II SA/Ol 699/23

II SA/Ol 699/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 23 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 grudnia 2023 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na działce [...].
W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził m.in., że inwestycja dotyczy rozbudowy budynku rekreacji indywidualnej, bez zmiany funkcji budynku, wobec czego odstąpił od analizy kontynuacji funkcji. Parametry inwestycji ustalone zostały w korelacji z wynikami przeprowadzonej analizy, zatem spełnione zostały wymogi wynikające z § 4 – § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Burmistrz stwierdził, że spełniono również warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Obszar objęty inwestycją posiada bowiem dostęp z drogi publicznej gminnej (działka nr [...]) przez drogę wewnętrzną ([...]będącą własnością Gminy. Ww. działkę stanowią tereny mieszkaniowe. Inwestycja będzie zlokalizowana poza użytkami rolnymi klas I-III i leśnymi, które wymagałyby zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji uzgodniony został z: Geologiem Wojewódzkim – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, jako organem właściwym pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz dotyczących cmentarzy.
W złożonym odwołaniu M.B. (dalej: skarżąca) zarzuciła, że działka inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] nie jest udostępniona w sposób nieprzerwany do ruchu pojazdów, a podana we wniosku obsługa komunikacyjna nie jest możliwa i nigdy nie odbywała się ww. działką, która jest pieszą ścieżką, prowadzącą ze zbocza po schodach nad jezioro. W aktach sprawy nie ma też aktualnej zgody zarządcy drogi na nieprzerwane jej wykorzystanie dla ruchu pojazdów. Wywiodła, że komunikacja wytyczona po niedostępnej dla ruchu samochodowego drodze doprowadzić może do katastrofy budowlanej, co narusza interes publiczny i słuszny interes osób trzecich. Skarżąca zarzuciła, że bez uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego, arbitralnie wytyczono na działce sąsiedniej, nie będącej własnością inwestora, nieprzekraczalną linię zabudowy. Stwierdziła ponadto, że Burmistrz błędne użył w decyzji terminu "nieprzekraczalna linia zabudowy" zamiast "obowiązująca linia zabudowy".
Decyzją z 19 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oceniło, że wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia i wyjaśniło, że ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że front terenu inwestycji ustalono wzdłuż jego północno-zachodniej granicy, tj. tej części działki, która przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny, wjazd na działkę, o szerokości 6 m, w związku z czym obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m od granicy terenu inwestycji w każdą stronę. Wyznaczony obszar stanowi całość urbanistyczną, a objęta nim zabudowa pozwala na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy. Kolegium zaznaczyło, że skoro planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej bez zmiany jego funkcji, to kwestia kontynuacji funkcji nie podlega ocenie. Kolegium przeanalizowało również zgodność ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia i oceniło, że zostały one ustalone zgodnie z wynikami analizy. W odniesieniu do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium zauważyło, że dla planowanej inwestycji ustalono go na poziomie 10%, to jest nieznacznie przekraczając średnią obszaru analizowanego (9,6 %,) lecz w ocenie Kolegium, nie spowoduje to naruszenia ładu przestrzennego okolicy. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wyznaczenia linii zabudowy na działce sąsiedniej, wskazało, że wprawdzie na mapie stanowiącej załącznik do decyzji rzeczywiście naniesiono linię nieprzekraczalnej linii zabudowy na tej działce, jednak w ocenie Kolegium miało to na celu jedynie wyrysowanie tej linii na działce stanowiącej teren inwestycji. Nie powoduje to ograniczenia zabudowy na działce nieobjętej wnioskiem. Nie zgodzono się również z zarzutem odwołania dotyczącym błędnego wyznaczenia linii zabudowy jako "nieprzekraczalnej" zamiast "obowiązującej". Zauważono, że w orzecznictwie podkreśla się, że określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo wskazana w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej.
Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oceniając natomiast kwestię dostępu do drogi publicznej przypomniało, że w zaskarżonej decyzji dostęp ten ustalono przez wewnętrzną, drogę gminą - działki
[...]do drogi gminnej publicznej stanowiącej działkę nr [...]. Kolegium zaznaczyło, że wniosek dotyczy już istniejącej legalnie inwestycji, dla której wcześniej ustalono i przesądzono o spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Podkreśliło, że inny jest zakres badania spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc także w zakresie dostępu do drogi publicznej, w przypadku planowania nowej zabudowy, a inny w przypadku zmiany sposobu korzystania z nieruchomości czy rozbudowy istniejącego budynku, kiedy dostęp ten musiał zostać już wcześniej uregulowany - na etapie budowy inwestycji. Podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, których naruszenie zarzuca odwołująca. Kolegium oceniło, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zapotrzebowanie w zakresie energii elektrycznej zostanie bowiem zaspokojone z istniejącego przyłącza do sieci elektroenergetycznej, zaopatrzenie w wodę - z istniejącego ujęcia własnego, ogrzewanie - we własnym zakresie, odprowadzanie ścieków - do istniejącego szczelnego zbiornika bezodpływowego. Spełniona została również przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji stanowi grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako B - tereny mieszkaniowe.
Zaznaczyło, że w celu ustalenia spełnienia przesłanki zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, projekt decyzji został przedłożony do uzgodnienia z właściwymi w sprawie organami, tj. z uwagi na położenie terenu inwestycji na obszarach udokumentowanych złóż kopalin, projekt decyzji został przedłożony do uzgodnienia Geologowi Wojewódzkiemu, a z uwagi na położenie terenu inwestycji na Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz obszarze Natura 2000 – Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie. Organy te nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, w związku z czym uzgodnienia zostały uznane za dokonane na podstawie art. 53 ust. 5 i 5c u.p.z.p. Ponadto Burmistrz we własnym zakresie przeanalizował zgodność planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Dodatkowo projekt decyzji został przedłożony do uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Szczytnie, który postanowieniem z 5 października 2022 r. uzgodnił projekt decyzji w zakresie wynikającym z lokalizacji terenu inwestycji w sąsiedztwie cmentarza.
W złożonej skardze skarżąca zarzuciła, że ww. decyzja Kolegium została wydana
z naruszeniem: art. art. 7, 77 § 1, 75, 78, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegającym na:
- uznaniu, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-3, podczas gdy m.in. błędnie ustalono granice obszaru objętego analizą urbanistyczną, gdyż w decyzji Burmistrza podano, że front działki inwestora wynosi 6 m, a w decyzji Kolegium z 22 lipca 2022 r. - 63 m, a rozbieżność ta nie została wyjaśniona;
- braku wyliczenia trzykrotności frontu działki i ograniczenie obszaru analizy do minimalnego, oraz wyznaczenie go niekoncentrycznie i nierównomiernie wokół działki inwestora;
- przyjęciu, że funkcja zabudowy pozostaje bez zmian i pominięcie, że z biegiem lat zabudowa jednorodzinna letniskowa wsi przekształciła się częściowo w zabudowę całoroczną, a nawet zabudowę pensjonatową, co wpływa na konieczność zapewnienia parkingów i brak ustaleń odnośnie do wymaganej ilości miejsc parkingowych;
- nierozważeniu, czy do analizy przyjęto wyłącznie legalnie wybudowane budynki;
- przyjęciu, bez poparcia w dowodach, że zapewniony jest dostęp do energii elektrycznej i jest wydana ważna zgoda zakładu energetycznego na inwestycję, wyłącznie na podstawie oświadczenia inwestora, gdy podziemna linia energetyczna przebiega przez działkę sąsiednią, której status prawny jest nieuregulowany oraz nieanalizowanie faktycznego przebiegu linii energetycznej do działki inwestora;
- założeniu na podstawie oświadczenia inwestora, że istnieje dostęp do drogi publicznej z pominięciem "unicestwionej" w toku postępowania służebności przechodu i przesyłu,
- faktycznego i prawnego dostępu działki inwestora do drogi publicznej;
- przyjęciu w analizie urbanistycznej parametru odległości linii zabudowy od pasa drogowego dla istniejącej zabudowy w wyznaczonym obszarze, prawdopodobnie w stosunku do działki [...], a nie w stosunku do istniejącego realnie dostępu do drogi działek [...]z działki [...] co wpłynęło na błędne obliczenia średniej odległości linii zabudowy od pasa drogowego.
Skarżąca zarzuciła też naruszenie
- art. 10 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania na czas starań inwestora o odwrócenie skutków wykreślonej służebności gruntowej i przesyłu i o zapewnienie dostępu działki inwestora do drogi publicznej przez ustanowienie służebności,
- art. 6, 7 i 9 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 oraz ust. 3 u.p.z.p. przez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jako kontynuację linii poprowadzonej z działki inwestora i wyznaczenie jej na działce sąsiedniej,
- art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji z 19 maja 2023 r. i z 19 stycznia 2022 r. z dwukrotnym udziałem tego samego członka Kolegium;
- § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przez jego niezastosowanie,
- § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez jego niezastosowanie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji poprzedzającej ją oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 23 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację zawarte w skardze i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa
w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa wynika konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania i formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się przez analizę istotnych uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Prawidłowo w stanie faktycznym sprawy ustalono front terenu inwestycji wzdłuż jego północno-zachodniej granicy, to jest tej części granicy działki inwestora, która przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Tak ustalony front terenu inwestycji wynosi 6,0 m. Stosownie więc do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Autor analizy zaznaczył, że wyznaczony obszar analizowany stanowi urbanistyczną całość. Zabudowa objęta obszarem analizowanym pozwala na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy. Ocenił, że obszar jest w miarę jednolity przestrzennie i charakteryzuje się określonymi cechami, pozwalającymi na zwarty opis. Stwierdził również, że nie zaistniała przesłanka do rozszerzenia obszaru analizowanego.
Zaznaczyć trzeba, że z załącznika graficznego do analizy nie wynika, aby front działki objętej wnioskiem wynosił 63 m a nie 6 m. Zatem fakt, że w uzasadnieniach wcześniejszych, niezaskarżonych do sądu administracyjnego, decyzjach Kolegium powielało błąd pisarski, że front działki objętej wnioskiem wynosi 63 m, nie może skutkować tym, że Burmistrz powinien był wyznaczyć obszar analizowany z uwzględnieniem tej omyłki organu odwoławczego, a nie w sposób zgodny ze stanem faktycznym i z ww. przepisem.
Ustalony obszar analizowany nie narusza § 3 rozporządzenia także, pomimo że nie ma kształtu "koncentrycznego" i jest wyznaczony nierównomiernie wokół działki inwestora. Odnosząc się do tego zarzutu skargi należy zauważyć, że z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Nie oznacza to jednak, że obszar analizowany musi stanowić regularny okręg otaczający działkę inwestora (por. np. wyroki NSA: z 6.06.2013 r. II OSK 305/12; 19.06.2013 r. II OSK 455/12; 15.09.2016 r. II OSK 3075/14 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Obszar taki nie musi zostać wyznaczony w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z 14.06.2023 r. II OSK 2117/20). Prawodawca dopuszcza więc sytuacje, kiedy obszar analizowany nie ma kształtu koła, chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość.
Zauważyć należy, że przyjęty do analizy obszar analizowany posiada zwarty regularny kształt, stanowiąc fragment struktury urbanistycznej uwzględniającej tereny zabudowy, których zagospodarowanie jest wystarczające do stwierdzenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu lub ich braku. Wyznaczenie granic obszaru nie nastąpiło przypadkowo, lecz z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej osoby ją sporządzającej.
Należy również podkreślić, że oczywiście rację ma skarżąca wywodząc, że przy sporządzaniu analizy urbanistycznej należy uwzględniać tylko zabudowę legalną (por. np. wyroki NSA z 5.06.2019 r. II OSK 1921/17; 10.08.2022 r. II OSK 2601/19, z 5.04.2023 r. II OSK 1167/20). Tezy o rzekomej nielegalności zabudowy nie można opierać wyłącznie na ogólnych wątpliwościach zgłoszonych przez stronę sprzeciwiającą się ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Skarżąca nie wskazała zaś, że którykolwiek z budynków ujętych w tabeli zamieszczonej w analizie, został wybudowany nielegalnie. W tej sytuacji brak potwierdzenia w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji legalności tych budynków pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), kierującym się zasadą domniemania dobrej wiary w odniesieniu do działań obywateli (preasumptio boni viri), ustalenia organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczące ewentualnej nielegalności zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym, jakkolwiek nie zawsze muszą być poprzedzone ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego, to jednak powinny mieć charakter stanowczy i znajdować potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia takie nie mogą opierać się wyłącznie na swoistym domniemaniu nielegalności zabudowy (zob. wyrok NSA z 16.05.2023 r., II OSK 383/22).
W realiach niniejszej sprawy kwestia spełnienia warunku kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości z tego powodu, że chodzi o rozbudowę istniejącego budynku letniskowego. Innymi słowy, teren inwestycji jest już wykorzystywany w taki sam sposób (funkcja zabudowy letniskowej), jaki ma pełnić planowana rozbudowa (por. wyrok NSA z 26.04.2023 r. II OSK 1574/20, CBOSA). Zasadnie więc organy obu instancji odstąpiły od analizy kontynuacji funkcji, z uwagi na to, że inwestycja dotyczy rozbudowy budynku rekreacji indywidualnej, bez zmiany funkcji budynku. Nie ma przy tym znaczenia, że w tej miejscowości niektóre obiekty budowlane zmieniły funkcję z letniskowej na zabudowę całoroczna lub pensjonatową. Dodać można, że zabudowa rekreacji indywidualnej nie pozostaje, co do zasady, w kolizji z zabudową mieszkalną (por. np. wyroki NSA z 11.09.2014 r. II OSK 569/13; z 29.08.2022 r. II OSK 2130/19; 9.05.2023 r. II OSK 1330/20).
Wyznaczenie w decyzji parametrów nowej zabudowy odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odpowiadającego normom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
W szczególności, w sporządzonej analizie uwidocznione i opisane zostały, także w formie tabelarycznej, wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania. Określone na tej podstawie parametry inwestycji pozwalają na ocenę, że planowana rozbudowa nie naruszy ładu przestrzennego i wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze.
Skarżąca również nie zakwestionowała prawidłowości ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, szczegółowo ocenionych przez organy obu instancji, z wyłączeniem linii zabudowy. W tym względzie skarżąca zarzuciła, że wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy jako kontynuację linii poprowadzonej z działki inwestora i na działce sąsiedniej. Sąd podziela ocenę Kolegium, że dla projektowanej inwestycji ustalono linię zabudowy w odległości 5 m od pasa drogowego drogi wewnętrznej (działki nr [...]) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Wyrysowanie zaś na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy na sąsiedniej działce, jest rzeczywiście błędne, lecz nie wpływa w żaden sposób na prawa do zabudowy właściciela tej działki. Nie ma też znaczenia, że w uzasadnieniu decyzji podano, że dla projektowanej inwestycji ustalono "linię zabudowy", skoro wprost w pkt. 2 lit a tiret 8 sentencji tej decyzji jednoznacznie stwierdzono, że "nieprzekraczalna linia zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym", a w legendzie tego załącznika również wskazano, że ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy".
Odnosząc się do zarzutu braku w analizie ustaleń dotyczących ilości miejsc parkingowych, wskazać należy, że § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a więc na tym etapie procesu inwestycyjnego, na którym podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. np. wyrok NSA z 3.12.2019 r. II OSK 2802/19). Z tego względu dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej: może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Podkreślić należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero na tym dalszym etapie procesu budowlanego ustala się istnienie lub brak ewentualnej zgody na przejazd i przejście, zapewnionych w drodze służebności gruntowej lub w jakikolwiek inny sposób (por. wyroki NSA z: 16.11.2022 r., II OSK 1808/21; 11.01.2023 r. II OSK 3178/19; 5.07.2023 r. II OSK 1698/21; 18.07.2023 r. II OSK 2696/20; 20.07.2023 r. II OSK 2294/19; 13.09.2023 r., II OSK 3102/20). Istotne przy wykładni ww. pojęcia jest także to, że decyzja o warunkach zabudowy jedynie potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie i samodzielnie nie uprawnia jej adresata do rozpoczęcia realizacji inwestycji, gdyż to jest uzależnione od spełnienia wymagań przewidzianych w prawie budowalnym. Uwzględniając powyższe, należy więc stwierdzić, że skoro podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu nie musi legitymować się prawem do tej nieruchomości, to nie ma uzasadnienia prawnego pogląd, że warunkiem uznania, że została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej (wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), byłoby ustanowienie służebności drogowej już na etapie ustalania warunków zabudowy lub np. zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. Adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy nie musi więc dysponować ani tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń warunków zabudowy, ani tym bardziej do terenu mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej z nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy.
Bez znaczenia dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest więc okoliczność, czy ten dostęp faktycznie i prawnie istnieje, to jest czy droga posiada parametry wymagane przez właściwe przepisy, czy została ustanowiona służebność drogi koniecznej lub czy wnioskodawca posiada inne uprawnienie do działek, przez które zamierza korzystać z danego dostępu do drogi publicznej. Trafnie więc w niniejszej sprawie organy obu instancji oceniły, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej przez wewnętrzną, drogę gminą - działki nr [...]do drogi gminnej publicznej stanowiącej działkę nr [...]. Spełniony jest tym samym wymóg z art. 61 § 1 pkt 2 u.p.z.p.
Niezasadne są również zarzutu skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. to jest, że zdaniem skarżącej istniejące uzbrojenie terenu, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skarżąca nie kwestionuje jednocześnie, że istniejący budynek wnioskodawcy, który ma zostać przebudowany, już posiada przyłącze elektryczne. Podważa jedynie, z uwagi na przebieg linii energetycznej, jej moc i bezpieczeństwo.
Wymogi ustawowe w omawianym zakresie zostały określone w art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (to jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Dyspozycję normy zawartej w art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało lub istnieje, ale nie będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na kontynuację funkcji budynku, a więc obiekt ten nadal będzie wykorzystywany na cele rekreacji indywidualnej, bezpodstawne są wywody skarżącej, że istniejące przyłącze energetyczne nie jest wystarczające dla planowanie inwestycji. Zaznaczyć należy, że przy ustalaniu warunków zabudowy organ administracji nie ma obowiązku badania, czy istniejące przyłącze lub linia energetyczna jest we właściwym stanie technicznym.
Organ nie naruszył § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.
W sprawie zasadnie organy obu instancji oceniły, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy przewidziane w art. 61 § 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. W tej sytuacji Kolegium zobowiązane było do utrzymania w mocy decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mające polegać m.in. na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia kwestii analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmienna jego ocena przez skarżącą nie oznacza naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Orzekające organy oparły się na analizie urbanistycznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie urbanistki i architektury (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Analiza urbanistyczna ma zatem charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23.11.2022 r. II OSK 2785/19). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19.01.2023 r. II OSK 2631/21). Takiego wywodu, podważającego przydatność spornej analizy urbanistycznej, skarżąca w niniejszej sprawie nie przedstawiła.
Zaskarżona decyzja Kolegium nie została wydana z naruszeniem art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., czego skarżąca upatruje w wydaniu przez organ odwoławczy wcześniejszych decyzji z 19 maja 2023 r. i z 19 stycznia 2022 r. z dwukrotnym udziałem tego samego członka Kolegium. Na mocy tych przepisów członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza od orzekania w sprawie, polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę decyzję, podlegającą ocenie instancyjnej lub w trybie nadzwyczajnym. Zatem przepis ten wiąże przesłankę wyłączenia pracownika organu bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez członków Kolegium, których wcześniejsze rozstrzygnięcie nie zostało nawet poddane kontroli sądowej.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.