Administratora wydawanego na wniosek dysponenta miejsca grzebalnego" (ust. 2); "Zabudowa miejsca grzebalnego wymaga zgłoszenia w siedzibie Administratora, a elementy zabudowy nie mogą przekroczyć granic opłaconego miejsca grzebalnego. Powierzchnia płyty poziomej nagrobka nie może znajdować się powyżej 40 cm nad poziomem terenu, a najwyższy punkt nagrobka (biorąc pod uwagę płytę pionową, rzeźbę, krzyż lub inne elementy pionowe) nie może znajdować się powyżej 150 cm nad poziomem terenu" (ust. 4); "Zagospodarowanie miejsca grzebalnego nie może wykraczać poza granice wyznaczonego miejsca grzebalnego. W przypadku stwierdzenia, iż wykonane zagospodarowanie miejsca grzebalnego (np. utwardzenie przejść pomiędzy grobami lub ustawienie ławki) nie spełnia powyższego wymogu, dysponent miejsca grzebalnego na wezwanie Administratora zobowiązany jest do usunięcia nieprawidłowości" (ust. 5); "Zabudowa wspólnym pomnikiem kilku miejsc grzebalnych rozdzielonych przejściem, zgodnie z planem zagospodarowania Cmentarza Komunalnego, wymaga uzyskania odrębnego pisemnego zezwolenia Administratora" (ust. 6); "Po ustawieniu nagrobka dysponent miejsca grzebalnego zobowiązany jest do umieszczenia na nagrobku w widocznym miejscu oznaczenia zawierającego dane wykonawcy oraz numer miejsca." (ust. 7). Odnosząc się do tych przepisów, organ nadzoru stwierdził, że z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje zarówno urządzenie jego wystroju, jak również wystawienie nagrobka. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mają charakter osobisty. Prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót, stanowi element prawa do grobu. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób, osoba ta uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także zwyczajowo szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. Skutkiem dysponowania prawem do grobu jest więc uprawnienie do wykonywania w jego obrębie robót. Organ stanowiący nie może bez wyraźnego upoważnienia ograniczyć zakresu owego uprawnienia, np. poprzez "narzucenie" reguł określających zagospodarowanie miejsca grzebalnego, czy też nakazanie umieszczenia na nagrobku informacji np. o jego wykonawcy. Wojewoda dodał, że ww. zagadnienia mają charakter cywilnoprawny. Winny być one rozstrzygane na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów Kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, także przepisów dotyczących ochrony danych osobowych lub/i stanowiących materię umowną, w tym w szczególności określających prawa i obowiązki stron umowy cywilnoprawnej, kształtujących prawa podmiotowe. Powinny być więc przedmiotem umowy, a ich ujęcie w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa.
Wojewoda wskazał, że zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów
i urządzeń użyteczności publicznej, nie mogą być utożsamiane z regułami postępowania "w kontaktach" z administratorem cmentarza, co również skutkuje koniecznością zakwestionowania przytoczonych powyżej przepisów.
Dalej organ nadzoru argumentował, że w materii regulaminowej nie mieści się także szereg innych przepisów § 2 załącznika do uchwały, stanowiących, że:
- "Po wykonaniu prac wszelkie odpady dysponent miejsca grzebalnego zobowiązany jest niezwłocznie usunąć z terenu Cmentarza Komunalnego. Ziemię z wykopów należy czasowo składować przy miejscu grzebalnym na foliach budowlanych lub plandekach,
a jej nadmiar dysponent miejsca grzebalnego powinien niezwłocznie wywieźć poza teren Cmentarza Komunalnego" (ust. 8);
- "Do obowiązków dysponenta miejsca grzebalnego należy: utrzymanie czystości i porządku w obrębie miejsca grzebalnego, dbałość o stan techniczny nagrobka w tym: pomnika, grobu murowanego (grobowiec), innych elementów w tym tzw. małej architektury, w taki sposób, aby ich stan nie zagrażał bezpieczeństwu innych osób lub mienia, składanie wszelkich odpadów wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych, uiszczanie u Administratora opłaty za miejsce grzebalne w wysokości określonej w uchwale Rady Miasta Działdowo" (ust. 9).
Zdaniem skarżącego, cytowane przepisy nie dotyczą zasad i trybu korzystania
z cmentarza. Stanowią one natomiast (w przypadku § 2 ust. 8, ust. 9 tiret 1 i 3) nieuprawnioną próbę określania w przedmiotowym Regulaminie postępowania
z odpadami powstającymi na cmentarzu. Zarzucił, że w § 2 ust. 9 Regulaminu Rada określiła w sposób nieuprawniony krąg osób, które mają utrzymać czystość i porządek w obrębie miejsca grzebalnego, zadbać o stan techniczny nagrobka, czy też uiszczać opłaty za miejsce grzebalne. Rada nakładając te obowiązki wykroczyła poza zakres przyznanego jej upoważnienia. Wojewoda stwierdził, że szczegóły dotyczące takich spraw jak zasady wnoszenia opłat za korzystanie z cmentarza również powinny wynikać z umowy cywilnoprawnej, a nie z aktu prawa miejscowego.
Za wadliwe organ nadzoru uznał również § 2 ust. 10, 11 i 12 Regulaminu. Podał, że ust. 10 stanowi, że "W przypadku, gdy osób dysponujących miejscem grzebalnym jest więcej niż jedna, wszelkie decyzje związane z dysponowaniem tym miejscem winny być podejmowane przez wszystkie te osoby". Zdaniem Wojewody, Rada Miasta Działdowo określając zasady i tryb korzystania z obiektów gminnych nie może regulować zasad reprezentacji podmiotów dysponujących miejscem grzebalnym".
Odnosząc się do ust. 11, w myśl którego " O planowanej ekshumacji wnioskodawca zobowiązany jest powiadomić Administratora na piśmie za wyjątkiem ekshumacji wykonywanych na polecenie Prokuratury lub Instytutu Pamięci Narodowej." oraz do ust. 12, który stanowi, że "Szczątki ludzkie z grobu przeznaczonego przez Administratora do ponownego zagospodarowania, pozostają w tym samym miejscu grzebalnym, na podstawie pisemnego oświadczenia złożonego przez nowego dysponenta miejsca grzebalnego" - skarżą podniósł, że akt prawa miejscowego nie powinien regulować materii należącej do przepisów aktów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej, i to nawet jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu. Wojewoda zauważył, że kwestie związane
z ekshumacją zwłok oraz ponownym użyciem grobu, stanowią materię ustawową, znajdującą unormowanie w przepisach art. 7, art. 15, art. 15a ustawy o cmentarzach
i chowaniu zmarłych oraz rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej
w art. 20 ust. 3 tej ustawy, a także wkraczają w zakres kompetencji innych organów, zwłaszcza właściwych inspektorów sanitarnych, działających na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Wobec czego zakwestionowane wyżej postanowienia stanowią niedopuszczalną modyfikację ww. przepisów.
W ocenie organu nadzoru, z obrotu prawnego muszą wyeliminowane zostać również postanowienia § 3 załącznika do uchwały, którymi zabroniono:
- zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca,
- niszczenia mienia,
- spożywania alkoholu oraz przebywania w stanie po użyciu alkoholu lub pod wpływem środków psychoaktywnych,
- wyrzucania jakichkolwiek odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi, wysypywania ziemi lub innego urobku z wykopów na terenie Cmentarza Komunalnego do pojemników przeznaczonych na odpady,
- wylewania, w tym także do studzienek kanalizacyjnych lub deszczowych, niewykorzystanej zaprawy murarskiej oraz wody użytej do czyszczenia narzędzi.
W przekonaniu Wojewody, cytowane przepisy stanowią powtórzenie
i modyfikację unormowań zawartych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. 2021 r. poz. 2008 ze zm.), ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r.
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.) oraz ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.). Skarżący wskazał, że zakaz wysypywania śmieci poza miejscem wyznaczonym, jest modyfikacją treści art. 145 kodeksu wykroczeń. Wprowadzony zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, powtarza i modyfikuje art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń. Również niszczenie mienia zostało spenalizowane w art. 124 § 1 kodeksu wykroczeń, stąd wprowadzony przez Radę Miasta Działdowo zakaz jest zbędny. Wojewoda podkreślił, że Rada Miasta nie mogła, w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ustanowić zakazu spożywania alkoholu w miejscu publicznym. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych, kompleksowo uregulowane zostały w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i uchwały w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych nie mogą ingerować w tę sferę.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Działdowa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Zdaniem organu gminy nie sposób jest uznać, że zaskarżone regulacje naruszają prawo w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie ich nieważności. Podniósł, że Regulamin służy określeniu podstawowych zasad oraz trybu korzystania z cmentarza
i z każdego z zaskarżonych przez organ nadzoru przepisów tego Regulaminu można wyprowadzić konkretną normę postępowania. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie zostały nigdzie zdefiniowane, tym niemniej prawidłowa wykładnia treści tego przepisu nakazuje uwzględniać kontekst sytuacyjny oraz przyczyny, dla których Rada Miasta Działdowo wprowadziła reguły wyznaczające sposób zachowania się na cmentarzu poprzez nakazy, zakazy lub uprawnienia dotyczące zasad i trybu korzystania
z cmentarza, czyli konkretnego sposobu postępowania (zachowania się) na cmentarzu. Podkreślono, że podobne regulacje powszechnie występują w aktualnie obowiązujących regulaminach innych cmentarzy komunalnych, jako niekwestionowane zarówno przez skarżący organ nadzoru, jak też przez inne organy nadzoru. Wyeliminowanie zaskarżonych regulacji z porządku prawnego i pozostawienie spraw
w nich określonych cywilnoprawnym negocjacjom pomiędzy zarządcą cmentarza,
a podmiotom korzystającym z cmentarza albo też ustaleniom dokonywanym pomiędzy dysponentami miejsc grzebalnych, stanowiłoby z jednej strony zaniechanie przez Radę Miasta Działdowo wykonania ww. normy kompetencyjnej, z drugiej zaś byłoby zaprzeczeniem sensu wprowadzenia tego rodzaju normy kompetencyjnej, której celem niewątpliwie jest zapewnienie ładu i porządku na terenie tak szczególnego miejsca jakim jest cmentarz, gdzie brak takich regulacji w dalszej perspektywie nieuchronnie prowadzić musiałby do problemów, konfliktów i sporów na tle zapewnienia jednolitych dla wszystkich podmiotów zasad korzystania z cmentarza. Organ gminy zaznaczył, że wszystkie zakwestionowane regulacje zawarte w Regulaminie wyznaczają abstrakcyjne wzorce postępowania na cmentarzu podmiotom, które albo są dysponentami miejsca grzebalnego, albo też podmiotami, które wykonują roboty budowalne lub remontowe na terenie cmentarza. Ustalenie jednakowych zasad korzystania z cmentarza dla wszystkich tych osób jest nie tylko prawem, ale też obowiązkiem Rady Miasta Działdowo wynikającym z zasady równości określonej w Konstytucji. Nie można zgodzić się z tezą o braku uprawnień Rady Miasta Działdowo do wskazania w Regulaminie tego, że na cmentarzu porządkowanie i pielęgnacja grobów oraz ich bezpośredniego otoczenia należy do obowiązków dysponentów miejsc grzebalnych, gdyż regulacja taka niewątpliwie jest elementem zasad korzystania z cmentarza (§ 2 ust. 1, 2, 5, 7 i 9 Regulaminu). Cmentarz jest szczególnego rodzaju obiektem użyteczności publicznej, na terenie którego znajdują się liczne obiekty, do których prawa przysługują różnym podmiotom, przy czym miejsca grzebalne pozostają częścią składową tego cmentarza, który posiada również części wspólne, wykorzystywane przez wszystkie podmioty korzystające z cmentarza, ale opieka nad nimi oraz ich utrzymanie w prawidłowym stanie należy do zarządcy cmentarza i jeśli zakładanym celem jest zapewnienie tego, aby cmentarz funkcjonował jako harmonijna całość, to nie można pozostawić kwestii
z tym związanych ustaleniom wynegocjowanym w poszczególnych kontraktach cywilnoprawnych zawartych z poszczególnymi dysponentami miejsc grzebalnych. Nie powinno też budzić wątpliwości, że pielęgnacja grobu powinna obciążać dysponenta miejsca grzebalnego, będąc zarówno jego prawem, jak i obowiązkiem. Określenie kręgu osób odpowiedzialnych za porządkowanie grobu jest w takim przypadku konieczne, przy czym nie jest to imienne wskazanie konkretnych osób, a jedynie ogólne wskazanie, iż obowiązek porządkowania i pielęgnacji grobów należy każdorazowo do dysponenta miejsca grzebalnego. Nie ulega też wątpliwości, że przejścia pomiędzy grobami na cmentarzu powinny być zagospodarowane w taki sposób, aby było możliwe przemieszczanie się pomiędzy nimi. Z tego względu sposób zagospodarowania tych przejść (i tym bardziej ich ewentualna likwidacja) nie powinien być pozostawiony ewentualnym cywilnoprawnym ustaleniom dysponentów miejsc grzebalnych sąsiadujących ze sobą, lecz powinien znajdować się pod kontrolą zarządcy cmentarza poprzez regulację nakazującą uzyskanie w tym zakresie zezwolenia administratora cmentarza (§ 2 ust. 6 Regulaminu). Z tych samych przyczyn niezbędne jest także określenie maksymalnych parametrów zabudowy miejsca grzebalnego na cmentarzu
(§ 2 ust. 4 Regulaminu). W przypadku wyeliminowania z porządku prawnego zakazów wynikających z tego przepisu nie będzie żadnej możliwości zakazania wzniesienia nagrobka wielkości małej kaplicy wśród standardowej wielkości nagrobków - co
z pewnością daleko odbiegałoby od standardów prawidłowego korzystania
z cmentarza, przy czym oczywiste jest, że brak takiej regulacji z jednej strony uniemożliwiałby zarządcy cmentarza egzekwowanie porządku, z drugiej zaś stanowiłoby potencjalne źródło konfliktów pomiędzy osobami korzystającymi
z cmentarza. Z analogicznych przyczyn konieczne jest uregulowanie zasad korzystania z cmentarza w zakresie wykonywania robót budowalnych lub remontowych, a także
w zakresie postępowania z odpadami, które mogą, ale nie muszą być efektem tego rodzaju robót (§ 2 ust. 3, 8 i 9 tiret trzecie oraz § 3 tiret piąte Regulaminu).
O gromadzeniu lub wyrzucaniu odpadów w konkretnym miejscu na cmentarzu rozstrzygać powinien Regulamin, a nie Kodeks wykroczeń. Odnośnie do zakwestionowanych regulacji dotyczących ekshumacji i ponownego pochówku (§ 2 ust. 11 i 12 Regulaminu), jak również zakwestionowanych regulacji o charakterze porządkowym zawartych w § 3, organ gminy wskazał, że wprowadzenie tego rodzaju regulacji do treści Regulaminu, które w pewnym zakresie znajdują swoje odwzorowanie
w przepisach prawa powszechnie obowiązującego - nie może a limine przesądzać
o istotnym naruszeniu prawa. Za naruszenie prawa mające charakter nieistotny,
o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., należy uznać wszelkie naruszenia mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości. O stwierdzeniu nieważności uchwały można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, przy czym sprzeczność taka powinna być oczywista i bezpośrednia. Jeśli powtórzenie jakiegoś przepisu nie wpływa na treść normy prawnej, to nie sposób jest uznać, iż dane naruszenie przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności jednostki redakcyjnej i w orzecznictwie wskazuje się, że w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego,
za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek obu stron.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jeżeli akt prawny,
o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie
o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,
z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, a regulamin korzystania z cmentarza komunalnego jest aktem prawa miejscowego. W wyroku z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2263/16 (publ.
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") Naczelny Sąd wyjaśnił, że przepis ten upoważnia gminę do takiego unormowania zasad korzystania z cmentarza, jako należącego do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, aby został osiągnięty cel w postaci utrzymania cmentarza komunalnego i zarządzania nim (art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Jednocześnie regulacje te nie powinny ograniczać w sposób nieuzasadniony korzystania osobom uprawnionym z prawa do grobu, a wszystkim osobom odwiedzającym dostępu do cmentarza. Przez "zasady i tryb korzystania", o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uznaje się sposoby postępowania, reguły zachowania się na terenie gminnego obiektu użyteczności publicznej.
Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Normy prawa miejscowego powinny ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować.
W świetle poczynionych uwag za niezgodne z normą upoważniającą oraz konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115
i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).
W związku z powyższym, realizacja delegacji określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. powinna uwzględniać niewątpliwie jej cel, jak i obowiązujące już w prawie rozwiązania systemowe. Przepisy obowiązującego prawa powinny być ze sobą spójne. W orzecznictwie dopuszcza się wyjątkowo możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów zawartych w aktach wyższego rzędu, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Dotyczy to np. powtórzenia przepisu zapowiadającego treść uchwały (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 132/22, CBOSA). Jeżeli natomiast skutkiem naruszeń techniki prawodawczej jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu, naruszenie granic delegacji ustawowej, wówczas mówić można o istotnym naruszeniu prawa. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 24 marca 2022 r. , sygn. akt II SA/Ol 1070/21, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Zgodzić należy się z organem nadzoru, że Rada Miasta nie została upoważniona do określenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie miejsca grzebalnego ani kształtowania stosunków prawnych między podmiotami korzystającymi z cmentarza,
o czym stanowi § 2 ust. 1 i ust. 10 Regulaminu. Takie zagadnienia wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż nie dotyczą zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uznanie przez Radę Miasta w § 2 ust. 1 Regulaminu, że "dysponentem miejsca grzebalnego" jest osoba, która wniosła opłatę, jest sprzeczne z treścią art. 10 ust. 1 ustawy
o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z tym unormowaniem prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. W powołanym wyroku NSA z 14 września 2018 r. trafnie zauważono, że skoro przepis art. 10 ustawy
o cmentarzach i chowaniu zmarłych określa osoby uprawnione do pochowania zwłok,
a jest to element składowy prawa do grobu, to w sposób pośredni określa on uprawnienia do dysponowania grobem (patrz: wyrok SN z dnia 19 kwietnia 1996 r., sygn. akt I CRN 53/96). Pojęcie dysponenta grobu, wynikające z art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jest zatem nierozerwalnie związane z charakterem prawa do grobu. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że prawo do grobu jest uprawnieniem o charakterze cywilnym (patrz m.in. uchwała SN z dnia 7 grudnia 1970 r., sygn. akt III CZP 75/70, OSNCP 1971/7-8/127; wyrok SN z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt III CSK 84/15; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15). Jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w cytowanym wyroku z 14 września 2018 r., niekwestionowany jest pogląd, według którego, z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje urządzenie jego wystroju, wystawienie nagrobka itp. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się z wydatkami, mają charakter osobisty. Uprawnienia wynikające z uzyskania miejsca na cmentarzu, uiszczanie opłaty za korzystanie z takiego miejsca i wybudowanie grobu należy traktować jako swoisty stosunek cywilnoprawny. Spory na tle uprawnień o charakterze cywilnoprawnym regulują zaś przepisy prawa cywilnego, a nie regulamin korzystania z mienia komunalnego.
Za trafne należało uznać zarzuty dotyczące unormowań zawartych w § 2 ust. 2, ust. 4, z wyjątkiem słów "Zabudowa miejsca grzebalnego wymaga zgłoszenia
w siedzibie Administratora", ust. 5, ust. 6 i ust. 7 Regulaminu, w których określono zasady zabudowy i zagospodarowania miejsca grzebalnego. Jest to materia, która została już unormowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca
2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. z 2008 r. nr 48, poz. 284 ). Zgodnie z § 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia określa ono rodzaj powierzchni grzebalnych i wymagania, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie, a także wymagania, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. W § 10 rozporządzenia ustalone zostały minimalne wymiary grobu ziemnego i murowanego. Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia pomiędzy grobami powinno być zapewnione przejście o szerokości co najmniej 0,5 m. W myśl ust. 2 § 13 przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Zgodnie z § 14 cytowanego rozporządzenia, na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem. Należy uznać, że przepisy rozporządzenia w sposób wyczerpujący określają wymagania jakie muszą być przestrzegane przy realizacji prawa do zagospodarowania grobu i nie ma podstaw, aby tę samą materię w sposób zmodyfikowany jeszcze raz powtarzano w regulaminie albo wprowadzano w regulaminie dodatkowe ograniczenia w postaci ustalenia wysokości nagrobka, czy obowiązku umieszczenia na nagrobku danych wykonawcy i numeru miejsca. Podkreślić należy, że omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a więc formułować normy postępowania z uwagi na specyfikę, lokalne warunki, które umożliwią prawidłowe korzystanie wszystkim podmiotom z danego obiektu użyteczności publicznej. Nie może to jednak polegać na powtarzaniu norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z 1 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA), że "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej. Z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie. Poza tym wskazać należy, że dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do systemu prawa, w ramach którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej, co wpływa na brak spójności obowiązujących przepisów.
Skoro, jak już wyjaśniono powyżej, prawo do grobu jest uprawnieniem
o charakterze cywilnym i ramy tego uprawnienia określają przepisy ustawy
o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, to
w regulaminie wydawanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie można dodatkowo ograniczać tego prawa. Bezpodstawnie w § 2 ust. 2 Regulaminu ustalono, że zagospodarowanie grobu wymaga pisemnego zezwolenia administratora cmentarza. Natomiast zasadne jest, aby administrator był informowany
o takich działaniach, o czym mowa na początku § 2 ust. 4 Regulaminu, co umożliwi prawidłowe utrzymanie cmentarza komunalnego i zarządzanie nim.
Zasadnie również Wojewoda zakwestionował § 2 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten nie ma charakteru normatywnego, gdyż nie określa praw ani obowiązków, które nie wynikałyby już z aktów wyższego rzędu. Ustalony w nim obowiązek zapoznania się
i przestrzegania Regulaminu, sprawdzenia stanu prawnego miejsca grzebalnego, stosowania warunków technicznych i postępowania zgodnie ze sztuką budowlaną przy wykonywaniu robót na terenie cmentarza wynika z ogólnej zasady bezwzględnej mocy wiążącej przepisów powszechnie obowiązujących. Ogłoszenie aktów prawnych zawierających normy powszechnie obowiązujące, czyli generalne i abstrakcyjne,
tj. adresowane do nieograniczonej liczby osób w mogących powtarzać się stanach faktycznych, jest równoznaczne z obowiązkiem zapoznania się z nimi i ich przestrzegania. Konkretyzacja tej powinności w regulaminie jest bezcelowa. Zasadnie organ nadzoru wskazał, że art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określa jakie są źródła powszechnie obowiązującego prawa. Wynikający z nich obowiązek przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących wiąże erga omnes, tym samym nie powinien być formułowany jako zasada korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Podobnie treść § 2 ust. 8 Regulaminu, wynikający z niego obowiązek niezwłocznego usunięcia z terenu cmentarza przez dysponenta miejsca grzebalnego wszelkich odpadów powstałych w wyniku prac, wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1297). Ustawa ta wprowadza generalną zasadę, że to podmiot władający nieruchomością zapewnia utrzymanie czystości i porządku na niej poprzez jej wyposażenie m.in. w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów (art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) oraz poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy
i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, wykonywanie obowiązków, o których mowa w ust. 1, na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych. § 2 ust. 8 Regulaminu jest sprzeczny z przytoczonymi przepisami, gdyż obowiązek usunięcia odpadów nakłada na dysponenta miejsca grzebalnego, a nie wykonawcę robót budowlanych. W § 2 ust. 8 Regulaminu jest mowa o "wszelkich odpadach", co może budzić wątpliwości interpretacyjne, gdyż obowiązek pozbycia się odpadów przez wykonawcę robót budowlanych dotyczy tylko odpadów
z terenu budowy. Niezgodnie z ustawą został też określony sposób pozbycia się odpadów.
Stwierdzenia nieważności wymagał również § 2 ust. 9 tiret czwarte, który stanowi, że do obowiązków dysponenta miejsca grzebalnego należy uiszczanie
u Administratora opłat za miejsce grzebalne w wysokości określanej w uchwale Rady Miasta. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają
o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne
o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wydawane na tej podstawie uchwały organu stanowiącego gminy są aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, CBOSA). W związku z tym, obowiązek uiszczania wspomnianych opłat w wysokości ustalonej w uchwale wynika z rangi tego aktu, który ma również moc powszechnie obowiązującą po jego wejściu w życie. Bezpodstawnie tym samym w regulaminie zobowiązano do uiszczenia opłaty, czyniąc z tego zasadę korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wskazanie, że opłata ma być uiszczana administratorowi w żadnym stopniu nie wpływa na sposób funkcjonowania cmentarza, wykracza zatem poza ramy delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Zasadne okazały się też zarzuty dotyczące treści § 2 ust. 11 i ust. 12 Regulaminu. W ustępie 11 zobowiązano "wnioskodawcę" do poinformowania administratora cmentarza o planowanej ekshumacji. Słusznie Wojewoda podniósł, że warunki ekshumacji określa ustawa o cmentarzach i chowaniu zwłok. Art. 15 ust. 1 tej ustawy wskazuje na wniosek jakiego podmiotu i za zgodą jakich organów ekshumacja może być dokonana. Ponadto w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, wydanym na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, określone zostały warunki ekshumacji. Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia nadzór nad ekshumacja sprawuje właściwy powiatowy inspektor sanitarny. W myśl § 12 ust. 7 rozporządzenia o zamierzonej ekshumacji na cmentarzu zawiadamia się na piśmie zarząd cmentarza. W związku z powyższym zaskarżony § 2 ust. 11 Regulaminu stanowi nieuprawnioną modyfikację przytoczonych przepisów wyższej rangi.
Również § 2 ust. 12 Regulaminu stanowi modyfikację § 9 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi. Wymieniony § 9 stanowi, że - Przy ponownym użyciu grobu szczątki poprzednio pochowanych zwłok lub resztki trumny należy wydobyć i pochować na tym samym cmentarzu na miejscu wskazanym przez zarząd cmentarza (ust. 1). Na wniosek osoby uprawnionej do pochowania zwłok, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, można szczątków nie wydobywać (ust. 2).
Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru co do konieczności stwierdzenia nieważności § 3 tiret trzecie i czwarte, które zakazują na terenie cmentarza niszczenia mienia, spożywania alkoholu oraz przebywania w stanie po użyciu alkoholu lub pod wpływem środków psychoaktywnych. Zakaz niszczenia mienia wynika z Kodeksu karnego, z Kodeksu wykroczeń, a także z Kodeksu postępowania cywilnego, które kompleksowo regulują zasady odpowiedzialności za zniszczenie mienia w zależności od charakteru czynu i wartości szkody. Zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, został unormowany w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pod groźbą kary grzywny (art. 43(1) tej ustawy). Istotnym jest też, że ustawa ta określa zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach, ale nie ogranicza dostępu do tych miejsc osobom znajdującym się w stanie po użyciu alkoholu lub środków psychoaktywnych.
Sąd nie dostrzegł natomiast istotnego naruszenia prawa w treści § 2 ust. 9 tiret pierwsze, drugie i trzecie, które stanowią, że do obowiązków dysponenta miejsca grzebalnego należy: utrzymanie czystości i porządku w obrębie miejsca grzebalnego, dbałość o stan techniczny nagrobka w tym: pomnika, grobu murowanego (grobowiec), innych elementów w tym tzw. małej architektury, w taki sposób, aby ich stan nie zagrażał bezpieczeństwu innych osób lub mienia, składanie wszelkich odpadów wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Przepisy te realizują cel delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż służą zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania cmentarza. Dotyczą one utrzymania czystości i porządku ściśle na terenie cmentarza, w ramach którego zarządca może ustalić zasady utrzymania porządku. Zasadne jest ustalenie, aby każdy dysponent grobu dbał o porządek
w obrębie grobu i składał odpady w miejscach do tego przeznaczonych. Ułatwi to
i usprawni korzystanie z cmentarza wszystkim zainteresowanym.
Z tych samych względów zasadne jest pozostawienie w obrocie prawnym zakwestionowane w skardze przepisy § 3 tiret pierwsze, piąte, szóste i siódme Regulaminu, które także dotyczą utrzymania porządku wyłącznie w obrębie cmentarza. W orzecznictwie przyjmuje się, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy może wprowadzać regulaminy zawierające zakazy określonego zachowania się. Zakazy te nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi Nie można także wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z cmentarza zakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego (patrz: wyrok NSA z dnia 27 maja 1994 r., sygn. akt SA/Wr 470/94, oraz wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2263/16, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 1, ust 2, ust. 3, ust. 4 w części od słów: "a elementy zabudowy nie mogą przekroczyć granic opłaconego miejsca grzebalnego. Powierzchnia płyty poziomej nagrobka nie może znajdować się powyżej 40 cm nad poziomem terenu, a najwyższy punkt nagrobka (biorąc pod uwagę płytę pionową, rzeźbę, krzyż lub inne elementy pionowe) nie może znajdować się powyżej 150 cm nad poziomem terenu", ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9 tiret czwarte, ust. 10, ust. 11, ust. 12 oraz § 3 tiret trzecie i czwarte załącznika do zaskarżonej uchwały - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W pozostałym zakresie skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.