II SA/Ol 702/24

II SA/Ol 702/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Gminnej Spółki
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi I. K. i J. K. na decyzję Z. Sp. z o.o. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pełnomocnik .I i J.K. (dalej jako: "strona", "skarżący") wnioskiem z 13 czerwca 2024 r. zwrócił się do Zakładu Usług Gminnych Gminy Ełk Sp. z o.o. w Ełku (dalej również jako: "Spółka", "organ") o udzielenie informacji publicznej.
Informacja ta miała dotyczyć spisu osób, z którymi Spółka zawarła umowy na dostarczanie wody, gdzie woda dostarczana jest przez sieć wodociągową należącą do wnioskodawców, poprzez przedłożenie (możliwie w formie tabeli) spisu tych osób zawierającego ich imię, nazwisko oraz adres nieruchomości, do której dostarczana jest woda poprzez wodociąg należący do wnioskodawców.
Decyzją z 28 czerwca 2024 r. Prezes Zarządu Spółki odmówił skarżącym udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że żądany wykaz stanowi listę zawierającą imiona, nazwiska i adresy osób fizycznych, które zawarły umowy o świadczenie usług z organem. Dane te podlegają ochronie ze względu na prywatność osób, wobec których nie ma zastosowania wyłączenie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik skarżących wniósł o zmianę decyzji z 28 czerwca 2024 r. i udzielenie informacji publicznej zgodnej z wnioskiem.
Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego niewłaściwe zastosowanie, zaś w uzasadnieniu wniosku przywołano orzeczenia, które w ocenie skarżących miały dowodzić tego, że żądana informacja powinna być udzielona.
Pismem 18 lipca 2024 r. ( uznanym za decyzję ) Prezes Zarządu Spółki podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych "dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.".
W oparciu o powyższy zarzut skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o:
1/ uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (decyzji w całości);
2/ zobowiązanie Spółki do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcia (decyzji) w którym:
a/ udostępni wnioskowaną przez skarżących informację publiczną;
b/ ewentualnie w razie bezzasadności całości wniosku skarżących, udostępni im informację publiczną w zakresie adresów nieruchomości, z którymi ZUG zawarł umowy na mocy których dostarczana jest woda przez wodociąg należący do skarżących i odmówi w pozostałym zakresie udostępnienia informacji publicznej;
c/ zasądzenie zwrotu kosztów procesu;
d/ dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Pismem z 19 września 2024 r. skarżący raz jeszcze przedstawili swoje stanowisko, w którym zanegowali prawidłowość poglądów wyrażonych przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.).
W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Analiza uregulowań przedmiotowej ustawy prowadzi do konkluzji, że w przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji ( który wniosek otrzymał ) może zachować się w jeden z poniższych sposobów:
1. udzielić, w formie czynności materialno-technicznej, informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia;
2. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
3. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego organ winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;
4. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezes Zakładu Usług Gminnych Gminy Ełk Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Okoliczność ta z resztą nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Zakres przedmiotowy stosowania przepisów u.d.i.p. określony został przepisem art. 6 u.d.i.p. przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy.
Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy i właśnie na tę okoliczność tj. prywatność osób fizycznych powołał się organ odmawiając skarżącym udzielenia informacji publicznej.
Z cytowanego wyżej przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym.
Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcję publiczną i mają związek z pełnieniem tejże funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym ( np. w wyroku NSA 25 maja 2019 r. w sprawie I OSK 613/19 ) wypracowano stanowisko, iż osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa.
Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne.
Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Za takie nie można bowiem uznać konsumentów - osób fizycznych, które zawarły z organem umowę na dostarczanie wody.
Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (na dostarczanie wody) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, oparty na stanowisku wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby. Osoba taka musi się bowiem liczyć z podaniem do wiadomości publicznej swej tożsamości. Jednocześnie jednak Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy.
W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne.
Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż osoby fizyczne zawierające umowy na dostarczanie wody nie realizują zadań publicznych (nabywają to mienie dla użytku własnego). Nadto nie otrzymują na ten zakup wynagrodzenia ze środków publicznych, jak również nie wydatkują na tenże zakup środków publicznych lecz prywatne i nie czerpią korzyści z dysponowania mieniem publicznym.
Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej, a nie ujawnianie danych osób fizycznych, które zawierając konkretne umowy nie korzystają z mienia publicznego, lecz na ich realizację wydatkują środki prywatne. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osób fizycznych (konsumentów).
W skardze i odwołaniu od decyzji przywołano orzeczenia sądów administracyjnych mające w ocenie pełnomocnika skarżących dowodzić tego, że dane osób podpisujących z organem umowy na dostarczanie wody powinny być ujawnione w ramach dostępu do informacji publicznej. Jest to stanowisko błędne ponieważ strona skarżąca wywodząc takie twierdzenia nie zwróciła uwagi na to, że osoby których udostępnienia danych żądała nie otrzymywały wynagrodzenia ze środków publicznych i nie korzystały z mienia publicznego, lecz wydatkowały na rzecz organu środki prywatne.
Zwrócić uwagę należy na to, że skarżący we wniosku żądali udostępnienia im konkretnych danych. Informacja miała dotyczyć spisu osób, z którymi organ zawarł umowy na dostarczanie wody, gdzie woda dostarczana jest przez sieć wodociągową należącą do wnioskodawców, poprzez przedłożenie (możliwie w formie tabeli) spisu tych osób zawierającego ich imię, nazwisko oraz adres nieruchomości do której dostarczana jest woda poprzez wodociąg należący do wnioskodawców. W tej sytuacji czynienie zarzutu we wniosku ewentualnym skargi ( pkt 2 b ) o możliwości dostarczenia danych częściowych jest bezzasadne.
Podkreślić jednak należy, że ochrona osób prywatnych wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy nie tylko imion i nazwisk, ale możliwości łatwej identyfikacji osób zawierających umowy ( poprzez wskazanie adresów) z podmiotem publicznym, lecz nie korzystających z mienia publicznego.
Skarżący dla osiągnięcia swoich prywatnych celów mogą posługiwać się środkami przewidzianymi prawem, lecz ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje możliwości udostępnienia imion i nazwisk oraz adresów osób zawierających z organem umowy na dostarczanie wody.
W tej sytuacji niczego do sprawy nie wniosły dokumenty dołączone do skargi, gdyż dotyczyły one spraw cywilnych, które w niniejszej sprawie, w żadnym stopniu nie przesądzały o powinności udostępnienia informacji publicznej lub odmowie jej udostępnienia.
Na zakończenie niniejszych rozważań sąd podkreśla, że podzielił stanowisko skarżących dotyczące tego, że pisma organu z 28 czerwca 2024 r. i 18 lipca 2024 r., pomimo, że nie zostały zatytułowane jako decyzje, w rzeczywistości były decyzjami, gdyż zawierały wszystkie niezbędne elementy jakie posiadać powinny decyzje administracyjne.
Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.