II SA/Ol 69/25

II SA/Ol 69/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 64 pkt 7
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. K. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "MOPS") odmówiła A. K. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), zwolnienia z odpłatności za pobyt B. N. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 1 stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), zawartymi w decyzji kasacyjnej, wysłał zapytania do Sądu Rejonowego w G. Wydział Rodzinny i Nieletnich, Zespołu Kuratorskiego Służby Sądowej w Sądzie Rejonowym w G. oraz Komendy Powiatowej Policji
w G. o ewentualne interwencje dotyczące zaniedbywania obowiązku alimentacyjnego, niewłaściwej opieki, znęcania się psychicznego i fizycznego przez matkę nad jej dziećmi. Wyjaśnił, że z uzyskanych odpowiedzi wynika, że w latach 1990-2009 nie toczyły się żadne sprawy z udziałem B. N.
w powyższym przedmiocie. Podniósł, że w toku postępowania oświadczenia złożyły G. M., E. K. i E. J., które przedstawiły swoje opinie na temat relacji skarżącej z matką, jednak – w ocenie organu – są one mało znaczące dla rozstrzygnięcia sprawy w uwagi na subiektywny charakter wypowiadanych osądów, jak również fakt, że wypowiedzi dotyczą sytuacji sprzed około 30 lat, co może mieć wpływ na ich treść i wymowę. Organ dodał, że treści zawarte w oświadczeniach nie wykazują na rażące zaniedbywanie obowiązków rodzinnych, co najwyżej na zachowania, w ocenie osób składających oświadczenia, odmienne od ogólnie przyjętych norm społecznych. Tym samym, nie ma potrzeby powoływać dowodów z przesłuchania ww. osób, bowiem brak jest przesłanek do uznania, że dowody te wniosłyby coś nowego do sprawy lub wyjaśniły wątpliwości. Organ pierwszej instancji podniósł nadto, że fakt posiadania przez B. N. choroby psychicznej miał niewątpliwie ogromny wpływ na jej życie, jak również jej dzieci, ale nie można sądzić, aby zaniedbywanie dzieci było celowym działaniem z jej strony; wysoce prawdopodobne jest, że wiązało się to z chorobą. Przyczyną zachowania było zaostrzenie choroby, spowodowane zaniechaniem leczenia.
Ostatecznie organ pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznając prośbę
o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS nie ma on obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo, zaś głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. W ocenie organu, przedstawione przez skarżącą argumenty dotyczące celowego zaniedbywania obowiązków rodzinnych, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jest wprost przeciwnie – matka skarżącej chciała przebywać w DPS w G.
z uwagi na potrzebę bycia bliżej rodziny. Organ dodał, że nie można oczekiwać od osób chorych – jak matka strony, aby funkcjonowały w rodzinie i środowisku jak osoby zdrowe, a umieszczenie osoby chorej psychicznie w domu pomocy społecznej pozwala jej funkcjonować optymalnie do rozwoju choroby, nie zagrażając zarówno własnej osobie, jak i otoczeniu.
Konkludując, organ pierwszej instancji uznał, że ani sytuacja dochodowa skarżącej, ani zdrowotna, a także relacje rodzinne z matką nie stanowią przesłanki do zwolnienia jej z opłaty do pobytu matki w Domu Pomocy Społecznej.
Od ww. decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a."), polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez całkowite pominięcie dowodów na zaistnienie przesłanek z art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm., dalej jako: "u.p.s."), co jednocześnie stanowiło naruszenie zasad z art. 7, art. 8
i art. 11 k.p.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający prześledzenie argumentacji organu, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasad z art. 8 i art. 11 k.p.a.;
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione wielomiesięczne rozpatrywanie sprawy;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81a k.p.a., poprzez subiektywne odrzucenie materiału dowodowego przedłożonego przez stronę;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie analizy wystąpienia przesłanki zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS.
Decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że trudne relacje rodzinne matki skarżącej z dziećmi znajdowały swoje podłoże w jej długotrwałej chorobie psychicznej, a nie w świadomej, negatywnej i rażącej z punktu widzenia powszechnie akceptowanych zasad moralnych postawie matki względem swoich dzieci. Fakt choroby psychicznej decyduje, że nie można uznać, że rażąco naruszyła ona obowiązek alimentacyjny wobec dzieci, chociaż z załączonych przez skarżącą oświadczeń wynika, że nie opiekowała się ona dziećmi w należyty sposób, a także zachowywała się w miejscu zamieszkania w sposób konfliktowy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne, Kolegium dodało, że okoliczności uzasadniające wystąpienie przesłanki uzasadniającej zwolnienie z art. 64 ust. 7 u.p.s. muszą mieć charakter nie tylko rażący, ale też muszą być wynikiem celowego, a przynajmniej świadomego działania osoby umieszczonej w DPS. W omawianej sprawie, ze względu na chorobę psychiczną matki strony nie można uznać, że naruszenie zasad współżycia społecznego, etyki, moralności, upoważnia zastosowanie zwolnienia z przedmiotowej odpłatności, o której mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że w okolicznościach sprawy ziściła się przesłanka z art. 64 pkt 7 u.p.s. Kolegium podkreśliło również, że nie ma także zastosowania w sprawie obligatoryjne zwolnienie z opłaty o którym mowa w art. 64a u.p.s.
Zaskarżona decyzja, zdaniem organu odwoławczego, została oparta na prawidłowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, co miało odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Kolegium nie doszukało się też naruszenia przywołanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego i procesowego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie, A. K. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzuciła zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i tym samym selektywny stosunek do zebranego materiału dowodowego, poprzez wadliwą ocenę dokonaną zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, wskazywanych przez skarżącą dowodów na zaistnienie przesłanek określonych w art. 64 pkt 7 u.p.s. w postaci pisemnych oświadczeń świadków, jak też pozyskanej dokumentacji medycznej, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasad postępowania opisanych
w art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw.
z art. 77 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zebrania materiału dowodowego w stopniu wszechstronnym i wyczerpującym oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności, poprzez brak przeprowadzenia lub niewłaściwe przeprowadzenie następujących czynności dowodowych:
a) brak przesłuchania w charakterze świadków: G. M., E. K. i E. J.,
b) błędną i subiektywną ocenę dokumentacji ze Szpitala Psychiatrycznego SP ZOZ w W. i szpitala w C., polegającą na pominięciu faktu przymusowej hospitalizacji B. N. i nienadaniu temu faktowi należytej doniosłości przy ocenie spełnienia przesłanek zwolnienia,
c) błędną i subiektywną ocenę dokumentacji uzyskanej ze Szpitala Psychiatrycznego SP ZOZ w W. i szpitala w C., polegającą na pominięciu faktu, że dokumentacja ta dotyczy lat 1992-2008, a więc okresu po uzyskaniu przez skarżącą pełnoletności i tym samym wygaśnięciu nad nią władzy rodzicielskiej, co oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia, by w okresie trwania tej władzy można było mówić o chorobie psychicznej jako podstawie do wyłączenia umyślności B. N. w zakresie zaniedbywania obowiązków rodzicielskich;
3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przyczyn, dla których oświadczeniom odmówiono wiarygodności, zarzucając im subiektywny charakter;
4) naruszenie art. 78 w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolne przyjęcie przez organ, że zaniechania matki skarżącej
w zakresie obowiązku alimentacyjnego i obowiązków rodzinnych nie były celowe, gdyż miały wynikać z jej choroby psychicznej, podczas gdy organy nie posiadają wiadomości specjalnych umożliwiających wywiedzenie takiego wniosku,
a jednocześnie zaniechały powołania biegłego, którego opinia mogłaby stanowić podstawę takiego twierdzenia;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 pkt 7 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w przepisie tym mowa jest wyłącznie
o zawinionym czy też zamierzonym zaniedbywaniu obowiązków wobec dzieci
i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji MOPS i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi opisała dotychczasowy przebieg postępowania i rozwinęła ww. zarzuty, powołując stosowne orzecznictwo.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w świetle ww. kryteriów, tutejszy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ
w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przewidzianym terminie.
Zgodnie z treścią art. 64 pkt 7 u.p.s., stanowiącego podstawę materialnoprawną zapadłych rozstrzygnięć, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana
do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.
Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, że zakres zwolnienia objęty jest uznaniem administracyjnym. Jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. Wybór ten nie jest jednak zupełnie dowolny i swobodny, lecz został on ograniczony przez ustawodawcę
w samej normie wprowadzającej uznanie. W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409-413). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska [w:] Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szereg reguł dotyczących kontroli aktów uznaniowych. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15
i art. 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.
W orzeczeniu z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek »swobodnym«, tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 24 czerwca 1993 r., sygn. III ARN 33/93, wskazał że "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji
o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...)
z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".
Podkreślić przy tym wymaga, że sądowa kontrola decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego ogranicza się do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego
i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują
w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji
i oceny jej słuszności (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3578/18, LEX nr 2690621).
Zdaniem tutejszego Sądu, ww. warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Dla odkodowania normy zawartej w art. 64 pkt 7 u.p.s., która określa zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, zasadnym jest sięgnięcie do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej u.p.s., tj. ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy
o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66; druk sejmowy nr 1672). Wskazano tam, że użyte w ustawie określenie "rażący" znaczy tyle co "wyraźny, rzucający się od razu w oczy, bardzo duży" i jest powszechnie używane, stosowane oraz poddawane sądowej wykładni od kilkudziesięciu lat na gruncie prawa cywilnego oraz rodzinnego. Użycie tego sformułowania na gruncie przepisu art. 64 pkt 7 ustawy było zatem uzasadnione, gdyż organ – jak wyjaśnił ustawodawca – będzie dokonywał oceny kwestii wypełniania obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (a więc obowiązków
o charakterze prawnorodzinnym, czyli cywilnym sensu largo).
Pojęcie "inne obowiązki rodzinne", jak podano w ww. uzasadnieniu projektu, obejmuje natomiast obowiązki szczegółowo zdefiniowane w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie: "k.r.o.") dotyczących wykonywania władzy rodzicielskiej i relacji pomiędzy rodzicem a dzieckiem. Wśród obowiązków rodzinnych wskazać należy: obowiązek wzajemnego szacunku i wspierania się rodziców i dzieci (art. 87 k.r.o.), obowiązek wykonywania pieczy nad osobą
i majątkiem dziecka z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r.o.), obowiązek troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka (art. 96 § 1 k.r.o.), obowiązek przygotowania dziecka do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (art. 96 § 1 k.r.o.), obowiązek rodziców i dzieci utrzymywania ze sobą kontaktów (art. 113 k.r.o.), obowiązek dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, obowiązek zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne czy obowiązek zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowywanie się do zajęć szkolnych. Zgodnie z doktryną pojęcie obowiązków rodzinnych może być interpretowane szeroko. Do kategorii tej można zaliczyć zarówno obowiązki wynikające z przepisów prawa (np. obowiązek alimentacyjny, obowiązki wynikające z k.r.o.), jak i powinności czysto społeczne lub moralne. W pojęciu niedopełnienia obowiązków rodzinnych mieści zaś się takie zachowanie, które prowadzi do faktycznego zerwania kontaktów rodzinnych i ustania więzi uczuciowej, normalnej w stosunkach rodzinnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 listopada 2002 r., sygn. II CKN 1397/00, LEX nr 75286; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 27 lutego 2014 r., sygn. I ACa 1201/12, LEX nr 1623875 czy Elżbieta Skowrońska-Bocian i Jacek Wierciński, Komentarz do art. 1008 Kodeksu cywilnego, LEX.el).
Przed zastosowaniem normy prawa materialnego organy administracyjne mają jednak obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co wynika wprost z przepisu art. 7 k.p.a. Jest to tym bardziej istotne, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 13 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1368/22, LEX nr 3756379). Organom wskazać należy, że mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ciąży na nich obowiązek dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a). Zachowanie reguł postępowania wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. znaleźć powinno odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika
z przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie tutejszego Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy orzekające
z obowiązków tych nie wywiązały się w sposób dostateczny.
Jak wynika z treści art. 75 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze, katalog dowodów wymienionych przez ustawodawcę nie jest zamknięty. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1598/23 (dostępny
w CBOSA), "poza dokumentem urzędowym (ustawodawca – dopisek Sądu) nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność". Oznacza to, że oświadczenia złożone
w niniejszej sprawie na okoliczność niewywiązywania się przez matkę skarżącej
z obowiązków rodzicielskich mogły stanowić dowód, który nie mógł zostać zdyskwalifikowany przez organ tylko dlatego, że od zdarzeń, których dotyczyły oświadczenia upłynął długi okres czasu. Jeśli organ powziął wątpliwości co do tego, że treść oświadczeń jest niewystarczająca do potwierdzenia wiedzy składających oświadczenie o stanie faktycznym, którego dotyczyły, to powinien był przesłuchać osoby składające oświadczenie w charakterze świadków, co pozwoliłoby na należytą ich ocenę. Ocena dokonana przez organ pierwszej instancji i zaakceptowana przez Kolegium wykracza w tej sytuacji poza granice swobodnej oceny dowodów i nosi cechę arbitralności. Swobodna ocena dowodów musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, a rozumowanie,
w wyniku którego organ ustala istnienie podnoszonych okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (zob. wyrok WSA w Warszawie
z 29 września 2020 r., sygn. akt VI SA 568/20, LEX nr 3100174).
W rozpoznawanej sprawie nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że upływ czasu wywiera u wszystkich takie same skutki i dlatego niewiarygodne są oświadczenia dotyczące faktów zaistniałych przed laty, tym bardziej, że w tego typu sprawach, badając czy zaszły przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s., zawsze będzie trzeba się odnieść do zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości, często dość odległej. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w okolicznościach niniejszej sprawy skutkowało tym, że organy nie sprostały obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zeznania te umożliwiłyby bowiem właściwą i pełną ocenę złożonych w sprawie oświadczeń, które zostały arbitralnie odrzucone przez MOPS i Kolegium.
Celem wprowadzenia regulacji z art. 64 pkt 7 u.p.s. było przeciwdziałanie sytuacjom, w których osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS byłyby obarczane tym obowiązkiem, pomimo że członek rodziny postępował względem nich w sposób naganny, lekceważący, zaniedbując podstawowe obowiązki rodzinne. W piśmiennictwie wskazuje się, że "naruszenia
w obszarze władzy rodzicielskiej mogą być zarówno aktywne, np. stosowanie przemocy, demoralizacja, zmuszanie do pracy ponad wiek i siły dziecka, głodzenie, jak i pasywne – np. porzucenie dziecka, brak zainteresowania jego wychowaniem, zerwanie kontaktów. Każdy rodzaj naruszeń mający charakter rażący powinien być poddany skrupulatnej ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwolnienia z odpłatności. W przepisie art. 64 pkt 7 u.p.s. jest przy tym mowa, że dowodzenie rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych następuje
w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku. W praktyce nierzadko osoba wnioskująca o zwolnienie nie może przedstawić żadnych dokumentów z tego powodu, że ich po prostu nie posiada np. ze względu na brak uregulowania nadużywania władzy rodzicielskiej przez pensjonariusza w przeszłości. W praktyce nie należą do rzadkości przypadki, w których wnioskodawca opiera swój wniosek wyłącznie na oświadczeniu w przedmiocie negatywnych relacji z osobą, której pobyt w DPS zobowiązany jest opłacić. Ustawodawca użył sformułowania
"w szczególności" w odniesieniu do sposobu dowiedzenia, czy to przesłanki niealimentacji, czy rażącego naruszenia innych obowiązków rodzinnych, co spowodowało otwarcie katalogu środków dowodowych dla wnioskującego
o zwolnienie z odpłatności. Przepis de facto nie wymienia ani zakresu dokumentów, jakie wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku o zwolnienie z opłaty, ani innych możliwości wykazania swojego uprawnienia do takiego zwolnienia. Skoro norma
art. 64 pkt 7 u.p.s. operuje sformułowaniem "w szczególności", to logiczne jest przyjęcie, że dowiedzenie spełnienia przesłanek zwolnienia z odpłatności jest jedną
z możliwości dowiedzenia roszczenia wnioskodawcy. Słuszne jest dopuszczanie przez organ innych środków dowodowych, np. w postaci przesłuchania świadków" (zob. E. Żołnierczyk, Przesłanki całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt
w DPS: interes społeczny przemawiający za zwolnieniem z opłaty. Glosa aprobująca do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 marca 2023 r.
(II SA/Po 12/23), Samorząd Terytorialny 2023, nr 9, s. 88-94).
Reasumując, tutejszy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez stronę, pominięcie wyjaśnień złożonych przez skarżącą oraz dowolną ocenę materiału dowodowego. Naruszenie
ww. przepisów postępowania spowodowało, że rozstrzygnięcie merytoryczne było przedwczesne. Załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji może nastąpić bowiem dopiero wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo i rzetelnie ustalony.
Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez tutejszy Sąd w przedmiotowym uzasadnieniu i w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, uwzględniając wnioski dowodowe wniesione przez stronę, a następnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Organ zobowiązany będzie również odnieść się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do zebranych dowodów i do wyjaśnień strony. Konieczne zatem będzie przesłuchanie osób, które złożyły oświadczenia dotyczące stosunków rodzinnych pomiędzy skarżącą a jej matką oraz dokonać oceny tych zeznań w świetle złożonych wcześniej oświadczeń, z uwzględnieniem nie tylko wiedzy świadków o danych faktach, ale też źródeł wiedzy zeznających o stanie faktycznym. Ostatecznie wskazać należy, że nieuprawnione jest opieranie oceny dowodów dotyczących zaniedbywania obowiązków rodzicielskich przez matkę strony z powodów zdrowotnych na podstawie domniemania, tym bardziej, że jak podnosiła skarżąca, dokumentacja medyczna dotycząca choroby psychicznej jej matki pochodzi z okresu, gdy strona była już pełnoletnia i usamodzielniona.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I. sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200
i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego
497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).