II SA/Ol 697/21

II SA/Ol 697/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-11-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Piotr Chybicki
S. Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 248/22 - Postanowienie NSA z 2023-03-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art.101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.151, art.170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 września 2017 r. nr XL/694/17 w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Armii Krajowej w Olsztynie" oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta O. (dalej jako: Rada Miasta lub organ) 27 września 2017 r. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. "[...]" w O. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.).
Na powyższą uchwałę skargę wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: Spółka lub skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w części dotyczącej nieruchomości – działki nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]" obręb "[...]" O. i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej (rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) na terenie działek o nr "[...]", nr "[...]" oraz nr "[...]" obręb "[...]" O., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w stosunku do wskazanych wyżej działek, których skarżąca jest współwłaścicielem. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość, o łącznej pow. 0,4558 ha, została oznaczona w planie miejscowym symbolem 1 MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami nieuciążliwymi. Szczegółowe regulacje dotyczące zasad zagospodarowania tej nieruchomości zawiera § 17 tekstu uchwały. Na rysunku planu nieruchomość skarżącej również została oznaczona symbolem 1MW i jednoznacznie włączona liniami rozgraniczającymi do terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednakże opisane przeznaczenie nieruchomości nie podlega realizacji, ponieważ § 17 uchwały wprowadzono przepis ust. 1 pkt 6 lit d), ustalający wskaźnik powierzchni zabudowy maksymalnie 0,26 terenu. Z uwagi na równoczesną adaptację istniejącej zabudowy w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na sąsiedniej działce, nieruchomość budowlana skarżącej już nie może zostać zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem terenu, tj. na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co wyłącza ją z użytkowania zgodnego z planem miejscowym. Podniesiono, że w § 2 ust. 4 pkt 11 uchwały określono szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, zaś w myśl § 15 uchwały zasady szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, wskazując, że w granicach planu nie występują tereny podlegające szczególnym warunkom zagospodarowania oraz ograniczeniom w ich użytkowaniu. Zakazem zabudowy objęte są jedynie tereny zieleni urządzonej, naturalnej, nadbrzeżnej oraz tereny wód powierzchniowych za wyjątkiem, gdy ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Zatem nieruchomość skarżącej została objęta całkowitym zakazem zabudowy, ale kwestia ta nie została uregulowana przy pomocy adekwatnych przepisów o szczególnych warunkach zagospodarowania oraz ograniczeniach w użytkowaniu, ani innych norm tego dotyczących. Grunt skarżącej został w planie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi, a jednocześnie - na skutek wliczenia powierzchni zabudowy istniejącego na terenie 1 MW w dacie uchwalania planu budynku mieszkalnego wielorodzinnego do bilansu powierzchni zabudowy terenu - nie jest już możliwe zabudowanie innych działek na terenie 1 MW. W ten sposób stworzono fikcję przeznaczenia działki skarżącej na cele budowlane, podczas gdy w rzeczywistości wprowadzono na niej absolutny zakaz zabudowy. W związku z tym zaskarżona uchwała narusza indywidualny interes prawny Spółki, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., uniemożliwiając jej zagospodarowanie nieruchomości, jak również korzystanie z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Skarżąca podniosła ponadto, że nie ma znaczenia, kiedy została nabyta nieruchomość, ponieważ nabywając ją Spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. Istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej, zakaz zabudowy, jako najdalej idąca forma ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości, powinien być w akcie prawa miejscowego wyrażony wprost i w sposób wskazujący na jego przesłanki oraz podstawę prawną. Natomiast w niniejszej sprawie nie można ustalić, jaki interes publiczny wymagał, aby zakazać zabudowania działki skarżącej. Gdyby bowiem zakaz ten wynikał z potrzeb ochrony przyrody lub środowiska, plan miejscowy przeznaczyłby tę nieruchomość na cele zieleni (zieleni urządzonej, naturalnej, nadbrzeżnej), umożliwiając Spółce dochodzenie stosownego odszkodowania. W ocenie Spółki z powyższych okoliczności wynika wyraźna intencja Rady Miasta, aby pozbawić właściciela przedmiotowych nieruchomości prawa zabudowy, unikając jednocześnie odpowiedzialności prawnej, a także odpowiedzialności odszkodowawczej za wprowadzenie tego zakazu, uregulowanej w art. 36 ust. 1, ust. 2 ust. 3 u.p.z.p. Podniesiono, że zarzut celowego użycia wskaźnika powierzchni zabudowy w celu zablokowania możliwości zabudowania terenu 1MW w zaskarżonym planie wynika wprost z wyjaśnień pełnomocnika organu, przytoczonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2735/20). Zatem Rada Miasta istotnie przekroczyła granice władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała celowo wprowadza na nieruchomości skarżącej fikcyjne regulacje w zakresie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania i warunków zabudowy, a zatem jest bezprzedmiotowa i niezgodna z obiektywnym porządkiem prawnym. Jednocześnie skarżąca podniosła, że dotychczasowe postępowania przed sądami administracyjnymi, dotyczące powyższej uchwały, nie wyłączają rozpatrzenia jej skargi, gdyż nie tworzą wobec sytuacji prawnej skarżącej powagi rzeczy osądzonej. Z treści zarzutów stawianych wobec przedmiotowej uchwały w sprawach o sygn. akt II OSK 1462/18, II SA/OI 721/18 oraz II OSK 2735/20, a także z treści uzasadnień wydawanych dotychczas orzeczeń wynika, że w żadnym postępowaniu nie rozpatrywano kwestii obejścia prawa przez Radę Miasta przy ustanawianiu zakazu zabudowy na terenie wskazanych działek. W odniesieniu do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomość sądy rozpatrywały sprawę w zakresie zastosowania zasady równości wobec prawa, a takiego zarzutu skarżąca w niniejszym postępowaniu nie podnosi.
W odpowiedzi na skargę Prezydent O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że przedmiotowy plan był przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II OSK 1462/18), które zakończyło się uznaniem planu za zgodny z prawem. Ponadto uchwała była przedmiotem postępowań sądowoadministracyjnych o sygnaturach II SA/O1 721/18 oraz II SA/O1 68/20 i II OSK 2735/20. W tej sytuacji wniesiona skarga powinna podlegać odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 2 u.s.g., jako niedopuszczalna z uwagi na uprzednie prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie, dotyczące tego samego interesu prawnego, poprzednika prawnego Spółki. Podniesiono, że zaskarżona uchwała była przedmiotem postępowań prowadzonych zarówno w związku z badaniem zgodności niniejszej uchwały z prawem w ogólności, tj. w ramach procedury nadzorczej wojewody i postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych w związku z tą procedurą, które zakończyło się uznaniem uchwały za zgodną z prawem w ogólności, jak i postępowania badającego zgodność uchwały z prawem "w szczególności" tj. w aspekcie naruszenia konkretnego interesu prawnego skarżącego, które także zakończyło się uznaniem uchwały za zgodną z prawem. O tym, czy dopuszczalne jest wniesienie skargi w sprawie, która uprzednio była przedmiotem rozpoznania przez sąd, decyduje tożsamość naruszenia interesu prawnego, na jaki powołała się strona wnosząca skargę, z naruszeniem interesu prawnego, na jaki powołała się strona we wcześniej prawomocnie zakończonym postępowaniu. Podano, że w skardze "[...]" Sp. z o.o., będącej poprzednio właścicielem przedmiotowej nieruchomości, skarżący upatrywał naruszenie interesu prawnego w tym, że plan miejscowy ogranicza prawo zabudowy nieruchomości będącej jego własnością. W wyniku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego (II SA/O1 68/20 i II OSK 2735/20) 14 stycznia 2021 r. wydano prawomocny wyrok oddalający skargę w całości. Następnie 25 czerwca 2021 r. "[...]" sp. z o.o. sprzedał powyższą nieruchomość na rzecz obecnej skarżące, która identycznie zdefiniowała interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż w obu przypadkach naruszenie interesu prawnego polega na ograniczeniu przez plan miejscowy wykonywania prawa własności nieruchomości m. in. poprzez ograniczenie prawa zabudowy nieruchomości. Tożsamość interesu prawnego determinuje niedopuszczalność ponownego wniesienia i rozpatrzenia skargi, a nie rodzaj i tożsamość zarzutów jakie zostały przytoczone w ramach argumentacji w kolejnej skardze. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, organ podkreślił, że na przedmiotowym terenie mogą być też realizowane niekubaturowe obiekty budowlane związane z usługami nieuciążliwymi. Nieruchomość może więc być użytkowana zgodnie z planem miejscowym. Zdaniem organu okoliczność, że teren 1MW został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie oznacza, że każda nieruchomość położona na tym terenie musi mieć możliwość zbudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przepisy u.p.z.p. dopuszczają ograniczenie prawa do zabudowy nieruchomości budynkami z różnych powodów i co się z tym wiąże, na podstawie różnych przepisów. Podniesiono, że szczegółowe wyjaśnienia zastosowanego współczynnika zabudowy zostały przedstawione w toku postępowania w sprawie o sygn. akt II OSK 2735/20 i zostały one ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako racjonalne uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń. Podano, że stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast w przypadku sporządzania planu miejscowego, należy brać pod uwagę nie tylko prawo własności, ale wszystkie zasady wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
W piśmie procesowym z 28 września 2021 r. Spółka podniosła, że w sprawie przedmiotowego planu miejscowego nie wnoszono dotychczas zarzutów obejścia prawa przez organ, który celowo wprowadził daleko idące ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, ale w taki sposób, że nie można dokonać oceny przesłanek tych ograniczeń, ich proporcjonalności ani interesu publicznego, którym służą. Okoliczność ta wynika wprost z wypowiedzi pełnomocnika organu, że celem regulacji planistycznej w dacie podjęcia uchwały było uniemożliwienie zagospodarowania działki skarżącego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z prawa do wniesienia powyższych zarzutów dotychczasowy właściciel działki nigdy nie korzystał, a tym samym, wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny. Wyjaśniono, że Spółka nie podważa zakazu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wprowadzonego na jej działce, lecz sposób, w jaki Rada Miasta ustanowiła to prawo. Wskazano, że art. 5 ustawy nowelizującej z 23 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1446) art. 15 ust. 6 u.p.z.p. wymagał ustalenia w planie miejscowym wskaźników zagospodarowania w odniesieniu "do działki budowlanej", a nie jak wcześniej "do terenu". Zarzucono, że utworzenie na działce skarżącej terenu zieleni, parkingów, rekreacji, jak to obecnie uzasadnia pełnomocnik organu, jest wyłącznie konsekwencją zastosowania zabiegu w postaci zbilansowania wskaźnika powierzchni zabudowy do całej jednostki planistycznej, przy jednoczesnej adaptacji zabudowy istniejącej. Podniesiono, że organ dopuścił do realizacji obiektu o zakresie oddziaływania znacznie wykraczającym poza nieruchomość inwestora, a następnie ustalił w planie miejscowym obsługę infrastrukturalną dla tego obiektu na nieruchomości skarżącej. Nie ustanowiono jednak na tej nieruchomości przeznaczenia na cele publiczne lub infrastruktury osiedlowej, lecz na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez pełnomocnika organu w piśmie z 3 września 2021 r., którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 17 września 2021 r. W ustawowym terminie skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem prawo do zaskarżenia uchwały przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, dostępny w Internecie). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, czy też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, dostępne w Interenecie). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, ale na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że Spółce przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że jest współwłaścicielem działek objętych zaskarżonym planem miejscowym.
Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem w niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych i to w kilku sprawach. Przy czym najistotniejsze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są wyroki zapadłe w sprawie ze skargi poprzednika prawnego Spółki. Wprawdzie w sprawie tej wyrokiem z 23 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 68/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d) przedmiotowej uchwały w odniesieniu do działek o numerach: "[...]","[...]" i "[...]" obręb nr "[...]" O. (czyli w odniesieniu do działek, których współwłaścicielem jest Spółka). Jednakże na skutek skargi kasacyjnej Gminy O. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2735/20), uchylił wyrok WSA w Olsztynie w tym zakresie i skargę oddalił.
Należy zatem zauważyć, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu, ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, sąd orzekający później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (zob.: wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07; z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 509/12; z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12; z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 510/12; z 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12; por. też postanowienie NSA z 6 lipca 2010 r., II OSK 1207/10 oraz wyrok WSA z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11, dostępne w Internecie). Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, ale przy jej rozpoznaniu Sąd jest związany zapadłymi wcześniej wyrokami.
Należy zatem zauważyć, że w sprawie, w której zapadły wyżej wskazane wyroki WSA w Olsztynie i NSA skarżący upatrywał naruszenia jego interesu prawnego poprzez wprowadzenie regulacji zawartych w § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d) uchwały, wskazując że wprowadzenie wskaźników intensywności oraz zabudowy dla całej jednostki planistycznej, a nie poszczególnych działek budowlanych, może spowodować, że przedmiotowe nieruchomości nigdy nie zostaną zagospodarowane pomimo, że w części są one przeznaczone pod intensywną zabudowę wielorodzinną. Zarzucał w związku z tym naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zatem, jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, naruszenie interesu prawnego Spółki zostało zdefiniowane w ten sam sposób, co w sprawie ze skargi jej poprzednika prawnego. Należy zatem podkreślić, że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2735/20) stwierdził, że: "zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten wskazuje, że w planie obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy" oraz "wskaźniki zagospodarowania terenu", przy czym określa definicje tylko niektórych z tych wskaźników. Wskaźnik intensywności zabudowy został określony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Podobnie określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, odnosząc go do powierzchni działki budowlanej. W przepisie tym nie przyjęto definicji pozostałych wskaźników zagospodarowania terenu, w tym definicji wskaźnika powierzchni zabudowy. Taką definicję zawiera natomiast § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia nakazuje więc odnosić wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu". W tym zakresie nie powstaje sprzeczność pomiędzy treścią przepisu ustawowego a treścią przepisu rozporządzenia, ponieważ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem "wielkości powierzchni zabudowy" (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., II OSK 3789/19). Skoro przepis rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość ustalenia w planie miejscowym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, to nie stanowi naruszenia prawa przyjęcie przez organ planistyczny, w uzasadnionym przypadku, na potrzeby danego planu miejscowego, definicji wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy odnoszącego się do terenu całej jednostki planistycznej". W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 14 stycznia 2021 r. nie dopatrzył się naruszenia prawa, wskazując że Gmina racjonalnie uzasadniła wprowadzenie ograniczenia na terenie 1 MW.
W stanie rzeczy skład orzekający w niniejszej sprawie nie może ponownie dokonywać oceny zakwestionowanych zapisów planu miejscowego w odniesieniu do tych samych nieruchomości. Faktycznie w sprawie nie ma powagi rzeczy osadzonej, gdyż taki stan istniałby w przypadku, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a), a w wyżej wskazanym postępowaniu występował inny podmiot. Stąd też skarga nie została odrzucona. Jednakże w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Spółka kwestionuje te same zapisy planu, co do których Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku stwierdził, że nie naruszają przepisów prawa. Istota zaś mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to, że sąd lub organ badając daną kwestię ponownie nie może formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. W konsekwencji, rozpoznając kolejną skargę na wskazaną uchwałę, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego strony skarżącej i tylko w takim zakresie, w jakim nie była przedmiotem orzekania.
Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że Spółka podnosi zarzut obejścia prawa, który w jej ocenie nie był przedmiotem badania we wcześniejszych postepowaniach. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zobowiązany jest zatem do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Skoro zatem sąd administracyjny nie jest związany podstawą prawną skargi, ani jej granicami i wnioskami, to nie ma znaczenia argumentacja prawna podniesiona przez Spółkę w niniejszej sprawie. Dopóki bowiem Spółka będzie kwestionować te same zapisy planu miejscowego, które były już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne, to Sąd będzie związany zapadłymi wcześniej orzeczeniami. Oznacza to, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł ponownie dokonywać oceny zaskarżonych zapisów planu i odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.