II SA/Ol 689/20

II SA/Ol 689/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący/
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6033/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 1 i  ust. 2
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie " Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta E. na lata 2012-2020 " oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)
Uzasadnienie
W dniu "[...]" Rada Miejska, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), dalej jako: "u.o.p.l." lub ustawa, podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie "Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta A na lata 2012-2020. Przyjęty uchwałą Program stanowi załącznik do tej uchwały.
Pismem z 18 sierpnia 2020 r., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, skargę na ww. uchwałę wywiódł E. D..
Skarżący podniósł, że zajmuje lokal mieszkaniowy przy ul. A i zobowiązany jest do płatności czynszu za bezumowne korzystanie z lokalu, dlatego skarżona uchwała od wielu lat, podobnie jak poprzednia, narusza jego prawem chroniony interes i uprawnienie.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zarzuty dotyczą § 6 ust. 1 i związanej z nim tabeli nr 19. Przyjęte w w/w uchwale czynniki wpływające na poziom czynszu w istotnej części są sprzeczne z art. 7 ust. 1 u.o.p.l. Tabela także nie zwiera wszystkich istotnych czynników mających i mogących mieć wpływ na podwyżkę i obniżkę czynszu.
Z uwagi na stosowane wobec skarżącego stawki czynszu, zapisy zniżek i podwyżek dot. w szczególności: § 6 ust. 4 tabela nr 19 pkt. 5 brak instalacji centralnego ogrzewania oraz pkt.12 lokal położony w budynku wolnostojącym o liczbie lokali do 7 włącznie - są w rażącej sprzeczności z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy, a także i w szczególności z art. 7 Konstytucji RP.
Skarżący podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażonym w jednym z postępowań administracyjnych w podobnej sprawie, intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy było to, aby czynsz najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu jako świadczenia ekwiwalentnego. Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. W ocenie Rzecznika, właściciel lokalu ustalając stawkę czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali obowiązany jest uwzględnić podane w ustawie czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia czynszu w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Tak więc uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. Jednocześnie nie wyklucza to możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości.
W ocenie skarżącego w przypadku skarżonej uchwały:
- pkt. 5 określający zniżkę czynszu w wysokości 10% za brak centralnego ogrzewania zasilanego z sieci zewnętrznych, jest pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. W świetle walki o ochronę środowiska, różnego rodzaju akcje związane z walką ze smogiem, tak niska zniżka jest absurdalna,
- pkt. 12 określający zwyżkę o 10% za lokal położony w budynku wolnostojącym o liczbie lokali do 7 włącznie nie ma jakiejkolwiek podstawy prawnej wskazanej w w/w art. 7 ust. 1 ustawy. Przepis ten zawiera czynnik: położenie lokalu w budynku. Wykładnia językowa i logiczna jednoznacznie dyskwalifikuje przywołany w uchwale zapis, uzależniający zniżkę lub podwyżkę od ilości lokali w budynku. Ustawodawca z pewnością miał na myśli: parter, piętro, mieszkanie szczytowe, poddasze ze skosami itp., ale z pewnością nie miał wymyślonego przez radnych miasta lokalu w zależności od ilości lokali w budynku.
Zdaniem skarżącego w oczywisty sposób w uchwale brak jest co najmniej następujących czynników wpływających na prawo do zniżki lub podwyżki stawki czynszu:
1. lokale w budynkach wybudowanych przed 1949 r., z podziałem na wyremontowane i nie wyremontowane, zgodnie z aktualnie obowiązującymi normami energetycznymi,
2. lokale w budynkach ocieplonych i nie ocieplonych.
Uchwałodawca nie zapisał w swej uchwale zróżnicowania wskazanego w art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy.
Skarżący wyjaśnił, że z literalnego brzmienia przepisu ustawodawca nakazuje uwzględnić:
- nie tylko wyposażenie (w urządzenia techniczne i instalacje) lokalu, ale także całego budynku,
- nie tylko sam fakt istnienia takiego wyposażenia, ale również jego stan.
W ocenie skarżącego w przywołanej tabeli brak jest zatem zapisu, dotyczącego wyposażenia w urządzenia techniczne i instalacje budynku oraz nie ma jakiegokolwiek zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na stan urządzeń technicznych i instalacji budynku i lokalu, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej części regulacji w całości. Skarżący zauważył, że wyposażenie budynku w urządzenia techniczne i instalacje nie zawsze musi się pokrywać z takim wyposażeniem poszczególnych lokali. Podwyższony standard budynku z reguły nie pozostaje bez wpływu na wartość użytkową lokalu, która zgodnie z wolą ustawodawcy powinna wpływać na wysokość czynszu. Podobnie zgodnie z wolą ustawodawcy, wpływ na czynsz powinien mieć stan urządzeń i instalacji w jakie wyposażony jest zarówno budynek, jak i poszczególne lokale. Stan tego wyposażenia może być bardzo różny, tak co do stanu faktycznego, jak i walorów użytkowych.
Zdaniem skarżącego analogiczny przypadek istotnego naruszenia prawa ma miejsce w przypadku postanowienia § 6 ust. 1 tabela nr 19, pkt. 2 jako czynnik uzasadniający obniżenie czynszu określono jedynie: lokal położony w budynku, kwalifikowanym do rozbiórki ze względu na zły stan techniczny, ujętym w planie rozbiórek zatwierdzonym przez Prezydenta. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy, jako czynnik bezwzględnie obowiązujący wymieniono ogólny stan techniczny budynku. W tabeli brak jest zatem wymienienia tak określonego czynnika. Dopiero analiza przywołanego zapisu, w którym jest mowa o położeniu lokalu w budynku przeznaczonym do rozbiórki, prowadzi do wniosku, że odnosi się on jednak do stanu technicznego budynku. Jest to jednak stan techniczny skrajnie negatywny. Pomiędzy budynkiem, który z uwagi na jego ogólny stan techniczny, należy ocenić jako "bardzo dobry", a budynkiem nadającym się tylko "do rozbiórki" istnieje duża różnica i z pewnością można wyodrębnić stany pośrednie. Ograniczenie regulacji do stanu, w którym budynek przeznaczony jest do rozbiórki jest za daleko idące i z tego powodu jest to regulacja nosząca cechy pozorności. Jeżeli zatem ustawodawca nakazał zróżnicowanie stawek czynszu od elementu, jakim jest ogólny stan techniczny budynku, to tak wąski sposób jego uwzględnienia skutkuje nieważnością tej części regulacji w całości. Podobnie jest z pominięciem elementu obowiązkowego, jakim jest stan technicznych urządzeń i instalacji.
Skarżący zauważył, że załącznik (tabela nr 19) do zaskarżonej uchwały nie wypełnia dyspozycji z art. 7 ust. 1 ustawy i pozostaje w sprzeczności z kodeksową zasadą ekwiwalentności świadczeń ( art. 659 k.c. i następne).
Zdaniem skarżącego naruszenie zasad ekwiwalentności w umowach dotyczących mienia komunalnego, nie pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonych regulacji także z punktu widzenia norm konstytucyjnych. Jeżeli bowiem w wyniku zasad określonych w wieloletnim programie, lokatorzy mieszkający w budynkach o niższej wartości użytkowej (tak jak skarżący), są zobowiązani do zapłaty czynszu w takiej samej lub wyższej wysokości od lokatorów , których lokale mają istotnie wyższą wartość użytkową, to jest to przejaw niesprawiedliwości społecznej i nierówności. Poczucie wynikającego stąd pokrzywdzenia byłoby w tym przypadku dodatkowo usprawiedliwione tym, że środki pochodzące z czynszów, przeznaczone są na utrzymanie nie tylko budynków, w których mieszkają lokatorzy, ale całej komunalnej substancji mieszkaniowej. W tej sytuacji można zatem przyjąć, że w/w przepisy uchwały naruszają też art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem.
Pełnomocnik organu wskazał, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej. Zaznaczył, iż prawo do wniesienia skargi wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego w następstwie czego legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada osoba fizyczna, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt prawny. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku skarżącego z uwagi na brak związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Określone w niej regulacje prawne mają bezpośrednie i wyłączne zastosowanie do najemców lokali komunalnych. Natomiast Skarżący nie jest najemcą, gdyż nie ma zawartej z Gminą umowy najmu, a lokal o którym wspomina w skardze jest zamieszkiwany przez skarżącego bezumownie na co sam wskazuje w skardze (na podstawie wyroku eksmisyjnego z dnia "[...]" wydanego przez Sądu Rejonowy) i z tego tytułu jest on zobowiązany do uiszczania odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu, przy czym obowiązek ten wynika z regulacji ustawowych zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (art. 224, art. 225) oraz w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (art. 18), a nie z przedmiotowej uchwały.
W dalszej kolejności odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów wskazano, że właściciel lokalu należącego do publicznego zasobu mieszkaniowego ustala stawki czynszu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokalu, modyfikując je w szczególności z uwzględnieniem czynników wymienionych w ustawie. Podniesiono w odpowiedzi na skargę, że Gmina uwzględniła wszystkie wymienione czynniki.
Pismem procesowym z 26 października 2020 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę, podnosząc m.in., że nieprawdą jest, jakoby nie miał legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżony akt prawny nie kształtuje jego praw i obowiązków. Skarżący wskazał, że dowodem na nieprawdziwość tych twierdzeń jest pismo "Bezumowne korzystanie z lokalu" z dnia 22.09.2020 r., w którym zastosowano podwyżkę czynszu i obniżkę czynszu w stawkach pochodzących z tabeli nr 19 skarżonej uchwały. Ponadto w § 6 ust. 7 pkt. 1 pod tabelą 20 wskazującą czynniki dochodowe wpływające na obniżkę czynszu, wykluczono skarżącego ze skorzystania takich obniżek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) . Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).
Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).
Zaznaczyć należy, że niniejsza skarga mogła być skutecznie wywiedziona tylko w granicach interesu prawnego skarżącego.
W ocenie Sądu niesłuszne jest stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę wskazujące, że zaskarżona uchwała nie kształtuje praw i obowiązków skarżącego, gdyż skarżący nie ma zawartej z gminą umowy najmu, a lokal zajmuje bezumownie, w związku z czym jest zobowiązany do uiszczenia odszkodowania za bezumowne korzystanie, nie zaś czynszu. Wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Rejonowego z "[...]" wynika, że wobec skarżącego orzeczone eksmisję oraz przyznano uprawnienie do lokalu socjalnego. Nadto Sąd w wyroku nakazał wstrzymanie wykonania orzeczonej eksmisji do czasu zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Stosownie do treści art. 18 ust. 3 ustawy osoby uprawnione do lokalu zamiennego albo socjalnego, jeżeli sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu, opłacają odszkodowanie w wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. Wobec powyższego skarżący winien opłacać odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu w wysokości wynikając z zaskarżonej uchwały. Przy czym nowelizacja tego artykułu dokonana już po podjęciu zaskarżonej uchwały poprzez dodanie ust. 3a, wzmocniła jeszcze ochronę osób wobec, których orzeczono eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego i wstrzymaniem wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu. Przepis ten stanowi bowiem, że osoby uprawnione do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, jeżeli sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu, uiszczają odszkodowanie w wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać za zajmowany lokal, gdyby lokal ten wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy, na podstawie umowy najmu socjalnego lokalu. Obowiązek pokrycia właścicielowi różnicy między wysokością odszkodowania, o której mowa w ust. 3, a wysokością odszkodowania uiszczanego przez byłego lokatora, ciąży na gminie. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązku skarżącego.
Wskazać dalej należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej ustalająca wieloletni Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta na lata 2012-2020. Podstawę materialnoprawną do uchwalenia tego planu stanowi art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. Stosownie do ust. 2 tego artykułu wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:
1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;
2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;
3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;
4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;
5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;
6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;
7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;
8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:
a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,
b) planowaną sprzedaż lokali.
Podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści ma na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 u.o.p.l., który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina realizuje te obowiązki. Jest nią co do zasady umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 u.o.p.l.). Z treści art. 21 ust. 2 u.o.p.l. wynika, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Zwiera on jednak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujące sytuację prawną osób wynajmujących mieszkania należące do zasobu gminy. Stosownie do pkt 4 ust. 2 art. 21 u.o.p.l. omawiany program powinien obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zasady, o których mowa w tym przepisie stanowią następnie wiążące wytyczne przy ustalaniu stawek czynszu przez organ wykonawczy gminy (art. 8 pkt 1 u.o.p.l.). Tym samym akt ten z mocy ustawy kształtuje stosunek cywilnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1040/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż na najemcy ciąży obowiązek uiszczania czynszu według zasad ustalonych w zaskarżonym akcie. Dlatego wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem stanowienia prawa miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 33/12 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), który winien regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.
Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji nie sposób pomijać przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, że organy samorządu terytorialnego posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Takie rozwiązanie jest zharmonizowane z konstytucyjną regulacją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że z punktu widzenia zasad tworzenia prawa szczególnie istotne znaczenie ma demokratyczny charakter i sposób powoływania organów wyposażonych w kompetencje prawodawcze, co stanowi również argument przemawiający przeciw zawężającej wykładni kompetencji prawodawczych danego organu.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymagała kwestia, czy Rada Miejska prawidłowo zrealizowała wytyczne określone w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., tj. ustaliła zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w sposób wyczerpujący i zgodny z odrębnymi przepisami omawianej ustawy. W tym kontekście zauważyć należy, że przytoczone wyliczenie ust. 2 art. 21 u.o.p.l. jest katalogiem otwartym, na co wskazuje użyte w nim wyrażenie "w szczególności". Tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje związane z najmem, pozostające jednak w zgodzie z normą kompetencyjną oraz pozostałymi przepisami konkretyzowanej ustawy. Oznacza to, że ustalone w uchwale zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, o których mowa w pkt 4 ust. 2 art. 21 muszą być spójne m.in. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p.l. W ustępie 1 tego artykułu ustawodawca wymógł zaś na jednostce samorządu terytorialnego, będącej właścicielem lub współwłaścicielem lokalów mieszkalnych, aby stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali zostały zróżnicowane według czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową, do których zaliczono "w szczególności": 1. położenie budynku, 2. położenie lokalu w budynku, 3. wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, a także 4. ogólny stan techniczny budynku.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę przyjąć należy, że w art. 7 ust. 1 u.o.p.l., ustawodawca przewidział, iż ustalając stawkę czynszu za 1 m kw. powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, jego właściciel winien uczynić to z uwzględnieniem co najmniej czterech, wymienionych w tym przepisie czynników. Użyte w tym przepisie sformułowanie (cyt.): "w szczególności" nie może być rozumiane jako tożsame z pojęciem "przykładowo". Zgodnie z zasadami prawidłowej polszczyzny fraza przysłówkowa: "w szczególności" oznacza bowiem: "głównie" lub "zwłaszcza". Zawarcie zatem w omawianym przepisie powyższego sformułowanie, zgodnie z zasadami wykładni językowej, musi być przez to rozumiane jako nakaz ustawodawcy by Rada Gminy, będąca właścicielem lokali stanowiących gminny zasób lokalowy, ustalając stawkę czynszową z tytułu ich wynajmowania, określała ją przy uwzględnieniu co najmniej wymienionych w pkt 1-4 art. 7 ust. 1 u.o.p.l. kryteriów. Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju wykładnia art. 7 ust. 1 u.o.p.l. jest wykładnią jednolitą i utrwaloną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z dnia: 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 410/10, LEX nr 672907, 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1764/07, LEX nr 46369 i 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Nr 1049/02).
Przyjąć ponadto należy, że kontrola sądu administracyjnego sprawowana na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. polega na badaniu czy zaskarżony akt jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem ocenie sądu nie podlega np. celowość czy słuszność danego aktu. Powyższe zatem oznacza, że w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera wymienione obligatoryjne cztery kryteria, stanowiące bazę do ustalenia stawki czynszowej z tytułu wynajmu lokalu, to nie można mówić, aby naruszała ona prawo w sposób istotny. Oczywiście, niewątpliwie katalog owych czynników, zawarty w art. 7 ust. u.o.p.l., jest katalogiem otwartym a zatem nie ma przeszkód prawnych by Rada Gminy, uchwalając wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, mogła uwzględniać także i inne kryteria w tym zakresie, ale brak większego niż wymagane przepisami omawianej ustawy zróżnicowania lokali nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (jej części) z powodu istotnego naruszenia prawa (vide wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 838/19).
W ocenie Sądu słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, że Rada Miejska w załączniku do Uchwały w rozdziale 5 w tabeli Nr 19 uwzględniła wszystkie wyżej wymienione czynniki wymagane ustawą o ochronie praw lokatorów, i tak np.:
1) położenie budynku (lokale położone w budynkach w części peryferyjnej miasta - poz. 13 tabeli),
2) położenie lokalu w budynku (lokal położony w suterenie, poz. 1 tabeli, lokal położony w budynku wolno stojącym o liczbie do 7 lokali włącznie, z wyjątkami tam wskazanymi - poz. 12 tabeli ),
3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan (brak przyłącza gazowego w budynku lub instalacji trójfazowej w lokalu położonym w budynku, w którym przystosowanym źródłem do gotowania jest kuchenka elektryczna - poz. 4 tabeli; brak centralnego ogrzewania z sieci zewnętrznej - poz. 5 tabeli; brak instalacji kanalizacyjnej w budynku - poz. 6 tabeli; brak łazienki - poz. 7 tabeli; wspólna toaleta w budynku - poz. 8 tabeli, toaleta położona poza budynkiem – poz. 9 tabeli, lokal wyposażony w gniazdo umożliwiające korzystanie z anteny zbiorczej lub domofonu poz. 11 tabeli),
4) ogólny stan techniczny budynku (budynek kwalifikowanym do rozbiórki ze względu na zły stan techniczny, ujętym w planie rozbiórek zatwierdzonym przez Prezydenta - poz. 2 tabeli).
Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Organ bowiem w przyjętej uchwale uwzględnił wszystkie czynniki podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokali, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy. Natomiast kontrola Sądu nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności przyjętych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego rozwiązań, gdyż przepisy prawa, stanowiące podstawę jego wydania nie wprowadzają takich kryteriów. Ocena celowości przyjętych rozwiązań stanowiłaby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje rady gminy, do której wyłącznie należy określenie zasad polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
Z tych względów zarzuty skarżącego wskazujące, jakie jeszcze czynniki wymienione w skardze winny wpływać na wysokość czynszu, jakie czynniki nie zostały wzięte pod uwagę, bądź zarzuty kwestionujące wysokość obniżania lub podwyższenia czynszu o określoną wartość z uwagi na przyjęte w uchwale kryteria nie mogły skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
W rozpatrywanym przypadku przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie potwierdziła, aby akt ten w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszał prawo. Dlatego skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.