II SA/Ol 7/22

II SA/Ol 7/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz [...] S.A. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Wójt [...] (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił na wniosek [...] S.A. (dalej: "spółka", "skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 6 MW z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki [...], oznaczonej liniami rozgraniczającymi zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji.
Wójt stwierdził, że inwestycja nie obejmuje gruntów klasy III, łączna powierzchnia zabudowy inwestycji wynosi do [...] ha; planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r.
w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839); obsługa komunikacyjna terenu - w oparciu o drogę [...]. Wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, zatem zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), dalej: "ustawa", w przedmiotowej sprawie nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. W związku z czym nie została przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna i nie wyznaczono obszaru analizowanego, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), dalej: "rozporządzenie".
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu T.C. zarzucił ww. decyzji naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że nie jest konieczne określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej nie ma innego system fotowoltaicznego;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez ustalenie, że inwestycja spełnia wymogi określone w ww. przepisie;
- art. 61 ust. 3 ustawy przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy planowana inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej;
- § 3 ust. 1 przez nieprawidłowe przeprowadzenie na analizowanym obszarze cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61
ust. 1-5 ustawy;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co Wójt nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym pominął, że realizacja inwestycji negatywnie wpłynie na estetykę krajobrazu, możliwości zabudowy działek sąsiednich i ich wartość.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że w stanie prawnym po nowelizacji, która weszła w życie 29 sierpnia 2019 r., nadal należy weryfikować, czy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy, w tym zasada dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że farma (elektrownia) fotowoltaiczna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy,
a w konsekwencji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego rodzaju przedsięwzięcia nie jest uzależnione od spełnienia kryteriów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreśliło, że na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji, przepisy ustawy i regulacje zawarte w innych aktach (zwłaszcza w ustawie o odnawialnych źródłach energii), nie wymieniały systemów fotowoltalicznych jako obiektów, których lokalizacja jest zwolniona z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Kolegium wywiodło, że skoro z uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r.
o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk VIII. 3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby
w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej, to stosowanie art. 61 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji i w treści wprowadzonej 29 sierpnia 2019 r., powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy. Z art. 10
ust. 2a ustawy wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię
z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast z art. 15 ust. 3
pkt 3a ustawy wynika, że w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zatem, ustawodawca rozróżnił urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii
o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Kolegium podkreśliło, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Kolegium dodało, że systemy fotowoltaiczne wprost zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, na co wskazuje § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji,
w sprawie należało zatem zastosować art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego
i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził jednak tych czynności.
Kolegium wywiodło również, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.
Zarzuciło ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji nie podał, na jakiej podstawie przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyło również też, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia projektu decyzji, a projekt decyzji winien być podpisany przez osobę
o odpowiednich kwalifikacjach, choć art. 60 ust. 4 ustawy nie przewiduje takiego obowiązku. Zdaniem Kolegium, sporządzenie projektu decyzji przez osobę o właściwych kwalifikacjach musi być wykazany w postępowaniu, zatem projekt decyzji winien być przez autora podpisany. Ponadto podniosło, że kwestionowana decyzja - oprócz podpisu Wójta - zawiera również faksymile urbanistki, co może wskazywać, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ kolegialny.
Kolegium stwierdziło, że Wójt nie przeprowadził analizy urbanistycznej, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Wskazało na konieczność wykonania analizy, w celu wykazania, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 6 u.p.z.p.
W złożonym sprzeciwie skarżąca spółka zarzuciła, że wydając ww. decyzję Kolegium naruszyło:
- art. 7 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i nieuwzględnienie istotnych interesów inwestora;
- art. 9 i 16 k.p.a. przez wydanie decyzji sprzecznej ze stanem prawnym i zebranym
w sprawie materiałem dowodowym;
- art. 61 ust. 3 ustawy przez uznanie, że planowana inwestycja nie jest zwolniona
z obowiązku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy.
Spółka stwierdziła m. in., że powoływane przez Kolegium art. 10 ust. 2a i art. 15
ust. 3a ustawy nie mają bezpośredniego zastosowania do przypadku, w którym stosuje się art. 61, gdyż odnoszą się do procesu planistycznego. Zauważyła, że błędnie Kolegium próbowało definiować pojęcie ustawowe przez odwoływanie się do regulacji zawartej
w akcie wykonawczym, wydanym dla innych celów, tj. § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zaliczenie systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 ustawy. Zakwestionowała ponadto prawidłowość poglądu Kolegium, dotyczącego braku możliwości wydania decyzji określającej warunki zabudowy dla części działki.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji,
o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził
w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,
o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).
Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r.,
II OSK 2785/20).
Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), dalej: "ustawa". Jest to istotne, gdyż Kolegium
w zaskarżonej decyzji uznało, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej ("farmy" fotowoltaicznej) na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki.
Skarżąca spółka zakwestionowała natomiast prawidłowość zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, wywodząc, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winien być rozpoznany stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Nie zgodziła się również z poglądem Kolegium, dotyczącym braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla ściśle określonej części działki.
Zaistniały w sprawie spór dotyczy zatem kwalifikacji zamierzonej inwestycji - instalacji ("farmy") fotowoltaicznej, jako instalacji odnawialnego źródła energii. Ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 ustawy, gdyż w przypadku kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii (urządzenia infrastruktury technicznej) brak jest konieczności oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji determinuje podlegające wyjaśnieniu okoliczności sprawy i może mieć kluczowe znaczenie dla treści decyzji kończącej postępowanie. Od powyższej kwalifikacji zależy więc ocena, czy wystąpiły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
W zakresie wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", na gruncie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze.
Zgodnie z pierwszą z nich, interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej,
w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne", jako urządzenie infrastruktury technicznej, na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych.
A zatem – zgodnie z tym poglądem – skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy, to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. W ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej podkreśla się, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy.
Podnieść również należy, że - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 – stanowisko, które wyklucza urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 ustawy, znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej, zmieniającej m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny,
z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2
pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że
w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak jest podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.
Zauważyć należy, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła 29 sierpnia 2019 r. Z tym dniem treść tego przepisu została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym należy podzielić stanowisko skarżącej w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji, jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji pominął te regulacje przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy.
W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że błędnie Kolegium uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej, wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższe nie wynika z art. 61 ust. 3 ustawy. Zatem, postępowanie organu pierwszej instancji, który przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy należy uznać za prawidłowe.
Nie mógł też stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej pogląd Kolegium
o braku możliwości wydania warunków zabudowy dla części działki. Należy podnieść za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 14 października 2021 r., II OSK 1549/21), że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określanie granic terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, przedstawionych na kopii mapy (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). W przepisie tym mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej
w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki
i terenu. Oba te pojęcia na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa m. in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą tych linii możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych
i leśnych. Ta wydzielona część działki mogłaby przecież stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki (zob. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16, z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19). Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu
w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10;
z 18 maja 2016 r., II OSK 1663/15).
W orzecznictwie wyrażane są także poglądy odmienne, a mianowicie, że przez "teren" o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18 i z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1955/20). Wskazuje się także, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie jest niemożliwe, to jednak musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych (zob. wyroki NSA z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17).
Usprawiedliwiona jest zatem taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji
o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce.
Zarzut dotyczący wydania i podpisania decyzji organu pierwszej instancji kolegialnie jest niezrozumiały i z pewnością nie uzasadniał zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych egzemplarza decyzji wynika jedynie, że faksymile, a nie własnoręczny podpis, znajduje się pod adnotacją o uprawnieniach autorki analizy do wykonywania zawodu urbanisty. Powyższe nie pozwala na wywiedzenie, że decyzja organu pierwszej instancji mogła być wydana przez organ kolegialny. Ponadto, mechaniczne powielenie podpisu, tuszowy odcisk pieczęci z podpisem (tzw. faksymile) nie stanowi podpisu w rozumieniu przepisów k.p.a.
Braki w uzasadnieniu decyzji również nie stanowią "naruszenia przepisów postępowania", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i nie uzasadniają zastosowania tego przepisu.
Zastrzeżenia dotyczące możliwego naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie,
o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń
w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania
i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, Kolegium mogło usunąć na etapie postępowania odwoławczego. Zauważyć przy tym należy, że Kolegium w istocie nie miało wątpliwości, że projekt decyzji sporządziła uprawniona osoba, lecz zarzucało jedynie brak własnoręcznego podpisu autorki na projekcie.
Brak było więc podstaw do uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.