II SA/OL 699/24

II SA/Ol 699/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 maja 2024 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz R. (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), odmówił ustalenia na rzecz A.C. (dalej jako: "skarżący", "inwestor") warunków zabudowy na zmianę zagospodarowania terenu, polegającej na budowie biogazowni rolniczej
o mocy 0,499 MW na części działek nr A i B, obręb [...] w gminie R.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz opisał dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że wnioskowana inwestycja budowy biogazowni do wytwarzania biogazu w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.
o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.) o mocy do 0,5 MW nie zalicza się do instalacji wytwarzania biogazu rolniczego. Wskazał, że
z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 stycznia 2023 r.
w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 297) wynika, że budowle rolnicze muszą mieć związek z rolnictwem i przechowalnictwem. W przedmiotowej sprawie inwestycja
– w ocenie organu – nie ma żadnego związku z rolnictwem, pomimo wykorzystywania surowców pochodzenia organicznego. Burmistrz wyjaśnił, że dla zakwalifikowania biogazowni do budowli rolniczych jest konieczny jej związek
z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego; inwestor wprawdzie prowadzi działalność rolniczą na gruntach o powierzchni łącznej ok. 250 ha, zlokalizowanych w różnych gminach, to nie posiada jednak żadnych budynków rolnych na własność, a w gminie R. nie posiada żadnych budynków związanych z prowadzonym gospodarstwem. Wg przedstawionej przez skarżącego charakterystyki przedsięwzięcia, jedynie
ok. 20-25% wytworzonej energii będzie wykorzystywane na potrzeby funkcjonowania instalacji do wytwarzania biogazu, zaś pozostała część wytworzonej energii będzie przeznaczona na potrzeby produkcyjne planowanej do wybudowania suszarni drewna, która nie będzie wykorzystywana na potrzeby prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego. Wobec tego Burmistrz stwierdził, że wnioskowana inwestycja ma charakter zabudowy przemysłowej/produkcyjnej.
Podniósł, że wnioskowana inwestycja planowana jest na części działek ewidencyjnych nr A i B obręb [...], o łącznej powierzchni 6,245 ha. Organ pierwszej instancji – powołując stosowne orzecznictwo – stanął na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która faktycznie będzie zabudowana. Dodał, że możliwe jest, co prawda, w przypadku większych działek określenie terenu inwestycji jedynie na części działki, ale mogą za tym przemawiać nietypowe stany faktyczne i prawne, które nie zostały wskazane w przedmiotowym wniosku. Wyodrębnienie konkretnej części działki nie może być natomiast postrzegane jako próba obejścia prawa, a taki sam pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w decyzji zapadłej w przedmiotowej sprawie. Analizując przedstawioną we wniosku, wraz z późniejszą korektą, charakterystykę, organ doszedł do przekonania, że wnioskowany teren inwestycji przekracza powierzchnię
1 ha. W tej sytuacji zastosowanie ma § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b ww. rozporządzenia, odnoszący się do zabudowy przemysłowej o powierzchnie nie mniejszej niż 1 ha, jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor, pomimo wezwania do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie ustosunkował się do przedmiotowego żądania i nie przedłożył wymaganej decyzji. W tej sytuacji należało więc odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji biogazowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr A i B.
Ostatecznie Burmistrz wywiódł, że planowana inwestycja znacznie pogorszy jakość życia na sąsiednich nieruchomościach. Lokalizacja biogazowni w bliskiej odległości od zabudowy mieszkaniowej jest pomysłem chybionym. Obecne przepisy pozwalają na budowę takiego przedsięwzięcia w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, jednak nie może to ograniczać i wpływać na podstawowe prawa mieszkańców terenu, na którym ma powstać biogazownia, tj. prawo do zdrowia i ich bezpieczeństwo fizyczne i psychiczne.
Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z 18 lipca
2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium opisało przebieg postępowania
i podało przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Podkreśliło, że jest to kolejna, trzecia decyzja w sprawie, ponieważ poprzednie były uchylane przez Kolegium, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, aktualne pozostają wszystkie rozważania zawarte w poprzednich decyzjach organu odwoławczego.
Kolegium podało, że to na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. Oznacza to, że właściwy organ jest zobowiązany uzależnić wydanie zgody na realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przedmiotowej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora decyzji środowiskowej. W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wyprowadzone powyższych, jednoznacznych wniosków, co implikuje stwierdzenie, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Organ odwoławczy podniósł, że inwestor podkreśla, że planowana inwestycja nie jest zabudową przemysłową, ponieważ jest realizowana na potrzeby jego gospodarstwa rolnego. Wskazana powierzchnia zabudowy wynosi 0,988 ha, a zatem nie przekracza powierzchni 1 ha, a skoro działki, na których ma być prowadzona inwestycja nie są objęte żadną formą ochrony przyrody, to także z tego powodu nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Kolegium podkreśliło, że wniosek skarżącego był wielokrotnie modyfikowany, przy czym w żadnym miejscu nie wskazano profilu gospodarstwa rolnego. Wiadomo jedynie, że inwestor nie posiada żadnych budynków gospodarczych i inwentarskich oraz że otrzymuje tzw. dopłaty
w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Samo wskazanie przez inwestora, że w procesie produkcji energii będzie wykorzystywany bliżej nieokreślony substrat, bez powiązania inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym, jest niewystarczające dla przyjęcia, że planowana inwestycja będzie realizowana na potrzeby takiego gospodarstwa. Dodało, że sam skarżący w piśmie z 17 października 2023 r. wskazał, że wyprodukowana energia będzie wykorzystywana "między innymi do zasilania suszarni, która będzie obsługiwała moje gospodarstwo", co w ocenie Kolegium sugeruje, że projektowana inwestycja stanowi działalność gospodarczą, bowiem obejmuje czynności wykraczające poza działalność rolniczą.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że również przyjęta powierzchnia zabudowy wymaga weryfikacji. Pierwotnie we wniosku jako powierzchnię terenu inwestycji wskazano 17500 m2, a następnie pismem z 16 maja 2023 r. skorygowaną ją do 9880 m2. Tymczasem organ pierwszej instancji w sposób bardzo lakoniczny wyjaśnił, dlaczego w sprawie mamy do czynienia z zabudową przemysłową i w zasadzie nie uzasadnił dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy przekracza 1 ha, mimo, że strona w złożonym po korekcie wniosku jednoznacznie wskazała, że powierzchnia zabudowy będzie wynosić
9880 m2. Sam fakt, że działki, na których ma być realizowana inwestycja mają powierzchnię 2,5871 ha i 3,6579 ha nie może prowadzić automatycznie do uznania, że teren całej nieruchomości ulegnie przekształceniu. Jednak z uwagi na niewyjaśnienie, czy w rozpoznawanej sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działek, nie można wykluczyć, że łączna powierzchnia zabudowy przekroczy 1 ha, wobec czego będzie konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej, przy przyjęciu, że mamy do czynienia z zabudową przemysłową,
a nie biogazownią rolniczą.
Konkludując, organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie postępowania Burmistrz nie wykazał, że budowa biogazowni na części działek jest niemożliwa, a przedłożenie decyzji środowiskowej konieczne. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich okoliczności sprawy; akta nadal nie wskazują, jaki jest profil gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora, co konkretnie będzie wykorzystywane w biogazowni i do czego konkretnie będzie służyła wytwarzana energia (o jakiego rodzaju suszarnię chodzi). Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, a organ nie odniósł się do argumentacji inwestora, że zarówno parametry biogazowni, jak też teren zabudowy nie kwalifikują spornej inwestycji do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Kolegium, podjęte przez Burmistrza rozstrzygnięcie jest przedwczesne, ponieważ zostało oparte na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Waga uchybień nie budzi wątpliwości, nie przesądzając jednak kierunku i zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, z wyżej wskazanych powodów, Kolegium było zobligowane do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W zaleceniach dotyczących ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz winien ustalić, jaki jest profil gospodarstwa inwestora, o jaką suszarnię drewna chodzi (skąd będzie pozyskiwane przedmiotowe drewno) oraz czy planowana inwestycja faktycznie ma charakter biogazowni rolniczej, tj. czy jest realizowana na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, w szczególności czy wytwarzany biogaz czy też energia elektryczna będą wykorzystywane w działalności rolniczej. Jednocześnie organ winien pamiętać, że za uznaniem inwestycji za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie mogą przemawiać okoliczności wskazywane pośrednio przez organ, tj. możliwe konflikty społeczne.
Ostatecznie odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy podniósł, że problematyka biogazowni jest zagadnieniem stosunkowo nowym, nie można więc w jej przypadku mówić o ustandaryzowaniu, ani o wieloletniej i jednolitej praktyce.
W związku z tym zarzut uniemożliwienia produkcji "zielonej energii" jest chybiony, zwłaszcza, że inwestor nie współpracuje z organem i zignorował ostatnie wezwanie organu. Nie powinien on natomiast blokować czynienia ustaleń faktycznych, czy też reglamentować szczegółów prowadzonej i planowanej działalności.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący nie zgodził się z Kolegium, że organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Podał, że rozstrzygnięcie kasatoryjne, które zapadło w sprawie, powinno stanowić wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji i powołał szeroko orzecznictwo w tym przedmiocie. Podniósł, że Kolegium winno ewentualnie samodzielnie wezwać inwestora do uzupełnienia rzekomych braków, ustalić czy dla przedmiotowej inwestycji wymagana jest decyzja środowiskowa i na tej podstawie ocenić merytorycznie wniosek. Nawet gdyby materiał zebrany w sprawie okazał się niewystarczający, to Kolegium mogło zlecić jego uzupełnienie w określonym zakresie organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, nie zaszły przesłanki, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji
i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Ostatecznie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że jego inwestycja mogłaby w sposób znaczący lub potencjalny oddziaływać na środowisko. W załączonej do decyzji analizie nieprawidłowo wskazano, że nastąpi przekroczenie deklarowanej powierzchni terenu inwestycji 0,988 ha. Nie jest też zasadne żądanie od inwestora decyzji środowiskowej, ponieważ inwestycja nie przekroczy 1 ha oraz nie będzie działalnością przemysłową, a jest ona ściśle związana z działalnością rolną. Organ odwoławczy winien zauważyć, że w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. W odwołaniu strona udowodniła bowiem, że inwestycja nie zmierza do obejścia przepisów prawa, a biogazownia nie ma charakteru przemysłowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli na podstawie ww. kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję
w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA czy wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21, LEX nr 3193718). Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z treści powołanego przepisu k.p.a. wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji,
w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21, LEX nr 3271547). Dodać również należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.
W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20, LEX nr 3047891). Braki
w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone
w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok NSA
z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 723/24, LEX nr 3718328).
W ocenie tutejszego Sądu, Kolegium nie wykazało, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, nie wyjaśniło z jakiej przyczyny odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucając, że organ przedwcześnie uznał, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego do ustalenia warunków zabudowy było konieczne przedłożenie decyzji o środowiskowej.
Podstawę materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie
z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji
o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), położenie terenu na obszarze uzupełnienia zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1a), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4), zgodność decyzji
z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz fakt, że zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji
w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 pkt 6).
Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na brak jej zgodności z przepisami odrębnymi, uznając, że planowana budowa biogazowni stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie ma § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która będzie faktycznie zabudowana i podkreślił, że wyodrębnienie części działki nie może być próbą obejścia prawa. W analizie stanowiącej załącznik do decyzji, Burmistrz wskazał, że "powierzchnia inwestycji podana przez inwestora wynosi 0,988 ha, natomiast według zsumowanych powierzchni elementów podanych przez inwestora, wchodzących w skład inwestycji, powierzchnia inwestycji wynosi ponad 1 ha".
Z decyzji organu pierwszej instancji wynika również, z jakiego względu w sprawie uznano, że planowana biogazownia nie zalicza się do instalacji wytwarzania biogazu rolniczego. Ponadto jak zauważyło samo Kolegium w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, "dla zakwalifikowania biogazowni jako budowli rolniczej niezbędne jest wykazanie związku z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego, bowiem funkcją biogazowni rolniczej jest produkcja gazu na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie bez wątpienia inwestor tego nie wykazał."
W ocenie tutejszego Sądu zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości
w decyzji kasacyjnej nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie.
W istocie argumentacja organu odwoławczego sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania.
Główne zarzuty Kolegium w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadzają się do konieczności wyjaśnienia, jaki jest profil gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego, skąd będzie pozyskiwane drewno dla planowanej suszarni drewna, którą zasilać ma planowana biogazownia oraz czy planowana inwestycja faktycznie ma charakter biogazowni rolniczej. Wskazać należy, że
z decyzji Burmistrza wprost wynika z jakiego względu uznał on, że planowana inwestycja nie ma charakteru biogazowni rolniczej. Co więcej, organ odwoławczy
w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego ww. okoliczności nie mogły zostać ustalone
w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., tym bardziej, że "konieczność wyjaśnienia" kwestii związanych z profilem gospodarstwa rolnego czy zagadnieniem, skąd inwestor będzie pozyskiwał drewno, możliwa jest do ustalenia poprzez udzielenie wyjaśnień przez samego inwestora. Jak zauważyło natomiast samo Kolegium, skarżący powinien współpracować z organem w celu precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, czego jednak nie czyni. Tym samym, nie sposób za wyczerpujące uzasadnienie konieczności wydania decyzji kasacyjnej uznać stwierdzenie Kolegium, że "organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Akta sprawy nadal nie wskazują jaki jest profil gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora, co konkretnie będzie wykorzystywane
w biogazowni i do czego konkretnie będzie służyła wytwarzana energia".
W myśl powołanego przez Kolegium art. 7 k.p.a., ustanawiającego m.in. zasadę ogólną prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tutejszy Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie i judykaturze, że organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania
w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty
i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych czy też ogólnikowych wyjaśnień (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, LEX/el. oraz powołane tam orzecznictwo, w szczególności wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12, LEX nr 1421792). Podkreślić również należy, że zasada prawdy obiektywnej ma szeroki zakres i winna być realizowana przez organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Wobec tego organ odwoławczy nie może ograniczyć się do analizy akt sprawy. Powinien on dokonać samodzielnej oceny kompletności materiału dowodowego w aspekcie realizacji zasady prawdy obiektywnej
i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (por. ibidem), czego jednak Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie uczyniło. Nie sposób bowiem uznać, że wyjaśnienie kwestii, jaki jest profil gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego oraz skąd będzie on pozyskiwał drewno do suszarni, którą ma zasilać wnioskowana inwestycja przekracza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a.
Na skutek złożonego odwołania, obowiązkiem Kolegium było ponowne rozpatrzenie sprawy i merytoryczna ocena wniosku, a nie jedynie kontrola zaskarżonej decyzji i zalecenie przeprowadzenia czynności dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a. i uszczegółowiona w art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności, w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, istotnych dla rozstrzygnięcia. W toku postępowania odwoławczego służy temu właśnie przepis art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA
w Rzeszowie z 1 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 581/24, LEX nr 3731397). Organ odwoławczy, dostrzegając więc konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, może je przeprowadzić we własnym zakresie, albo też zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji w drodze niezaskarżalnego postanowienia. Tych czynności Kolegium w niniejszej sprawie nie podjęło, wchodząc w polemikę ze stanowiskiem Burmistrza dotyczących kwestii merytorycznych.
Ostatecznie podkreślić należy, że tutejszy Sąd ocenił jedynie zgodność
z prawem decyzji kasacyjnej Kolegium. Decyzja ta ma charakter procesowy, więc nie było rolą Sądu odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, m.in. co do spełnienia przez inwestycję przesłanek do wydania warunków zabudowy.
Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym wyroku, mając na uwadze, że wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od sprzeciwu (100 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
(Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).