II SA/OL 683/22

II SA/Ol 683/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 lipca 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. B., wniesionego od decyzji Starosty z 27 kwietnia 2022 r. orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę "Urządzenia związanego z obsługą sportów wodnych - stanica wodna" na dz. nr [...] obręb P., gm. S. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
Wniosek B. B. (skarżąca) o pozwolenie na budowę urządzenia związanego z obsługą sportów wodnych - stanicy wodnej, na działce nr [...] obręb P., gmina S. wpłynął do Starostwa Powiatowego 5 kwietnia 2022 r. Do wniosku dołączone zostały: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działkę nr [...] obręb P., gm. S.; pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora; trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz oświadczenie o możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej.
Postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. Starosta nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej poprzez:
dostosowanie inwestycji do zapisów uchwały nr XX/196/01 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. w zakresie funkcji terenu oznaczonego jako ZR, dla którego w § 7 wskazano, że jest to teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów, minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp.;
dostosowanie inwestycji do zapisów uchwały nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września dnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej w zakresie zakazu zabudowy zawartego w § 5 ust 1 pkt 8 uchwały;
zależnie od przyjętego zamierzenia wskazanie prawidłowej kategorii budynku.
Następnie, w oparciu o posiadane dokumenty Starosta decyzją z 27 kwietnia 2022 r. orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę "Urządzenia związanego z obsługą sportów wodnych - stanica wodna" na działce nr [...] obręb P., gm. S. W ocenie organu pierwszej instancji inwestor nie dostosował wnioskowanej inwestycji do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P w gminie S powołanego uchwałą nr XX/196/01 Rady Gminy z 28 czerwca 2001 r. oraz zapisów uchwały nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej w zakresie zakazu zabudowy zawartego w jej § 5 ust. 1 pkt 8 pomimo nałożonego postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. obowiązku. W ocenie organu powiatowego objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę wnioskowany obiekt jest budynkiem nie zaś urządzeniem, którego realizacja na wnioskowanym terenie dopuszczona jest powyższymi aktami prawa miejscowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że złożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany nie wymagały poprawienia w zakresie wskazanym w postanowieniu Starosty z 11 kwietnia 2022 r. Wyjaśniła, że projekt przedmiotowego urządzenia związanego z obsługą sportów wodnych - stanicy wodnej bazuje na typowym projekcie powtarzalnym, w którym naniesiono szereg zmian tak by obiekt spełniał funkcję zgodną z miejscowym planem.
W uzasadnieniu własnej decyzji z dnia 21 lipca 2022 r. Wojewoda podniósł, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: Pb). Zakres kontroli projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę określony został w art. 35 ust. 1 wymienionej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pierwszoplanową rolę przypisał zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W sprawie poza sporem jest fakt, że działka inwestycyjna o nr [...] obręb P., gm. S., na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie stanicy wodnej, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P., gmina S., powołanego uchwałą nr XX/196/01 Rady Gminy z 28 czerwca 2001 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...]). Wymieniona działka położona jest w kwartale oznaczonym symbolem "ZR", opisanym jako teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów, minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi, itp. W przypadku realizacji urządzeń sanitarnych należy włączyć je do systemu kanalizacji sanitarnej wsi. Z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że działka inwestycyjna graniczy z jeziorem [...]. Kompleksowe odczytywanie zapisów wymienionego planu pozwala na stwierdzenie, że na terenie oznaczonym symbolem "ZR", na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem skarżącej z 4 kwietnia 2022 r., lokalny prawodawca nie dopuścił realizacji zabudowy obiektami budowlanymi w postaci budynków. Podkreślenia wymaga, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem "ZR" pozostaje zieleń o określonej funkcji rekreacyjnej i turystycznej, nie zaś zabudowa związana z tą funkcją. To, że na wskazanym terenie dopuszczono możliwość lokalizowania urządzeń wodnych, urządzeń sportowych, czy urządzeń związanych ze sportami wodnymi nie oznacza, że dopuszczona została możliwość realizacji zabudowy obiektami w postaci budynków. W kwartałach, w których plan dopuszcza istnienie obiektów budowlanych lokalny prawodawca wskazuje wyraźnie na możliwość zabudowy tych terenów, jednoznacznie określając dopuszczoną projektowaną zabudowę, odpowiednio jako: mieszkalną, letniskową, mieszkalno-usługową czy turystyczną. Odsyła również do ogólnych warunków zabudowy określonych w § 6 planu oraz w treści § 3 pkt 7 części ogólnej planu definiuje pojęcie usług turystycznych, które oznacza, że są to między innymi pensjonaty, hotele campingi, w których oprócz miejsc noclegowych znajdują się: część gastronomiczna, urządzenia rekreacyjno-sportowe, część mieszkalno-socjalna i administracyjna, parking, itp. Plan miejscowy w odniesieniu do terenu objętego symbolem "ZR" nie używa w żadnym miejscu pojęcia "zabudowy" czy też przeznaczenia na usługi turystyczne w przeciwieństwie do terenów oznaczonych symbolami np. "MU", "ML", "UT", "UT2". Jako formę zagospodarowania wskazano tu zieleń o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem, co oznacza, że nie można poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej przyjmować, że na terenie "ZR" dopuszczona została zabudowa turystyczna, skoro taka zabudowa została dopuszczona na innych terenach - "UT". Brak jest zatem podstaw aby na tle różnego przeznaczenia terenów wyznaczonych w planie stosować interpretację w ramach której można nadawać to samo znaczenie innym ustaleniom planu, czyli znaczenie synonimiczne. Również ujęcie przez lokalnego prawodawcę w jednostce redakcyjnej "ZR" terminu "urządzenia" miało charakter celowy i służy odróżnieniu dopuszczalnych form zagospodarowania tego terenu, w odróżnieniu od terenów dla których przewidziana została zabudowa obiektami budowlanymi - budynkami związanymi z usługami turystycznymi. Dalej argumentował, że dokonując wykładni pojęć dotyczących sposobu zagospodarowania terenu oraz dopuszczalnej formy jego zabudowy należy mieć na uwadze ustalone przez ustawodawcę znaczenie poszczególnych pojęć, jakie nadane im zostało w aktach o charakterze powszechnie obowiązującym, w tym w ustawie Prawo budowlane. Na gruncie tej ustawy nie można utożsamiać pojęcia "urządzenia" z pojęciem takim jak: budynek lub obiektu budowlanego. Wprawdzie prawo budowlane nie zawiera wprost definicji "urządzenia sportowego" i "urządzenia związanego ze sportami wodnymi", jednak samo pojęcie "urządzenia" na gruncie tej ustawy należy odróżnić od pojęcia budynku lub obiektu budowlanego, które to pojęcia nie są tożsame. Zdefiniowane w tym akcie zostało pojęcie "urządzenia budowlanego", które stanowi obiekt pomocniczy, techniczny i różny od budynku, przez co nie może być traktowane jako synonim zabudowy kubaturowej. Ponadto pojęcie "urządzeń wodnych" zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne i nie sposób uznać, że pod takim pojęciem mogły kryć się obiekty kubaturowe w postaci budynku stanicy wodnej. Wskazał, że w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. w gminie S. z 2001 r., realizacja na działce nr [...] obręb P. budynku stanicy wodnej jest niezgodna z ustalonym w tym planie przeznaczeniem terenu inwestycyjnego. Zatem objęta decyzją Starosty z 27 kwietnia 2022 r. odmowa udzielenia pozwolenia na budowę "urządzenia związanego z obsługą sportów wodnych - stanicy wodnej" na działce nr [...] obręb P., gmina S. jest uzasadniona. Skoro ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też brak "sprzeczności" i nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Stwierdził ponadto, że podziela również stanowisko, że usytuowanie na działce nr [...] obręb P., gm. S. projektowanego budynku jest niezgodne z uchwałą nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z 2017 r., poz. 4143). Zapisem § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a wymieniony akt prawa miejscowego wprowadził zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że cała działka inwestycyjna o nr [...] znajduje się w 100-metrowym pasie wokół Jeziora [...]. Do projektowanej inwestycji nie mają zastosowania wyłączenia od zakazu zabudowy, w szczególności dotyczące urządzeń wodnych. W analizowanej sprawie przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest bowiem budynek, nie zaś urządzenie wodne.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody pełnomocnik skarżącej zarzucił jej naruszenie:
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której bezzasadnie, mimo wad, organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję,
art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że projektowany obiekt budowlany służący obsłudze sportów wodnych nie może być urządzeniem w rozumieniu zapisów uchwały nr XX/196/01 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P.,
art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym przejawiające się w dopuszczeniu możliwości zabudowania działek znajdujących się w pobliżu nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę przy jednoczesnym wkluczeniu udzielenia pozwolenia na budowę Skarżącej bez uzasadnienia z czego wynika taki różny sposób potraktowania przez organy administracji publicznej.
art. 7a k.p.a. w zw. z postanowieniami uchwały nr XX/196/01 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. (§ 7) polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących treści norm prawnych na niekorzyść strony, a w konsekwencji ograniczenia uprawnienia Skarżącej (poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę), w szczególności w zakresie wykładni pojęcia "urządzenie" i zakwalifikowania do tej kategorii budowy urządzenia do obsługi sportów wodnych - stanicy wodnej w sposób określony w projekcie budowlanym.
przepisów prawa materialnego, tj:
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z postanowieniami planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr XX/196/01 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. polegające na błędnym uznaniu, iż zachodzi w przedmiotowej sprawie brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
art. 35 ust. 3 Pb w zw. z art. 35 ust. 5 tej ustawy polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy projekt budowlany nie naruszał postanowień planu, a mimo powyższego wnioskodawca został wezwany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości,
§ 7 uchwały nr XX/196/01 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Pluski poprzez wadliwą wykładnię prowadzącą do wniosku, że na terenie działki skarżącej, która jest objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, istnieje zakaz jakiejkolwiek zabudowy obiektów kubaturowych,
§ 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały Nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej poprzez jego błędne zastosowanie oraz niezastosowanie § 5 ust. 7 pkt 9 lit. a w odniesieniu do założeń planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr XX/196/01 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r. przeznaczającego działkę skarżącej pod zabudowę zw. z wzniesieniem urządzeń związanych z obsługą sportów wodnych.
naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącej w kontekście możliwości zabudowy jej działki budynkiem służącym obsłudze sportów wodnych w porównaniu z możliwością zabudowy innych działek w granicach obowiązywania tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w strefie 100 m od jeziora.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem, że użyte w uchwale pojęcie "urządzeń związanych ze sportami wodnymi" eliminuje realizację obiektu budowlanego związanego z obsługą sportów wodnych. Urządzeniami sportowymi, czy urządzeniami związanymi ze sportami wodnymi także mogą być obiekty budowlane, co wynika z samego przykładowego wymienienia obiektów budowlanych takich jak małe boiska czy korty i określenia w planie katalogu otwartego tych urządzeń. Bez wątpienia te oto "urządzenia" są również obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z definicją obiektu budowlanego w art. 3 pkt 1 Pb przez obiekt budowlany - należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei, w myśl art. 3 pkt 3 Pb budowlami są również budowle sportowe, do których należą m.in. boiska, korty, strzelnice, przystanie jachtowe, bazy sportów wodnych (Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych 2412). Ponadto, skoro na wskazanym terenie lokalny prawodawca dopuścił lokalizowanie urządzeń sanitarnych, to nie można wyobrazić sobie, aby takie urządzenia jak sanitariaty podłączone do kanalizacji wsi nie były zlokalizowane w obiektach kubaturowych (tj. budynkach). Nadto, podkreślić należy, że plan miejscowy nie definiuje pojęć: "urządzenia sanitarne", "urządzenia sportowe" czy "urządzenia związane ze sportami wodnymi" co oznacza, że z takiego zapisu nie wynika wprost aby w ramach takich zamierzeń nie mogły być przewidziane obiekty kubaturowe. Z tego powodu, w ocenie skarżącej na wskazanym terenie nie ma ustalonego zakazu zabudowy obiektami kubaturowymi - budynkami. Skoro w projektowanym przez inwestora budynku jest zlokalizowane pomieszczenie sanitariatu, pomieszczenie rezerwacji sprzętu wodnego, pomieszczenie na przechowywanie sprzętu wodnego oraz inne pomieszczenia związane z działalności stanicy wodnej to taka funkcja budynku jest zgodna z funkcją określoną dla tego terenu. Podniósł, że najwyraźniej interpretacja planu nie była rzeczą prostą i zawsze jednoznaczną skoro wcześniej ten sam organ Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę urządzenia związanego z obsługą sportów wodnych - stanicy wodnej z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i miejscami postojowymi na dz. nr [...] obr. P. gm. S., na terenie której obowiązują te same zasady planistyczne co na działce skarżącej. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka sytuacja ma miejsce wobec identyczności stanu prawnego działek nr [...], co do której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i działki [...], co do której wydano decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę na stanicę wodną. Wskazał, że wiadomym jest, że w najbliższej okolicy Starosta co najmniej dwukrotnie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Jedna z tych decyzji została uchylona wprawdzie przez Sąd wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 842/18, jednakże wyrok ten nie jest jak dotąd prawomocny zatem trudno bezapelacyjnie uznać, iż w tym przypadku ukształtowała się jednolita i stabilna linia orzecznicza, która mogłaby pozwolić organowi na odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. Dalej wskazał, że teren adoptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem nie wyłącza również prowadzenia działalności usługowej w postaci wynajmowania sprzętu wodnego, która de facto jest niczym innym jak usługą o charakterze rekreacyjnym, turystycznym. Sam opis symbolu ZR "teren adoptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej" świadczy o możliwości wykorzystania terenu zarówno na cele rekreacyjne jak i turystyczne, zatem nie sposób się zgodzić z stwierdzeniem organu, iż teren ZR wyłącza jego przeznaczenia na działalność turystyczną (w tym usługi turystyczne), a zatem zakazu zabudowy działki nie można wywodzić z interpretacji zapisu planu, który wprost takiego zakazu nie przewiduje. Jednocześnie organy błędnie zastosowały § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały Nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej, albowiem zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 9 lit. a założenia obowiązującego w dniu wejścia w życie Uchwały Nr XXX/669/17 planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr XX/196/01 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r. przeznaczyły działkę skarżącej pod zabudowę zw. z wzniesieniem urządzeń związanych z obsługą sportów wodnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy rozstrzygnięciu o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.
Podkreślić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej. Jedynie w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem organy obu instancji dokonały w sprawie trafnej wykładni obowiązujących przepisów i w konsekwencji właściwie uznały, że nie można udzielić pozwolenia na budowę inwestycji "Urządzenia związanego z obsługą sportów wodnych - stanica wodna", jako sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. w gminie S. (dalej: m.p.z.p.) oraz ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XXX/669/17 z 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (dalej zwaną: uchwałą ws. obszaru chronionego).
Materialnoprawną podstawę podjętych w rzeczonej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z powyższego wynika, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei art. 35 ust. 4 Pb stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 Pb a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.
Podkreślenia wymaga nadto, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy także, że jest on aktem prawa miejscowego (vide: art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (vide: art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wyjaśnić nadto pozostaje, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym pozostaje zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2461/15 (dostępny w CBOSA), realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.
Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie stanicy wodnej położona jest na terenie, dla którego obowiązuje cyt. wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r., obejmujący obszar fragmentów wsi P. w gm. S. Na mocy postanowień tej uchwały teren przedmiotowej działki objęty został postanowieniami dla terenu oznaczonego symbolem ZR i przewidzianymi w § 7 warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu jako "teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów, minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. W przypadku realizacji urządzeń sanitarnych należy włączyć je do systemu kanalizacji sanitarnej wsi". Z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że działka inwestycyjna graniczy z jeziorem [...]. Organy orzekające uznały, że kompleksowe odczytywanie zapisów wymienionego planu pozwala na stwierdzenie, że na terenie oznaczonym symbolem "ZR", na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem skarżącej lokalny prawodawca nie dopuścił realizacji zabudowy obiektami budowlanymi w postaci budynków, a podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem "ZR" pozostaje zieleń o określonej funkcji rekreacyjnej i turystycznej, nie zaś zabudowa związana z tą funkcją. To, że na wskazanym terenie dopuszczono możliwość lokalizowania urządzeń wodnych, urządzeń sportowych, czy urządzeń związanych ze sportami wodnymi nie oznacza, że dopuszczona została możliwość realizacji zabudowy obiektami w postaci budynków. Natomiast w kwartałach, w których plan dopuszcza istnienie obiektów budowlanych lokalny prawodawca wskazuje wyraźnie na możliwość zabudowy tych terenów, jednoznacznie określając dopuszczoną projektowaną zabudowę, odpowiednio jako: mieszkalną, letniskową, mieszkalno-usługową czy turystyczną. Nadto, Wojewoda podkreślił, że na gruncie prawa budowlanego nie można utożsamiać pojęcia "urządzenia" z pojęciem takim jak: budynek lub obiekt budowlany. Wprawdzie prawo budowlane nie zawiera wprost definicji "urządzenia sportowego" i "urządzenia związanego ze sportami wodnymi", jednak samo pojęcie "urządzenia" na gruncie tej ustawy należy odróżnić od pojęcia budynku lub obiektu budowlanego, które to pojęcia nie są tożsame. Zdefiniowane w tym akcie zostało pojęcie "urządzenia budowlanego", które stanowi obiekt pomocniczy, techniczny i różny od budynku, przez co nie może być traktowane jako synonim zabudowy kubaturowej.
Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić. Oczywiste jest, że akty prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że "organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu" (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010r., sygn. akt II OSK 531/10, CBOSA). Mając powyższe na uwadze pozostaje podnieść, że w toku interpretacji postanowień planu miejscowego nie można ignorować przepisów aktów powszechnie obowiązujących, w tym zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy Prawo wodne. Ustawy te bowiem zawierają m.in. definicje legalne pojęć, które winny być uwzględniane w toku wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto podkreślić pozostaje, że wprawdzie przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony pod rządzami uprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 z późn.zm.), to jednak na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. plany zachowały moc. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym dokonuje organ wydający pozwolenie na budowę, czyli starosta i wojewoda, to dokonując interpretacji zapisów planu organy te nie mogą stosować wykładni rozszerzającej i traktować zapisów planu jedynie jako wskazania ogólne, których doprecyzowanie może nastąpić w wydanym pozwoleniu na budowę. Taka interpretacja mogłaby bowiem prowadzić do sytuacji, kiedy to organ administracji architektoniczno-budowalnej przejąłby kompetencje gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, co jest sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w ocenie Sądu w aktualnym stanie prawnym ustalenia planu miejscowego, niezależnie od daty jego uchwalenia, winny być stosowane i wykładane w sposób ścisły.
Jak wskazano powyżej w treści § 7 planu dla jednostki redakcyjnej ZR przewidziano dominująca formę zagospodarowania terenu jako zieleń o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem, z możliwością realizacji uzupełnienia jej o urządzenia sportowe, czy urządzenia związane ze sportami wodnymi. W przeznaczeniu wskazanego terenu lokalny prawodawca nie wskazał na możliwość zabudowy takiego terenu obiektami budowlanymi. Nadto wskazać pozostaje, że przy wykładni ustaleń planu dla jednostki redakcyjnej ZR nie można pominąć i dokonywać jej w oderwaniu od ustaleń przewidzianych dla pozostałych obszarów objętych planem, jak również ustaleń określonych w treści § 6 planu a dotyczących ogólnych warunków zabudowy i zagospodarowania działek na terenie objętym planem. Z ustaleń szczegółowych dla jednostek redakcyjnych: MU, MU1, ML UT, UT1, UT2, UT2a, UT3, UT4, UT4a, UT5, U ustalenia planu w sposób jednoznaczny określają dopuszczoną projektowaną zabudowę mieszkaniową, letniskową, mieszkalno-usługową, czy turystyczną, letniskową. W każdym z tych ustaleń przesądzono o możliwości realizacji takiej zabudowy, bezpośrednio w nich wskazując na odesłanie do ogólnych warunków zabudowy terenu określonych w § 6 m.p.z.p. Jedynie w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolami:
UT2 - projektowane usługi turystyki zorganizowanej związanej z wypoczynkiem nad jeziorem i sportami wodnymi;
UT2a - projektowane usługi turystyki zorganizowanej związanej z wypoczynkiem nad jeziorem i sportami wodnymi. Istniejącą zabudowę należy przystosować do projektowanej funkcji oraz
UT5 - adaptowane zespoły zabudowy letniskowej. W zespole położonym bezpośrednim sąsiedztwie linii brzegowej jeziora obowiązuje zakaz wtórnych podziałów działek;
brak jest odniesienia do ogólnych warunków zabudowy ustalonych w § 6 planu, jednak w tym zakresie w części ogólnej planu w treści § 3 pkt 7 zdefiniowano pojęcie usług turystycznych co oznacza, że są to między innymi pensjonaty, hotele, campingi, w których oprócz miejsc noclegowych znajdują się: część gastronomiczna, urządzenia rekreacyjno-sportowe, część mieszkalno-socjalna i administracyjna, parking, itp. Kompleksowe odczytywanie ustaleń planu pozwala zatem na stwierdzenie, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie jest zgodna z zapisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Nie można bowiem wykładać przytoczonych wyżej ustaleń planu bez ich łącznej interpretacji. Tymczasem wykładnia dla terenu objętego symbolem ZR dokonana przez skarżącą pozostaje w oderwaniu od wytycznych dla zagospodarowania terenów o innym przeznaczeniu pomijając te uregulowania. Nie do przyjęcia pozostaje zaś sytuacja, w której w rezultacie dokonania wykładni poszczególnych postanowień planu będzie przypisane użytym w nich pojęciom znaczenie synonimicznego lub homonimicznego. Należy bowiem wyjaśnić, że zróżnicowanie sposobów zagospodarowania terenu przez lokalnego prawodawcę było zabiegiem celowym, zaś interpretacja zapisów planu nie może prowadzić do niwelowania wynikających z niego różnic w zakresie sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów, w taki sposób aby dla zupełnie odmiennie ustalonych sposobów zagospodarowania określonych terenów dopuszczać taką samą zabudowę tych zróżnicowanych terenów, mimo oczywistej różnicy w określeniu sposobu zagospodarowania takich terenów o różnym sposobie zagospodarowania. Plan miejscowy w odniesieniu do terenu objętego symbolem ZR nie używa w żadnym miejscu pojęcia "zabudowy" czy też przeznaczenia na usługi turystyczne w przeciwieństwie do terenów oznaczonych symbolami np. MU, ML, UT, UT2. Jako formę zagospodarowania wskazano tu zieleń o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem, co oznacza, że nie można poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej przyjmować, że na ternie ZR dopuszczona została zabudowa turystyczna, skoro taka zabudowa została dopuszczona na innych terenach - UT. Brak jest zatem podstaw aby na tle różnego przeznaczenia tych terenów stosować interpretację w ramach której będziemy nadawać to samo znaczenie innym ustaleniom planu, czyli znaczenie synonimiczne. Rozróżnienie tych terenów miało dla prawodawcy lokalnego znaczenie, dlatego nie można przyjąć, że na terenie ZR dopuszczono zabudowę budynkami związanymi z usługami turystycznymi, przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w budynku stanicy zostanie zlokalizowany sanitariat. Poza tym stosownie do zasady racjonalnego prawodawcy użycie, w jednostce redakcyjnej ZR terminu "urządzenia" miało charakter celowy i służyło odróżnieniu dopuszczalnych form zagospodarowania tego ternu, w odróżnieniu od terenów dla których przewidziana została zabudowa obiektami budowlanymi – budynkami związanymi z usługami turystycznymi. Nadto, podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem ZR pozostaje zieleń o określonej funkcji rekreacyjnej i turystycznej, nie zaś zabudowa związana z taką funkcją. To, że na wskazanym terenie dopuszczono możliwość lokalizowania urządzeń wodnych, urządzeń sportowych, czy urządzeń związanych ze sportami wodnymi nie oznacza, iż dopuszczona została możliwość realizacji zabudowy obiektami budowalnymi w postaci budynków.
Nadto, dokonując wykładni pojęć dotyczących sposobu zagospodarowania terenu oraz dopuszczalnej formy jego zabudowy, nie można ignorować ustalonego przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych pojęć, jakie nadane im zostało w aktach o charakterze powszechnie obowiązującym, tj. ustawy Prawo budowlane. Nie można utożsamiać pojęcia "urządzenie" z pojęciami takimi jak: budynek lub budowla zdefiniowanymi w Pb. Wprawdzie pojęcie "urządzenie", "urządzenie sportowe", lub "urządzenie związane ze sportami wodnymi" nie zostały zdefiniowane w prawie budowlanym, jednak samo pojęcie "urządzenia" na gruncie prawa budowlanego należy odróżnić od pojęcia budynku lub obiektu budowlanego, które to pojęcia nie pozostają tożsame. Zdefiniowane w tym akcie zostało pojęcie "urządzenia budowlanego", które stanowi obiekt pomocniczy, techniczny i różny od budynku, przez co nie może być traktowane jako synonim zabudowy kubaturowej. Również pojęcie "urządzeń wodnych" zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne i nie sposób uznać aby pod takim pojęciem mogły kryć się obiekty kubaturowe w postaci budynku szkoleniowego.
Reasumując powyższą kwestię, w rzeczonej sprawie organy orzekające trafnie uznały, że planowana na terenie ZR inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.
Ponadto Sąd podziela stanowisko organów, że usytuowanie na działce nr [...] obręb P., gm. S. projektowanego budynku jest niezgodne z uchwałą ws. obszaru chronionego. W § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a wymieniony akt prawa miejscowego wprowadził zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że cała działka inwestycyjna o nr [...] znajduje się w 100-metrowym pasie wokół Jeziora [...]. Do projektowanej inwestycji nie mają zastosowania wyłączenia od zakazu zabudowy, w szczególności dotyczące urządzeń wodnych. W analizowanej sprawie przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest bowiem budynek, nie zaś urządzenie wodne.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.), Sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. II SA/O 842/18, wydanym w rezultacie rozpoznania skargi na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 11 września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starost z dnia 21 czerwca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stanicy wodnej na dz. nr geod. [...], obr. P., gm. S. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2425/19, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że "bezspornym w sprawie pozostaje, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie stanicy wodnej (budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego) położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w z dnia 28 czerwca 2001 r., obejmujący obszar fragmentów wsi P. w gm. S. Teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem ZR dla którego w § 7 ustalono przeznaczenie jako "teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów, minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. W przypadku realizacji urządzeń sanitarnych należy włączyć je do systemu kanalizacji sanitarnej wsi". W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów planu uznając, że "podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem ZR pozostaje zieleń o określonej funkcji rekreacyjnej i turystycznej, nie zaś zabudowa związana z taką funkcją. Rada Gminy dla terenu ZR nie przewidziała możliwości zabudowy tego terenu budynkami. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w § 7 planu Rada Gminy dla jednostek oznaczonych symbolami: MU, MU1, ML UT, UT1, UT2, UT2a, UT3, UT4, UT4a, UT5, U ustalając parametry zabudowy odsyła do § 6 planu dotyczącego ogólnych warunków zabudowy i zagospodarowania działek na terenie objętym planem, czego nie czyni w przypadku terenu oznaczonego ZR. Zatem dla terenów, na których przewidziano możliwość zabudowy budynkami Rada Gminy wprost wskazuje parametry tej zabudowy. W przypadku terenu oznaczonego symbolem ZR Rada Gminy nie posługuje się w ogóle pojęciem zabudowy. Co istotne dla terenów zabudowy turystycznej, czy usług turystycznych, dla których przewidziano możliwość zabudowy budynkami plan odsyła wprost do § 6. Brak takiego odesłania w przypadku terenu oznaczonego symbolem ZR oznacza, że Rada Gminy nie przewidziała dla tego terenu możliwości zabudowy budynkami". NSA stwierdził również, że "Rada Gminy w przypadku terenu oznaczonego symbolem ZR użyła terminu "urządzenia", co miało na celu odróżnienie dopuszczalnych form zagospodarowania tego terenu, od terenów dla których przewidziana została zabudowa obiektami budynkami związanymi z usługami turystycznymi. Sąd I instancji nie naruszył w konsekwencji art. 64 ust. 3 w zw. z art. 94 Konstytucji oraz art. 35 ust. 1 Pb w zw. z § 6 i 7 planu przyjmując, że planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami planu, co skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę". W związku z powyższym powyższy zarzut należało uznać za niezasadny.
Sąd nie dopatrzył się również naruszeń pozostałych, wskazanych w skardze norm procesowych i materialnoprawnych. Organy orzekające w sprawie właściwie zebrały i oceniły materiał dowody, zaś zapadłe rozstrzygnięcia spełniają warunki wynikające z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wojewoda gruntownie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń odwołania, wyjaśniając przy tym motywy uznania decyzji organu I instancji za zgodną z prawem.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a..