II SA/Gd 679/22

II SA/Gd 679/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S., A. S. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 czerwca 2022 r., nr SKO.450.83.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Czerska z 19 kwietnia 2022 r. nr WP.6730.18.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżących D. S., A. S. i A. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
D. S., A. S. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 8 czerwca 2022 r., w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 19 kwietnia 2022 r. Burmistrz Czerska odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0 MW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej, na terenie części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym B., gm. C.
W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) - powoływanej dalej jako "u.p.z.p.". Inwestycję polegającą na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0 MW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej, uznaje się za zabudowę produkcyjną, a zatem zabudowa taka nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i nie podlega zwolnieniu ze spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie badano zatem czy wokół części działki nr [...], położonej w obrębie B., gm. C., objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występuje zabudowa mogąca stanowić tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej elektrowni słonecznej stanowiącej zabudowę produkcyjną. W analizowanym obszarze nie występuje żadna zabudowa produkcyjna. Planowana inwestycja jest zatem niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Słupsku decyzją z 8 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji w zakresie oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przy uwzględnieniu normy art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Kolegium uwzględniło, że planowana inwestycja obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 1 MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki nr [...], obręb B. Dla tej inwestycji ustalono, że jej realizacja obejmie powierzchnię zabudowy 0,4999 ha na gruntach rolnych klasy RIVb, RV i RVI. Wobec takiej charakterystyki inwestycji, produkcyjnego przeznaczenia obiektu, wielkości, parametrów, a zwłaszcza jej lokalizacji na gruntach RIVb - organ I instancji słusznie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany w granicach w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem (z uwagi na niewielką długość frontu działki nr [...]). Ustalono także, że w obszarze tym nie występuje zabudowa produkcyjna jak wnioskowana. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo stwierdził, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, nie wpisując się w istniejący stan zagospodarowania. Powyższe skutkowało ustaleniem, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie następujących przepisów:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wspieraniem tego typu inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa;
2. art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
3. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że inwestycja wnioskodawców wymaga spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dobre sąsiedztwo nie jest przedmiotem badania w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii, jaką jest instalacja fotowoltaiczna;
4. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy inwestycja wnioskodawców stanowi instalację odnawialnego źródła energii i nie podlega wymogom z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
5. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ani art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Mając na względzie powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w dalszej części skargi bardziej szczegółowo uzasadniając podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 13 grudnia 2022 r. skarżący uzupełnili swoje stanowisko sformułowane w skardze, przywołując na jego poparcie aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, a zarzuty w niej podniesione – słuszne.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 czerwca 20022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Czerska, którą odmówiono ustalenia, na wniosek skarżących, warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z pozostałą niezbędną infrastruktura techniczną na terenie części działki nr [...] w miejscowości B., gmina C.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – w dalszym ciągu u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano zaś wymóg, którego zastosowanie w niniejszej sprawie kwestionuje strona skarżąca, a polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymóg ten nie ma zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm., dalej jako u.o.z.e.).
Powołana wyżej ustawa (u.o.z.e.) zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Będąca przedmiotem postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 25 stycznia 2022 r., polega na budowie paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami. Planowana inwestycja sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a wiec ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21).
Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524) zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowała się zasadność posiłkowania się orzecznictwem sądowym sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.
W konsekwencji, w ocenie Sądu Kolegium w sposób nieuprawniony uznało by w odniesieniu do inwestycji, którą planują skarżący, a więc budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, konieczne było dokonanie jej analizy z perspektywy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a w szczególności – kwestionowanego w skardze – warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Argumentację skargi w tym zakresie uznać należy za w pełni uzasadnioną.
Sąd nie podziela również wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska odnośnie do konieczności ustalenia, czy działka nr [...] została uwzględniona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta C. jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy powyżej 500 kW. Z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika jednak, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania, zgodnie z którym lokalizacja ww. obiektu, w tym przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych a jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 346/18 – CBOSA). Nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, a wcześniej Burmistrz Czerska, dokonali błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć wypada, że w orzecznictwie na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska. Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy.
Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, a które obecnie podziela sąd orzekający w niniejszym składzie, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium.
Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu, wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, a także na jej lokalizację nie mają wpływu ustalenia studium, jako aktu, który ma znaczenie wyłącznie w procesie ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku skarżących. Organ wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej gdyż takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, dominujące również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nie zgadza się jednak z organami, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne - pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - nie występują.
Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19).
Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a.", organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej oraz odniesienia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Będą miały jednak na uwadze, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energią. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżący zaplanowali swoją inwestycję (grunty rolne klasy IV, V i VI). W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorów, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestorzy lokalizację inwestycji przewidzieli na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m. in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obydwu instancji.
O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot w kwocie 500 zł na rzecz skarżących solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.