II SA/Ol 682/23

II SA/Ol 682/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 25 ust. 4, 6 i 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Wilczęta z dnia 19 grudnia 2016 r., nr XVIII/118/16 w sprawie diety radnych i sołtysów oraz zwrot kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Rady Gminy Wilczęta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 19 grudnia 2016 r. Rada Gminy Wilczęta podjęła uchwałę Nr XVIII/118/16 w sprawie diet radnych i sołtysów oraz zwrot kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Rady Gminy Wilczęta (dalej jako: "uchwała o wysokości diet radnych"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. nr 61, poz. 710). W § 1 ustalono co należy rozumieć pod pojęciem "minimalnego wynagrodzenia" w § 2 ustalono miesięczną dietę w zależności od pełnionej funkcji; w § 3 ustalono zasady obliczania diety; w § 4 określono sposób wypłaty diety; w § 5 orzeczono o zasadach zwrotu kosztów podróży służbowej, w § 6 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Wilczęta, w § 7 orzeczono o utracie mocy poprzedniej uchwały nr VI/37/03 z 1 lipca 2003 r. w sprawie diet radnych i sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Rady Gminy Wilczęta, zaś w § 8 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W skardze z 15 czerwca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej jako: "prokurator", "skarżący") wniósł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy Wilczęta podjęła uchwałę Nr XVIII/118/16 w sprawie diet radnych i sołtysów oraz zwrot kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Rady Gminy Wilczęta.
Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - dalej jako: "u.o.a.n.", poprzez wywieszenie na urzędowej tablicy i zapisanie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała, której przedmiotem jest określenie zasad przyznawania i wysokości diet radnych stanowi akt prawa miejscowego, wymagający promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady 14-dniowego okresu vacatio legis.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podał, przytaczając orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze uchwała w sprawie ustalania zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, ale jest aktem prawa miejscowego. Zarzucono, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Podkreślono, że kwestionowana uchwała wymagała także 14-dniowego okresu vacatio legis. Ponieważ uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów ustaw regulujących podejmowanie uchwał, stanowi to istotne naruszenie prawa, zaś konsekwencją winno być stwierdzenie jej nieważności przez sąd.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nie zostały naruszone wskazane przepisy prawa, zaś całościowa analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że odpowiada ona prawu. Podkreślono, że skarżona uchwała jest aktem o charakterze wewnętrznym nie jest skierowana do nieokreślonej grupy adresatów znajdujących się na zewnątrz administracji. Postanowienia skarżonej uchwały dotyczą jednej kwestii związanej z wykonywaniem przez radnych mandatu. Adresatem nie jest społeczność lokalna Gminy, a zatem nieokreślona grupa adresatów i uchwała nie wywiera żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne oraz nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 w zw. z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.
W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą
i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie
z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga prokuratora zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Wilczęta Nr XVIII/118/16 w sprawie diet radnych i sołtysów oraz zwrot kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Rady Gminy Wilczęta, a jej podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) dalej: "u.s.g."
Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.) Stosownie zaś do ust. 6 art. 25 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 i z 2000 r. Nr 19, poz. 239). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.).
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA).
Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów -obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, dostępne w CBOSA).
Zakwestionowana przez prokuratora uchwała Rady Gminy z dnia 19 grudnia 2016 r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.
Skoro zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 8 skarżonej uchwały określono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Odstąpienie od konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt K 18/92; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt K 47/01). Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, dostępne w CBOSA).
Dodatkowo, wskazać pozostaje, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.
Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych.
Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.