II SA/Ol 692/22

II SA/Ol 692/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A.w W. na decyzję Zarządu G. Sp. z o.o. w G. z dnia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od G. Sp. z o.o. w G. na rzecz Stowarzyszenia A. w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 1 lipca 2022 r., uzupełnionym w dniu 14 lipca 2022 r., Stowarzyszenie A (stowarzyszenie, skarżący) wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów o zarządzanie spółką zawartych pomiędzy Spółką A (spółka, organ, podmiot zobowiązany) oraz A. B. oraz pomiędzy tą spółką a A. K., wraz z aneksami zawartymi w okresie od dnia utworzenia spółki do dnia 30 czerwca 2022 r.
Decyzją z 28 lipca 2022 r. Spółka A odmówiła udostępnienia informacji publicznej w formie skanów umów o zarządzanie zawartych przez spółkę z A. B. oraz A. K. w okresie od dnia utworzenia spółki do dnia 30 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano na § 16 ust. 5 obu zawartych umów o zarządzenie, według których "strony zobowiązują się do zachowania w poufności postanowień umowy, z wyłączeniem przypadków, gdy ich ujawnienie będzie wymagane przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Ponadto ujawnienie treści umowy lub poszczególnych jego postanowień osobom trzecim możliwe jest tylko w sytuacji, gdy ze względu na szczególne okoliczności sprawy obie Strony wyrażą na to zgodę." Uwzględniając powyższe spółka wystąpiła do A. K. oraz A. B. o zajęcie stanowiska w przedmiocie złożonego wniosku. Obie wymienione osoby pismami z 28.07.2022 r. nie wyraziły zgody na ujawnienie postanowień zawartych z nimi umów. Dlatego też w ocenie spółki należało odmówić udostępnienia wnioskowanych danych.
Skargę na decyzję z 28 lipca 2022 r. wywiodło stowarzyszenie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Zarządu Spółki w całości, względnie jej uchylenie, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła do niezasadnej odmowy udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem;
3. art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że skarżący nie miał prawnej możliwości otrzymania żądanej informacji publicznej, w sytuacji, gdy wskazany przepis ustawy uprawniał skarżącego do domagania się takiej informacji;
4. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, rezygnują z przysługującego im prawa;
5. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że skarżący nie miał prawnej możliwości otrzymania żądanej informacji publicznej, w sytuacji, gdy wskazany przepis ustawy uprawniał skarżącego do domagania się takiej informacji.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 8 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie przez organ postępowania z naruszeniem zaufania jego uczestników do sposobu funkcjonowania poprzez uznanie, że nie istnieje możliwość udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji;
2) art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania z naruszeniem zasady praworządności poprzez dowolne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje możliwość udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji w sytuacji, gdy miał on prawo do uzyskania tej informacji we wnioskowanym kształcie;
3) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przesłanek jakie stały za odmową udostępnienia informacji publicznej;
4) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;
5) art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku oznaczenia organu wydającego decyzję;
6) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 5 ust 2 u.d.i.p;
7) art. 107 § 1 pkt 4 - 5 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1 u.d.i p.;
8) art. 107 § 1 pkt 8) k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niepodpisaniu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego we właściwy sposób;
9) z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na podpisaniu decyzji przez osobę nieupoważnioną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty zaprezentowane w skardze za bezzasadne.
W piśmie procesowym z 26 października 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, u.d.i.p. (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).
W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).
Organ rozpatrzył na gruncie niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej w ten sposób, że wydał decyzję, w której rozstrzygnął o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji w postaci skanów umów o zarządzanie wraz z aneksami zawartych przez spółkę z A. K. oraz A. B. w okresie od dnia utworzenia spółki do dnia 30 czerwca 2022 r. Wskazał na § 16 ust. 5 obu zawartych umów o zarządzenie, według których strony zobowiązują się do zachowania w poufności postanowień umowy. Podniesiono, że wymienione strony nie zgodziły się na ujawnienie żądanych informacji, stąd podjęte rozstrzygnięcie o odmowie ich udostępnienia.
Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niepodpisaniu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego we właściwy sposób, co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. W aktach sprawy znajduje się bowiem zaskarżona decyzja z 28 lipca 2022 r., która zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym została podpisana z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Następnie decyzja została doręczona na adres stowarzyszenia 1 sierpnia 2022 r. Nadmienić trzeba, że uznanie tego zarzutu spowodowałoby stwierdzenie nieważności decyzji, ale w takim przypadku Sąd nie mógłby ocenić zaskarżonej decyzji merytorycznie.
Dalej należy zauważyć, że niewątpliwe strona przeciwna (organ) jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy organ jest spółką z.o.o. realizującą zadania publiczne, w której 100% udział ma Gmina Miejska, co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym (akta sądowe, k. – 31). Mieści się zatem w grupie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem działalności spółki jest szeroko pojęta działalność lecznicza, w tym lekarska, a więc są to zadania o znaczeniu publicznym. Skoro spółka jest podmiotem publicznym a jej działalność obejmuje swym zakresem zadania o charakterze publicznym to należy przyjąć, że żądane przez stowarzyszenie dane w postaci skanu umowy o zarządzanie Spółką stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Żaden zaś przepis prawa nie pozwala na wyłączanie możliwości udostępnienia takiej informacji na mocy umowy. Organ zobowiązany bezpodstawnie zatem powołał się na tą podstawę, odmawiając ujawnienia wnioskowanych informacji.
Podkreślić należy, że podstawę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowią przepisy u.d.i.p. wprowadzające ograniczenia w dostępności informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany, a zatem ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p., jak również brak spełnienia warunków udostępnienia informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Przepisy u.d.i.p. w sposób enumeratywny zatem określają sytuacje, w których podmiot zobowiązany wydaje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, a rozszerzająca wykładnia art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalna.
Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Przyjąć przy tym trzeba, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Opublikowano: WK 2016).
Co do zasady zatem wnioskowane umowy o zarządzanie stanowią dokument podlegający udostępnieniu, a jedynie potencjalnie mogą zwierać informacje prawnie chronione, np. ze względu na ochronę prywatności czy też tajemnicę przedsiębiorcy. Wówczas, oczywiście w razie zaistnienia takich przesłanek, w pewnym zakresie możliwa byłaby odmowa udostępnienia pewnych informacji zawartych w takich umowach. Nadmienić warto w tym kontekście, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Możliwe jest również utajnienie pewnych danych, czyli tzw. anonimizacja.
Jeszcze raz jednak należy podkreślić, że na mocy zapisu zawartego w umowach podmiot zobowiązany nie był władny odmówić udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych w postaci rzeczonych umów o zarządzanie. Na żadne inne przesłanki nie powołano się zaś w zaskarżonym rozstrzygnięciu i Sąd w niniejszym postępowaniu ich nie badał, a powołanie ich w odpowiedzi na skargę nie ma znaczenia przy ocenie legalności zakwestionowanej decyzji.
Organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz zalecenia zaprezentowane w niniejszym wyroku.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.