II SA/Ol 692/23

II SA/Ol 692/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Katarzyna Górska /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2552/24 - Wyrok NSA z 2025-03-18
III OZ 36/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.161 par.1 pkt 3, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art.80, art.108 par.1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skarg Prokuratora Regionalnego w Białymstoku i Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Stowarzyszenia I. w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg Stowarzyszenia I. (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") oraz Prokuratora Regionalnego w Białymstoku (dalej: "prokurator") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Olsztyńskiego (dalej: "starosta", "organ I instancji") z 27 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 24 czerwca 2019 r. nr [...] starosta udzielił A. Sp. z o. o. (dalej: "spółka") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - płyt wiórowych na terenie zakładu znajdującego się w [...] (dalej: "zakład produkcyjny", "zakład"), obejmując pozwoleniem zintegrowanym instalację spawania (dalej: "decyzja w sprawie pozwolenia zintegrowanego", "decyzja"). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 27 marca 2020 r. nr [...]. Wyrokiem z 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 424/20 tutejszy Sąd uchylił jednak decyzje organów obu instancji wydane w sprawie pozwolenia zintegrowanego. Orzeczenie Sądu jest nieprawomocne.
Po wydaniu przez starostę decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego, wnioskiem z 25 września 2019 r. spółka, powołując art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "Kpa"), zwróciła się do organu I instancji o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Spółka powołała się na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, gdyż zakład produkcyjny będzie głównym dostawcą dla polskiego przemysłu meblarskiego, jak również dla polskiej branży stolarskiej. Podkreśliła, że w wyniku uruchomienia zakładu zacznie funkcjonować krajowy dostawca wysokiej jakości płyt wiórowych, który będzie wspierał polskich producentów mebli w strategii rozwoju produktów w wyższych segmentach jakościowych i cenowych, w tym w działalności eksportowej. Oceniła, że wpłynie to na zwiększenie konkurencyjności, rentowności i udziału polskich producentów w rynkach światowych, a także doprowadzi do poprawy bilansu handlowego i walutowego RP. Wskazała, że w wypadku, gdyby planowana inwestycja nie została uruchomiona z powodów wynikających wyłącznie z procedur administracyjnych, które nadużywane są przez przeciwników inwestycji, wywołałoby to negatywny efekt wizerunkowy w krajowym i międzynarodowym środowisku biznesowym, który mógłby niekorzystnie odbić się na bieżących i przyszłych decyzjach inwestycyjnych potencjalnych (krajowych i zagranicznych) inwestorów.
Spółka oceniła, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji przemawia również interes społeczny, gdyż realizacja inwestycji przyczyni się do rozwoju ekonomicznego regionu oraz stworzenia wielu miejsc pracy, a tym samym nastąpi wzrost wpłat do budżetu krajowego z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, składek na fundusz ubezpieczeń społecznych oraz innych podatków. Zdaniem spółki uruchomienie i funkcjonowanie zakładu wpłynie także pozytywnie na funkcjonowanie znacznej liczby lokalnych i krajowych przedsiębiorców działających m.in. w obszarach dostaw surowców, dostaw energii, usług transportowych, logistyki, dostaw maszyn i urządzeń, usług budowlanych i montażowych. W przypadku zaś dalszego opóźnienia w uruchomieniu zakładu spółka będzie zmuszona zerwać lub zawiesić współpracę z niektórymi kontrahentami. Uruchomienie zakładu ma również, w ocenie spółki, utworzyć znaczący rynek zbytu drewna dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe. Wnioskodawca podkreślił również, że planowana inwestycja jest postrzegana bardzo pozytywnie przez lokalnych, regionalnych i krajowych przedsiębiorców, o czym świadczyć mają załączone do wniosku listy poparcia.
Spółka uznała ponadto, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji przemawia także wyjątkowo ważny interes spółki. Podała, że inwestycja została zrealizowana, lecz bez pozwolenia zintegrowanego spółka nie może rozpocząć produkcji. Podkreśliła, że wartość nakładów inwestycyjnych poniesionych przez spółkę w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia przekroczyła [...] mld zł, a harmonogram realizacji planowanej inwestycji zakładał uruchomienie produkcji w zakładzie w IV kwartale 2018 r. Z uwagi na długotrwałe postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia spółce pozwolenia zintegrowanego termin ten nie został zachowany, a każdy dzień opóźnienia w uruchomieniu produkcji w zakładzie wiąże się ze stratami finansowymi.
Postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego uznając, że spółka wykazała swój wyjątkowo ważny interes, interes społeczny oraz konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli prokurator, stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie W. Podmioty te zarzuciły organowi I instancji naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 124 § 2 oraz art. 108 § 1 i 2 Kpa. Wniosły o uchylenie postanowienia o nadania rygory natychmiastowej wykonalności decyzji.
Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Kolegium oceniło, że za nadaniem decyzji tego rygoru przemawia wyjątkowy ważny interes spółki, którym w tej sprawie jest jej interes ekonomiczny. Podkreśliło, że zrealizowana przez spółkę inwestycja jest przedsięwzięciem kapitałochłonnym. Wskazało, że w aktach sprawy znajduje się przedłożony przez spółkę raport dotyczący określenia ponoszonych przez spółkę skutków finansowych opóźnienia w rozpoczęciu produkcji w zakładzie, które w opinii Kolegium są obiektywnie wysokie, a obowiązek ich ponoszenia nie wynika z nieuprawnionych działań spółki. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że rozpoczęcie funkcjonowania zakładu produkcyjnego przyczyni się do stopniowego ograniczenia wysokości ponoszonych przez spółkę strat związanych z bieżącą działalnością zakładu, a w późniejszym okresie zwrotu nakładów inwestycyjnych.
Ponadto Kolegium uznało, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji przemawia również interes społeczny, gdyż uruchomienie zakładu produkcyjnego przyczyni się do: rozwoju polskiego przemysłu meblarskiego, rozwoju i zapewnienia stabilizacji ekonomicznej lokalnym i krajowym przedsiębiorcom, bezpośredniego i pośredniego tworzenia miejsc pracy. W tym zakresie Kolegium powołało się na pismo Dyrektora Biura Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Producentów Mebli, a także listy przedstawicieli przedsiębiorców z branży meblarskiej, z których wynika, że uruchomienie zakładu produkcyjnego wpłynie pozytywnie na rozwój polskiego przemysłu meblarskiego m.in. poprzez zwiększenie możliwości wyboru surowców, obniżenie kosztów transportu surowców zakupionych w zakładzie, a przez to na zwiększanie konkurencyjności na rynkach międzynarodowych krajowych przedsiębiorców branży meblarskiej. Kolegium uznało przy tym branżę meblarską za znaczącą gałąź przemysłu, skupiającą wielu przedsiębiorców oraz bezpośrednio dającą zatrudnienie znacznej liczbie osób. Oceniło, że ten argument ma szczególne znaczenie w województwie warmińsko-mazurskim, które jest regionem Polski o najwyższej, zarejestrowanej stopie bezrobocia, a zatem w interesie społecznym leży tworzenie w tym regionie nowych miejsc pracy. Podało, że w zakładzie produkcyjnym zatrudnienie znalazło 350 osób, natomiast niezwłocznie po jego uruchomieniu spółka planuje zatrudnienie kolejnych 50 pracowników. Według szacunków spółki uruchomienie zakładu może przyczynić się do powstania przynajmniej 600 kolejnych miejsc pracy u dostawców usług i surowców. Szacunki spółki zostały uznane przez Kolegium za wiarygodne w świetle znajdujących się w aktach sprawy umów zawartych przez spółkę na dostawy drewna, świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej, dostawę gazu ziemnego, a ponadto oświadczeń złożonych przez 155 przedsiębiorców, z których wynika, że spółka jest dla nich ważnym i kluczowym partnerem biznesowym. Z treści tych oświadczeń wynikało, że rzeczona współpraca może zostać zawieszona lub ograniczona do czasu rozpoczęcia produkcji w zakładzie, co zdaniem Kolegium stanowiłoby przeszkodę w utworzeniu nowych miejsc pracy i rozwoju tych przedsiębiorców.
Zdaniem Kolegium nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego nie stoi w opozycji do interesu społecznego przejawiającego się w dbałości o ochronę środowiska. Kolegium podkreśliło bowiem, że funkcjonowanie zakładu produkcyjnego podlega ciągłemu nadzorowi prowadzonemu przez odpowiednie służby, inspekcje i straże (w tym również w zakresie przestrzegania wymogów związanych z ochroną środowiska). Nadanie tego rygoru decyzji nie doprowadzi również do ograniczenia możliwości dochodzenia swoich praw przez podmioty, które ewentualnie poniosą szkodę związaną z funkcjonowaniem zakładu.
W skardze stowarzyszenia wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie w tej sprawie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 124 § 2 Kpa oraz art. 108 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji na podstawie niezweryfikowanych informacji pochodzących tylko od spółki (inwestora). W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono, że skoro sama spółka przewiduje dłuższą perspektywę czasową do uruchomienia i osiągnięcia docelowego poziomu produkcji niż cała procedura uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego w I instancji, to nie wiadomo z jakich powodów organy uznały, że w sprawie zachodzi "stan nagłej konieczności administracyjnej". Oceniono, że nie zostało wskazane, jakie to "ciężkie straty" miałoby doznać "gospodarstwo narodowe", gdyż tego rodzaju strat nie można utożsamiać z poprawą konkurencyjności polskich przedsiębiorców. Zdaniem stowarzyszenia, w okolicznościach niniejszej sprawy interes społeczny powinien przemawiać za odmową nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, a nie za jego nadaniem. Przyjęto bowiem, że korzyści dla regionu w postaci tworzenia miejsc pracy i rozwoju podmiotów kooperujących, o ile powstaną, będą procesem długotrwałym, natomiast straty w unikatowym krajobrazie i klimacie regionu będą nieodwracalne. Stowarzyszenie zanegowało także stanowisko organów jakoby za nadaniem rzeczonego rygoru przemawiał ważny interes strony rozumiany jako sytuacja ekonomiczna spółki. Oceniło, że twierdzenia spółki o stratach są gołosłowne, gdyż brak jest dowodów na okoliczność ponoszonych strat, jak i ich wysokości, a ponoszone przez spółkę koszty to inwestycja (długofalowa), a nie straty. Uznano, że spółka miała świadomość długotrwałości postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, a na etapie postępowania przed organem I instancji nie składała ponagleń.
Także w skardze prokuratora wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucono naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 w zw. z art. 108 § 1 Kpa poprzez przedwczesne, niepoparte wszechstronną analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu tych zarzutów oceniono, że organy obu instancji przypisały nadmiernie znaczenie przedmiotowej inwestycji zarówno dla makroregionu, jak i branży meblarskiej w Polsce. Podano, że stopa bezrobocia zarówno w skali kraju, jak i w skali województwa, systematycznie maleje i zachodzi wręcz brak wykwalifikowanych pracowników fizycznych, zaś przedmiotowa inwestycja ani pod względem liczby zatrudnianych osób, ani jej znaczenia dla gospodarki nie odbiega od innych powstających zakładów różnych branż. Zauważono, że odnosząc się do wskazywanej przez spółkę wysokości strat, Kolegium ograniczyło się jedynie do przywołania ich wartości liczbowych, które wydają się obiektywnie wysokie. Wywiedziono jednak, że zakład produkcyjny jest jednym z wielu prowadzonych przez podmioty powiązane kapitałowo ze spółką, a zatem pojęcia interesu strony nie można ograniczać jedynie do wąsko pojmowanego interesu spółki w oderwaniu do oceny okoliczności leżących również po stronie grupy kapitałowej, która może dowolnie dofinansować spółkę. Podniesiono, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją nagłą, gdyż spółka nie mogła być pewna wyniku sprawy, tym bardziej, że przedmiotowa inwestycja posiada oponentów i budzi wątpliwości, czego spółka jest świadoma. Dodano, że organy w ogóle nie rozważyły argumentacji podnoszonej przez występujące w sprawie organizacje ekologiczne dotyczącej kwestii ochrony przyrody, a w szczególności oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko naturalne w aspekcie nasilających się w ostatnim czasie anomalii pogodowych. Wskazano przy tym, że czym innym jest prowadzony monitoring działalności zakładu przez odpowiednie służby związane z ochroną środowiska, a czym innym wpływ rozpoczęcia działalności zakładu na środowisko i możliwość nieodwracalnych zmian.
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 883/19 tutejszy Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji dotyczące nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Wyrokiem z 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2554/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak ww. wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że NSA stwierdził wystąpienie w tej sprawie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "ppsa"), ponieważ wnoszący skargę kasacyjną uczestnik postępowania (spółka) został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. NSA zauważył, że zarówno odpisy skargi, jak i odpisy odpowiedzi na skargę nie zostały doręczone uczestnikom postępowania. Uchybienie w tym zakresie zostało usunięte przez tutejszy Sąd niezwłocznie po zwrocie akt z NSA.
W piśmie procesowym z 14 listopada 2023 r. spółka wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, a w razie nieuznania przez Sąd tego wniosku podtrzymała żądanie oddalenia skargi. Jako uzasadnienie wniosku o umorzenie postępowania wskazała okoliczność wydania przez SKO decyzji z 27 marca 2020 r. [...] (pozwolenie zintegrowane) skutkującej, w ocenie spółki, utratą bytu tymczasowego waloru wykonalności nadanego zaskarżonym postanowieniem. Ponadto spółka uzupełniła dotychczasową argumentację w zakresie dotyczącym wniosku o oddalenie skargi, a także, na poparcie zajętego stanowiska, powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
W replice zawartej w piśmie procesowym z 27 grudnia 2023 r. stowarzyszenie wywiodło, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji opatrzonej spornym rygorem wykonalności doszło dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (niezakończonego prawomocnym wyrokiem), zaś z orzeczenia powołanego przez spółkę w piśmie procesowym z 14 listopada 2023 r. wynika, że rozpoznawana sprawa dotyczyła innej sytuacji, w której decyzja uchylona została na etapie postępowania administracyjnego, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania co do rygoru. Stowarzyszenie podniosło także, że art. 133 § 1 ppsa obliguje Sąd do orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sprawa powinna zostać rozpatrzona na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na poparcie stanowiska w piśmie procesowym powołano wyrok NSA z 12 sierpnia 2016 r. II GSK 357/15.
W dniu 7 maja 2024 r. do Sądu wpłynęło, drogą elektroniczną, a następnie 8 maja 2024 r. pocztą tradycyjną pismo spółki z 6 maja 2024 r. zawierające stanowisko spółki co do treści ww. pisma stowarzyszenia z 27 grudnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ppsa.
Materialnoprawne granice rozpoznawanej sprawy wyznacza treść art. 108 § 1 i 2 Kpa. Przyjęto w nich, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia (art. 108 § 1 Kpa). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (art. 108 § 2 Kpa).
Rozpatrując skargi w tak oznaczonym zakresie Sąd uznał je za zasadne.
Treść przytoczonego art. 108 § 1 Kpa wskazuje na uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż po stwierdzeniu wystąpienia co najmniej jednej przesłanki nadania rygoru organ I instancji może, ale nie musi, nadać decyzji rygor wykonalności, co z kolei wymaga od organu uzasadnienia stanowiska w kwestii nadania rygoru. Tym samym nie podziela Sąd stanowiska Kolegium, które na str. 6 zaskarżonego postanowienia stwierdziło, że gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 Kpa, wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym podkreśla się, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej (wyrok NSA z 19 lutego 1998 r. sygn. akt V SA 686/97, wyrok NSA z 30 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 116/06. Nie jest przy tym prawnie dopuszczalne nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności bez powołania się na jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 § 1 Kpa (teza trzecia wyroku NSA z 24 maja 1983 r., II SA 20/83. Ponadto w orzecznictwie wyjaśniono, że odwołując się do pojęcia niezbędności niezwłocznego działania w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ustawodawca uznaje, iż może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (wyroki NSA: z 15 lipca 2010 r. sygn. II OSK 1134/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 468/12. Interes strony jako przesłanka nadania decyzji, od której służy odwołanie, rygoru natychmiastowej wykonalności jest kwalifikowany przez określenie jego rangi jako wyjątkowo ważnego. Ocena rangi interesu należy przy tym zarówno do strony, która uznaje go za wyjątkowo ważny dla niej (ocena obiektywna), jak i do organu administracyjnego, który poddaje tę ocenę weryfikacji, mając na uwadze interesy innych stron oraz konsekwencje materialne i niematerialne natychmiastowego wykonania decyzji (K. Frąckiewicz - Glosa do wyroku NSA z 19 lutego 1998r. sygn. akt V SA 686/97, "Glosa" 1999/5, s. 23).
W rozpoznawanej sprawie spółka, wnosząc o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, powołała się na trzy przesłanki określone w art. 108 § 1 Kpa, tj. na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. Jednakże w ocenie Sądu w zaskarżonym postawieniu nie wykazano, aby przesłanki te zostały w odniesieniu do spółki spełnione.
Nie sposób podzielić stanowiska spółki, powielonego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, a niepoddanego ocenie w zaskarżonym postanowieniu SKO, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego przemawia konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Zdaniem spółki przesłanka ta wyraża się w tym, że spółka stanie się głównym dostawcą dla polskiego przemysłu meblarskiego i branży stolarskiej, będzie wspierała polskich producentów mebli, w tym w działalności eksportowej, co wpłynie na zwiększenie konkurencyjności, rentowności i udziału polskich producentów w rynkach światowych, a także doprowadzi do poprawy bilansu handlowego i walutowego RP. Zaś nieuruchomienie zakładu z powodów wynikających wyłącznie z procedur administracyjnych, wywołałoby – zdaniem spółki - negatywny efekt wizerunkowy w krajowym i międzynarodowym środowisku biznesowym i mogłoby negatywnie odbić się na bieżących i przyszłych decyzjach inwestycyjnych potencjalnych (krajowych i zagranicznych) inwestorów. W ocenie Sądu taka argumentacja nie wskazuje na szczególne i wyjątkowe okoliczności, gdyż równie dobrze mogłaby być odnoszona do każdego dużego zakładu. W tej sytuacji rygor natychmiastowej wykonalności musiałby być nadawany każdej decyzji dotyczącej dużej inwestycji, a w związku z tym stałby się regułą, a nie wyjątkiem, co pozostawałoby w sprzeczności z istotą art. 108 § 1 Kpa. Ponadto nie sposób uznać, aby branża meblarska, na tle innych branż, miała dla gospodarki narodowej na tyle istotne znaczenie, aby można było rozważać wystąpienie w niej ciężkich strat w razie odmowy nadania rygoru pozwoleniu zintegrowanemu. Bez wątpienia jest to istotna i potrzebna gałąź gospodarki narodowej, ale z całą pewnością nie trudno byłoby uznać, że zabezpiecza ona podstawowe potrzeby społeczne. Ponadto twierdzenia strony o stratach wizerunkowych dla polskiego przemysłu, nawet w świetle załączonych do wniosku raportów, artykułów prasowych czy listów wsparcia, mają raczej charakter hipotetyczny niż rzeczywisty.
Nie można także uznać, aby organy w sposób przekonujący wykazały, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia interes społeczny. Bez wątpienia w interesie społecznym mieści się utworzenie nowych miejsc pracy, lecz jak słusznie zauważyło stowarzyszenie, przesłanka ta mieści w sobie także ochronę środowiska. Wyrazem tej ochrony jest m.in. konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, które nakłada na inwestora określone obowiązki, mające zabezpieczyć środowiska naturalne przed negatywnym wpływem inwestycji na jego poszczególne elementy. Zatem w interesie społecznym jest, poza potrzebą stworzenia nowych miejsc pracy, także to, aby spółka - przystępując do eksploatacji zakładu – zachowała wszystkie wymogi niezbędne z punktu widzenia ochrony środowiska. W tym względzie nie sposób podzielić stanowiska Kolegium, że w tym zakresie wystarczającym jest to, że zakład jest poddany monitoringowi ze strony rożnych służb, w tym działających w zakresie ochrony środowiska, czy też że obowiązki spółki z tym zakresie zostały już ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania na środowisko.
Należy bowiem wskazać, że to dopiero pozwolenie zintegrowane konkretyzuje obowiązki nałożone na spółkę w decyzji środowiskowej, a w związku z tym istotne jest, aby były one prawidłowo określone, czemu służy m.in. kontrola instancyjna.
Sąd nie podzielił także stanowiska organów co do zaistnienia wyjątkowo ważnego interesu spółki w nadaniu rygoru wykonalności, utożsamianego przez organy głównie z ekonomicznym interesem spółki, wynikającym m.in. z ilości zaangażowanych środków finansowych i ponoszonych lub też grożących stratach finansowych. Nie negując treści załączonych do wniosku dokumentów dotyczących materialnej sytuacji spółki (w tym sprawozdanie finansowe, raport K. sp. z o.o., zaświadczenia, umowy, oświadczenia) należy zgodzić się z tym, że spółka miała interes w uzyskaniu rygoru wykonalności i że chociażby z racji zaangażowania znacznych środków finansowych był to interes ważny, to jednak nie można przyjąć, aby cechował się on wyjątkowością wymaganą przez art. 108 § 1 Kpa. Bowiem każda inwestycja łączy się z koniecznością zainwestowania kapitału i każdy inwestor w związku z tym jest zainteresowany jak najszybszym rozpoczęciem działalności. W tej sytuacji rygor natychmiastowej wykonalności musiałby być nadawany każdej decyzji dotyczącej działalności gospodarczej, w której zaangażowano znaczne środki finansowe. Przy czym ewentualna strata związana z opóźnieniem rozpoczęcia działalności mogłaby okazać się bardziej dotkliwa dla małego przedsiębiorcy, który często angażuje wszystkie posiadane środki finansowe niż dla dużego inwestora, posiadającego znacznie większe zasoby kapitałowe. W tej sytuacji uprzywilejowanie spółki jako dużego inwestora mogłoby wykraczać poza wyżej omówioną już przesłankę interesu społecznego. Zaś okoliczność zawarcia przez spółkę kontraktów czy zatrudnienia pracowników przy braku dochodów z uwagi na niemożliwość uruchomienia zakładu - mieści się w ramach zwykłego ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej i dotyczy nie tylko spółki, lecz każdego przedsiębiorcy. Ponadto podnoszona przez spółkę okoliczność stworzenia nowych miejsc pracy, aczkolwiek istotna z punktu widzenia lokalnych mieszkańców, nie ma charakteru wyjątkowego. Większość bowiem dużych inwestycji łączy się z tworzeniem miejsc pracy, a zatem także w tym wypadku spodziewany wzrost zatrudnienia nie jest ekstraordynaryjną okolicznością, związaną wyłącznie z przedmiotową inwestycją.
W podnoszonej przez spółkę oraz SKO kwestii długotrwałości postępowania administracyjnego Sąd podziela stanowisko prokuratora, który słusznie wskazał, że instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności nie służy zwalczaniu przewlekłości postępowania, gdyż celowi temu służą inne środki prawne, zaś spółka reprezentowana jest przez profesjonalnych pełnomocników, którzy w razie takiej konieczności mogą zapewnić stosowną pomoc prawną. Zauważenia wymaga, że na długość postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wpływ miała także sama spółka (będąca wnioskodawcą), zmieniająca i uzupełniająca wniosek o wydanie pozwolenia, w tym także o dodatkowe dokumenty. Procedura dotycząca wydania pozwolenia zintegrowanego wymaga podjęcia przez organ określonych czynności, czego spółka, reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, powinna być świadoma.
Zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów). Oceny tej dokonuje organ w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie jest to art. 108 § 1 Kpa, wymagający, przed przejściem do uznania administracyjnego, stwierdzenia chociażby jednej z wymienionych w nim przesłanek nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu organ I instancji rozpoznając wniosek spółki o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego, nie miał dostatecznych podstaw do wyrażenia oceny, że którakolwiek z przesłanek nadania rygoru została wykazana przez spółkę. Do wniosku o nadanie rygoru wykonalności spółka załączyła szereg pism oraz dokumentów. Nie negując ich treści, stwierdzić jednak należy, że nie uzasadniały stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z wyżej omówionych przesłanek nadania rygoru. Dlatego stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie uzasadniał nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego.
W tej sytuacji zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 108 § 1 Kpa oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało jego uchyleniem oraz uchyleniem postanowienia wydanego przez organ I instancji.
Rozpatrując sprawę ponownie organy obu instancji zastosują się do oceny prawnej zawartej w wyroku.
Za niezasadny uznał Sąd wniosek spółki o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowo zauważyło stowarzyszenie w piśmie procesowym z 27 grudnia 2023 r., że sąd administracyjny orzeka według stanu obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, co dotyczy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego. Okoliczność wydania decyzji ostatecznej po zaskarżeniu do sądu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności nie pozbawia stron postępowania (skarżących) prawa do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli legalności tego rozstrzygnięcia, tj. prawa do uzyskania oceny, czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia prawa. Powołane w piśmie spółki postanowienie (nie – wyrok) II SA/Wr/358/11 z 6 września 2022 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie NSA z 13 stycznia 2012 r. II OSK 2659/11 – dotyczą sytuacji, w której uchylona została w postępowaniu administracyjnym (do ponownego rozpatrzenia) decyzja opatrzona rygorem wykonalności, zaś organ I instancji wyda kolejną decyzję, wobec której strona będzie mogła ponownie wnioskować o nadanie rygoru wykonalności.
Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzja (pozwolenie zintegrowane) została wprawdzie uchylona przez tut. Sąd wraz z decyzją odwoławczą, lecz stało się to dopiero po zaskarżeniu do sądu administracyjnego postanowienia wydanego w sprawie rygoru, a ponadto wyrok uchylający decyzję w sprawie pozwolenia zintegrowanego nie jest prawomocny. Dlatego nie było podstaw do umorzenia przez Sąd postępowania w rozpoznawanej sprawie.
Uznając skargi za zasadne Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz postanowienie wydane w I instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.
Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).