II SA/OL 696/24

II SA/Ol 696/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 8 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości, przy ulicy W. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 marca 2024 r. r. Prezydent O. (dalej jako: "organ I instancji") ustalił na wniosek A. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej jako: "inwestor"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z dwóch brył wielokondygnacyjnych z garażem podziemnym i naziemnym otwartym oraz rozbiórce: istniejącego budynku usługowego, budynku garażu z szafą sterowniczą i przewodami benzynowymi, budynku niemieszkalnego i innych urządzeń oraz trzech paliwowych zbiorników podziemnych, na działkach nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] (dalej jako: "wspólnota mieszkaniowa", "skarżąca"), zarzucając naruszenie:
- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy, co w świetle przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 i 12 i art. 2 ust. u.p.z.p. warunkuje możliwość prawidłowej kwalifikacji projektowanej inwestycji, jako czyniącej zadość kontynuacji funkcji, oraz zasadzie dobrego sąsiedztwa,
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego co do terenu objętego inwestycją w zakresie dostępu do drogi publicznej, pomimo tego, że istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej budowy
i prawidłowego dostępu budynku wielorodzinnego,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową ich wykładnię i uznanie, że
w sytuacji gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, można ustalić linię zabudowy nieprzekraczalną, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy jeśli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, to wówczas ustala się obowiązującą linię nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, a przy tym, jeżeli możliwe jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie i kontynuacja linii zabudowy na działkach sąsiednich, to zbędne i nieuprawnione jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii,
- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z § 5 ww. rozporządzenia przez błędne określenie wymaganej ilości stanowisk postojowych i ustalenie współczynnika na bardzo małym poziomie, co w konsekwencji spowoduje "zakorkowanie" okolicznych ulic, podczas gdy w mieście ten wymóg powinien zostać określony jako nie mniej niż 1,5 stanowiska postojowego na lokal mieszkalny,
- § 5 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu na poziomie 0,55 nie naruszy obowiązującego ładu przestrzennego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 28 czerwca 2024 r. nr SKO.73.166.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy mające w sprawie zastosowanie. Wyjaśniło, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Kolegium wskazało, że w toku postępowania opracowano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem. Przedmiotowa analiza spełnia wymogi określone w ww. rozporządzeniu. Autorka analizy wyjaśniła, że planowana funkcja inwestycji, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanowi kontynuację funkcji istniejącej na obszarze analizowanym, gdyż w sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 61,75 m. W związku z tym obszar analizowany wyznaczono w minimalnej odległości 185,3 m w każdą stronę. Do obszaru włączono ponadto wszystkie działki, które częściowo zawierają się w promieniu trzykrotnej szerokości frontu. W tak wyznaczonym obszarze znalazła się zabudowa mieszkalna jak i niemieszkalna.
Kolegium uznało za chybione zastrzeżenia co do sposobu ustalania poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. Stwierdziło, że analiza sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania jest szczegółowa i drobiazgowo charakteryzuje działki inwestycyjne i ich sąsiedztwo (w tym nieruchomość wspólnoty mieszkaniowej). Analiza charakteryzuje budynki znajdujące się w sąsiedztwie - 36 obiektów. Analiza uzasadnia, dlaczego przyjęto taki, a nie inny obszar analizowany. Przedmiotowa analiza została sporządzona w sposób, który pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem z zebranego materiału dowodowego wynika, jakie przesłanki zadecydowały
o uznaniu, że inwestycja wskazana we wniosku spełnia warunek kontynuacji nie tylko funkcji, ale i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Kolegium podniosło, że wbrew zarzutom odwołania linia zabudowy została określona poprawnie, zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia. Linia przebiega uskokowo, gdyż budynek skarżącej jest oddalony od zewnętrznej krawędzi jezdni o 7,8 m (z uwagi na przebudowę
i poszerzenie [...]). Tym samym przy zakreśleniu linii zabudowy w odległości 8 m mamy prawie przedłużenie linii istniejącej.
Za niezasadny Kolegium uznało zarzut dotyczący wskaźnika powierzchni zabudowy
w stosunku do powierzchni terenu. Stwierdzono, że przedmiotowy wskaźnik został określony na poziomie Pz/Pt < 0,55, w nawiązaniu do budynku skarżącej wspólnoty mieszkaniowej. Wprawdzie średni wskaźnik dla terenu analizowanego jest niższy (0,27), ale w bezpośrednim sąsiedztwie występują podobne wskaźniki. Zaznaczono, że organ
I instancji wyraźnie przedstawił powody i przesłanki odstępstwa od średniego parametru. Podkreślił przy tym, że planowana inwestycja swoim kształtem i formą ma nawiązywać do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...], tj. do nieruchomości skarżącej. Dalej argumentowano, że szerokość elewacji frontowej i wysokość planowanego obiektu także nawiązują do bezpośredniego sąsiedztwa, tj. nieruchomości skarżącej. Zgromadzony materiał potwierdza, że planowana zabudowa ma się wkomponować w zabudowę wzdłuż [...]. Autorka analizy wskazała, że charakterystyczne parametry inwestycji nie przekroczą maksymalnych parametrów występujących w obszarze analizowanym i nawiązują do średnich z obszaru analizowanego oraz budynku z bezpośredniego sąsiedztwa, co nie zburzy ładu przestrzennego w okolicy. W konsekwencji organ I instancji słusznie przyjął,
że w niniejszej sprawie została zachowana zasada tzw. dobrego sąsiedztwa określona
w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedmiotowa analiza jest szczegółowa i określa wszystkie parametry jakie winny być oznaczone według rozporządzenia. Organ przeprowadził postępowanie, o którym mowa w § 3 - § 8 rozporządzenia. W tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Wykorzystana do analizy mapa przedstawia aktualny stan faktyczny i dokładnie obrazuje zastaną rzeczywistość.
Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe
i należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Decyzja została oparta na prawidłowej analizie urbanistycznej i wyjaśnia przyjęcie poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy. W efekcie zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane elementy, zgodnie
z art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do ilości stanowisk postojowych, Kolegium wyjaśniło, że kwestia miejsc parkingowych została uregulowana w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki
i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), który swoje zastosowanie znajduje na etapie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie podkreśla się, że określenie konkretnej liczby
i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego, z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniem § 19-21 rozporządzenia, które to przepisy w sposób szczegółowy określają między innymi odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Tym samym kwestionowanie ostatecznej liczby miejsc postojowych będzie możliwe w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Abstrahując od powyższego, Kolegium zauważyło, że organ I instancji odniósł się w tej mierze do wskaźników prognozowania miejsc parkingowych, o których mowa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreśliła, że błędnie ustalono, iż spełniona została przesłanka faktycznego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej dostęp nie jest wystarczający przez istniejące zjazdy: główny (przez działkę nr [...] na zasadach służebności gruntowej) i dodatkowy (przez drogę wewnętrzną - działka nr [...]). Natężenie ruchu zdecydowanie ulegnie zmianie poprzez jego zintensyfikowanie. Istniejąca droga nie jest przystosowana do zwiększonego ruchu. Zauważono, że droga wewnętrzna stanowi przedmiot własności konkretnego podmiotu, który nie ma obowiązku umożliwienia korzystania z niej. Następnie skarżąca wyraziła niezrozumienie dla wskazania w decyzji miejsc parkingowych poza budynkiem, czyli odmiennie niż czyniono to w dotychczasowych decyzjach co do inwestycji zlokalizowanych w sąsiedztwie. Wywiodła, że miejsca parkingowe muszą być urządzone na działce budowlanej, a nie poza nią. Zdaniem skarżącej nieadekwatna wydaje się wskazana w decyzji ilość stanowisk postojowych – nie mniej niż 1 stanowisko na każde mieszkanie, w tym 30% miejsc ogólnodostępnych, rotacyjne na powierzchni terenu inwestycji. Brak odpowiedniej ilości miejsc parkingowych uniemożliwi samodzielne funkcjonowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zwłaszcza w lokalizacji w jakiej się znajduje, gdzie istnieje duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe. Standardem jest wyznaczanie wskaźnika miejsc postojowych, który przewyższa jedno miejsce na jedno mieszkanie. Zdaniem skarżącej wskaźnik ten winien zostać określony jako nie mniej niż 1,2 stanowiska postojowego na lokal mieszkalny, aby zapobiec zakorkowaniu i zagęszczeniu ruchu utrudniającego prawidłowe przemieszczanie się.
Skarżąca zarzuciła też, że błędnie odniesiono się do nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast wyznaczenia obligatoryjnej (obowiązującej) linii zabudowy, co pozwoliłoby na przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej i nawiązanie do całej zabudowy sąsiedniej tej ulicy, aby powstająca zabudowa była uporządkowana
i dostosowana do otoczenia.
W opinii skarżącej organ nie uzasadnił precyzyjnie odstępstwa od zasady wyrażonej w rozporządzeniu i ustalenia wartości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na znacznie wyższym poziomie, niż średnia w obszarze analizowanym. Przyjęcie takiego współczynnika sprawia, że nie zostaje zachowany ład przestrzenny i odpowiednie proporcje pomiędzy obiektem i zagospodarowaniem terenu. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym intensywności wykorzystania terenu zabudowy już istniejącej. Skarżąca wskazała, że określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest w orzecznictwie uznawany za wystarczający
i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego. W ocenie skarżącej w analizie urbanistycznej oraz w decyzji zabrakło merytorycznego wykazania odstępstwa od powyższej reguły. Organ wskazał jedynie na fakt, iż w sąsiedztwie występuje działka, której wskaźnik zabudowy wynosi 0,55, co w odniesieniu do przytoczonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jawi się jako nieprawidłowe i niewystarczające. Dla znacznej większości działek zabudowanych z obszaru analizy wyznaczony wskaźnik zabudowy jest dużo niższy. Według skarżącej praktyka organu jest dalece niezrozumiała
i nieusprawiedliwiona w okolicznościach wydawania ww. decyzji, a jednocześnie wskazuje na niesprawiedliwą dowolność w przyjmowaniu przez organ poszczególnych wysokości wskaźników na jednakowym obszarze analizy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumenty zawarte w skardze. Dodał, że wskaźnik zabudowy w decyzjach wydawanych w ostatnim czasie był na niższym poziomie, dlatego w decyzji brakuje uzasadnienia dla wyznaczonego wskaźnika. Zwrócił też uwagę na niedostateczne przeanalizowanie natężenia ruchu na drodze, co do której strona skarżąca jest obciążona służebnością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził
naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.").
Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji - w drodze decyzji
o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga
w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja
o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie
z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, do których odsyła ta ustawa, to organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej
w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących i ma obowiązek uwzględnić wniosek,
co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61, jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania
i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por: wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 539/19; z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; por. także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tu o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy
w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ.
w CBOSA). Obszar taki wyznacza się obecnie na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. który dodany został 3 stycznia 2022 r. Przepis ten ma w sprawie zastosowanie, gdyż wniosek
o ustalenie warunków zabudowy inwestor złożył 16 listopada 2023 r. Przepis ten stanowił, w dacie orzekania przez orany administracji publicznej, podobnie jak uchylone przepisy rozporządzenia, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Unormowanie to służy weryfikacji spełnienia przesłanek m.in. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasady dobrego sąsiedztwa. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak
i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w CBOSA). W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (tak: NSA w wyrokach z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13 i z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19, publ. CBOSA). W warunkach niniejszej sprawy nie zachodzi sprzeczność funkcji wnioskowanej inwestycji z występującą na obszarze analizowanym. Już tylko nieruchomość skarżącej wspólnoty mieszkaniowej, najbliżej położona względem działki inwestora, daje podstawę do kontynuacji zabudowy wielorodzinnej na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zważyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyznacznikiem dla nowej zabudowy może być już jedna działka sąsiednia. Nieruchomość skarżącej pozwala na wybudowanie kolejnego budynku o funkcji i parametrach już istniejących w obszarze analizowanym. Dotyczy to również kwestionowanego współczynnika zabudowy, który wynosi 0,55 i jest taki sam, jaki ma nieruchomość skarżącej. Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym dla jej nieruchomości można było ustalić taki wskaźnik, mimo że na sąsiednich nieruchomościach przeważa współczynnik 0,27, a dla nowej inwestycji, która ma sąsiadować bezpośrednio ze wspólnotą mieszkaniową, jest to już niedopuszczalne. Takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia.
Wyjaśnić należy, że tak jak dopuszczalne jest występowanie na analizowanym obszarze kilku różnych funkcji, które nie będą ze sobą kolidowały, tak samo dopuszczalne jest występowanie w sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych parametrach, jeżeli nie naruszy to ładu przestrzennego. W wyroku z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21, publ. w CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21, CBOSA). Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzględniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych
w sąsiedztwie terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie uprawniony urbanista dokonał wyczerpującej analizy poszczególnych parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, dokładnie wyjaśniając, jakie względy przemawiały za przyjęciem danych wartości. Sąd nie znajduje podstaw, aby je negować.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący ustalonej linii zabudowy od strony [...]. Sąd podziela stanowisko autora analizy urbanistycznej, że ustalona linia zabudowy nie mogła stanowić kontynuacji zabudowy występującej na działce skarżącej, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie mogą naruszać odrębnych przepisów prawa. Prawidłowo zatem ustalono odległość 8 m, mimo że na sąsiedniej działce odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni wynosi 7,8 m. Zasadnie też nazwano sporną linię nieprzekraczalną, a nie obowiązującą, gdyż jak ustalił urbanista - na innych działkach od strony [...] linia zabudowy biegnie uskokowo i wynosi 17,4, 15,7 m. W takiej sytuacji nawet jeżeli inwestor nie będzie realizował ściany budynku dokładnie na tej linii, ale cofnie ją, to i tak nie oznacza to automatycznie zaburzenia ładu przestrzennego. Projektowany budynek i tak będzie odsunięty od [...] w stosunku do sąsiedniego budynku z powodu obowiązujących przepisów o drogach publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie linii zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. To czy w danej sprawie właściwy organ zastosuje linię zabudowy i jaką, zależy od uwarunkowań faktycznych danej sprawy (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 704/17 i z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK1343/12, publ. CBOSA). W wyroku z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 79/17 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustalenie dotyczące linii zabudowy jest tylko jednym parametrem dotyczącym lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, a jego konkretną lokalizację determinują też inne wskaźniki wyznaczone w decyzji, jak maksymalny stopień zabudowy, minimalna powierzchnia terenów zieleni, a w szczególności normy stosowane na etapie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę. Z podanych przyczyn nie jest zasadny zarzut nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy.
Sąd nie znalazł też żadnych podstaw do negowania poczynionych przez organ I instancji ustalań co do wymaganych stanowisk postojowych. Nie wiadomo na jakiej podstawie skarżąca domagał się w odwołaniu ustalenia dla inwestycji 1,5 miejsca postojowego na mieszkanie, a w skardze 1,2 miejsca postojowego na mieszkanie. Zauważyć można, że żadne przepisy nie określają zasad ustalania ilości stanowisk parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie z treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Stosownie do § 18 ust. 2 tego rozporządzenia liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z unormowań tych wynika jedynie, że w decyzji o warunkach zabudowy należy dokonać przedmiotowych ustaleń i że są one wiążące na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Ustalenia dotyczące wymaganej ilości miejsc postojowych muszą więc uwzględniać cel decyzji o warunkach zabudowy, która określa parametry nowej zabudowy przy uwzględnieniu rozwiązań już istniejących na sąsiednich działkach. Wiedzę na temat jak kształtuje się sporny parametr w obszarze analizowanym daje m.in. powoływane przez autora analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna (uchwała Rady Miasta nr XXXVII/660/13 z 15 maja 2013 r.). Wyjaśniono, że zgodnie ze studium działki objęte zaskarżoną decyzją położone są w strefie mieszkaniowej M6. Wskaźnik miejsc parkingowych dla tej strefy przyjmuje się zgodnie z polityką parkingową miasta, tj. dla strefy parkowania B – nie mniejszej niż 1,0 stanowiska postojowego na 1 lokal mieszkalny, w tym 30% miejsc poza budynkiem, jako ogólnodostępne i rotacyjne na terenie objętym wnioskiem. Skoro więc według studium, które byłoby wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego, ustalono wskaźnik ilości miejsc postojowych na poziomie 1,0 na lokal mieszkalny, to przyjęty w niniejszej sprawie wskaźnik na tym samym poziomie należy uznać za wystarczający. Nie jest słuszne domaganie się, aby nowa zabudowa, tylko dlatego że powstaje później, miała większe ograniczenia, niż już istniejąca. Nie można wykluczyć, że mieszkańcy budynku mogą w ogóle nie posiadać pojazdu, a tym samym potrzeby korzystania z miejsca postojowego. Tym bardziej, że wnioskowany obszar znajduje się w centrum miasta i mieszkańcy mogą korzystać z komunikacji miejskiej. Nie można się też zgodzić ze skarżącą, że miejsca postojowe muszą być zapewnione wewnątrz budynku; żaden przepis tego nie wymaga. W niniejszej sprawie miejsca postojowe ustalono wyłącznie na terenie objętym wnioskiem.
Wnioskowane zamierzenie budowlane spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji niewątpliwie ma dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta w realiach niniejszej sprawy nie powinna budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skarżąca sama przyznaje, że nieruchomość inwestora ma odstęp do [...] przez dwa istniejące i funkcjonujące zjazdy - główny (przez działkę nr [...] na zasadach służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu)
i dodatkowy (przez drogę wewnętrzną - działka nr [...]). Działa [...] – droga wewnętrzna jest własnością gminy O. (k. 25 akt administracyjnych). Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu wyraził opinię w sprawie obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji na działkach nr [...], wskazując do obsługi komunikacyjnej właśnie wymienione istniejące zjazdy (k. 59 akt administracyjnych). Zarządca drogi potwierdził tym samym zachowanie warunków bezpieczeństwa w komunikacji na drodze publicznej przy włączeniu do ruchu drogowego użytkowników wnioskowanego budynku wielorodzinnego. Podnoszone przez skarżącą argumenty związane ze zwiększeniem natężenia ruchu drogowego w przypadku powstania kolejnego budynku wielorodzinnego rozpatrywać można jedynie w ramach interesu faktycznego strony (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1139/21, publ. w CBOSA), który nie podlega ochronie prawnej. Żaden przepis prawa nie nakazuje zapewnienia użytkownikowi drogi niezakłóconego ruchu drogowego. Wynikające z natężenia ruchu utrudnienia stanowią tym samym okoliczności pozaprawne.
Jeżeli skarżąca uważa, że zapewnienie obsługi komunikacyjnej wnioskowanego budynku wielorodzinnego przez jej działkę nr [...] wykracza poza ustanowioną służebność, to będzie mogła tego dowodzić na etapie ubiegania się przez inwestora
o pozwolenie na budowę. Na obecnym etapie istotne jest tylko to, że ustanowiona służebność gruntowa oraz istniejąca droga wewnętrzna pozwala na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. W wyroku z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3301/19, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli źródłem dostępu do drogi publicznej ma być służebność gruntowa, to musi być ona odpowiednia. NSA wyjaśnił też, co należy rozumieć przez zwrot "odpowiednia". Mianowicie oznacza to, że ustanowiona służebność ma pozwalać na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Służebność powinna zapewnić faktyczną możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. W niniejszej sprawie tak właśnie jest, gdyż na działce nr [...] jest urządzony przejazd, który prowadził do stacji benzynowej, która będzie podlegała rozbiórce.
Art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wprost stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W myśl art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Oznacza to, że podmiot występujący
o ustalenie warunków zabudowy nie musi w ogóle legitymować się prawem do terenu objętego wnioskiem. Tym samym, co do zasady, nie bada się w tym postępowaniu stosunków własnościowych. W rozpoznawanej sprawie inwestor musiał wykazać, że działki objęte wnioskiem mają dostęp do drogi publicznej i to uczynił.
Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.