II SA/Ol 673/23

II SA/Ol 673/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 527/24 - Wyrok NSA z 2025-11-20
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.3 par.1 i par.2 pkt 5, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1693
art.6a ust.1, art.7,art.10 ust.5a-5f, art.25 ust.1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie i Gminy Kurzętnik na uchwałę Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 25 maja 2023 r. nr LVIII/360/2023 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej drogi stanowiącej część odcinka drogi krajowej nr 15, który zastąpiony został nowo wybudowanym odcinkiem drogi oraz części drogi powiatowej nr 1250N obejmującej odcinek Brzozie Lubawskie – Bratuszewo oddala skargi.
Uzasadnienie
Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim (dalej jako "organ" "Rada"), uchwałą Nr LVIII/360/2023 z dnia 25 maja 2023 r., wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.), dalej jako: "u.d.p.", pozbawiła kategorii drogi powiatowej następujące drogi:
1) drogę powiatową (bez numeru), zaliczoną do kategorii dróg powiatowych na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p., stanowiącą część odcinka drogi krajowej nr 15, który została zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi w zakresie obejmującym:
a) odcinek od skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1321N w Kurzętniku,
b) odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1335N w Nowym Mieście Lubawskim do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Wojska Polskiego),
c) odcinek od skrzyżowania w drogą wojewódzką Nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Narutowicza) do skrzyżowania z drogą krajową Nr 15 w Bratianie.
2) drogę powiatową Nr 1250N w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową (bez numeru) w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1248N w Bratuszewie.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że odcinek drogi nr 15, w wyniku inwestycji "Budowa obwodnicy Nowego Miasta Lubawskiego w ciągu drogi krajowej nr 15" od Brzozia Lubawskiego do Bratiana, został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem. W wyniku tego zaszły zmiany w istniejącym układzie komunikacyjnym dróg publicznych na terenie gminy Kurzętnik, Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie i Gminy Nowe Miasto Lubawskie. Na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi od skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Wojska Polskiego) oraz odcinek od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Narutowicza) do skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Bratianie. Odcinki te, na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p. zostały zaliczone do kategorii dróg powiatowych. Korzystając z art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, którą na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczono do kategorii dróg powiatowych. Łączna długość odcinków pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich i zaliczonych do dróg powiatowych wynosi 16 km. Odcinki te zlokalizowane są na obszarze gminy Kurzętnik (9,8 km), Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie (ok. 3,2 km) oraz Gminy Nowe Miasto Lubawskie (ok. 3 km). Wymogi dla dróg powiatowych określone w art. 6a ust. 1 u.d.p. spełnia odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1321N w Kurzętniku do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1335N w Nowym Mieście Lubawskim, stanowiąc połączenie miasta będącego siedzibą powiatu (Nowe Miasto Lubawskie) z siedzibą gminy (Kurzętnik), tj. odcinek o długości ok. 2,9 km. Pozostałe części odcinków dróg, zaliczone do kategorii powiatowych na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p., nie stanowią połączeń, o których mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p. Wymogów tych nie spełnia również droga powiatowa Nr 1250N, prowadząca od Brzozia Lubawskiego przez Mroczno do Rynku.
Zarząd Powiatu, pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r., poinformował Wójta Gminy Kurzętnik, Burmistrza Miasta Nowe Miasto Lubawskie i Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie o zamiarze pozbawienia wymienionych odcinków dróg kategorii dróg powiatowych, które zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych.
Na powyższą uchwałę, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosły: Gmina Miejska Nowe Miasto Lubawskie i Gmina Kurzętnik.
Postanowieniami z dnia 10 sierpnia 2023 r., Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie ww. skargi oraz do prowadzenia ich pod wspólną sygnaturą II SA/OL 673/23.
Gmina Miejska Nowe Miasto Lubawskie zaskarżyła przedmiotową uchwałę w części obejmującej § 1 pkt 1 lit. b) i c).
Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, w tym:
1. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej: zasad demokratycznego państwa prawa określonych w art. 2; zasady legalizmu określonej w art. 7 i art. 165, poprzez nadużycie prawa i przysługującego samorządowi władztwa, poprzez podjęcie uchwały, która godzi w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest skarżąca gmina, podlegające ochronie sądowej przy jednoczesnym braku poszanowania wartości istotnych z punktu widzenia porządku prawnego;
2. przepisów art. 10 ust. 5c w zw. z art.6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, pomimo że nie zaszły łącznie przesłanki umożliwiające skategoryzowanie jako drogi gminnej odcinków dróg od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1335N w Nowym Mieście Lubawskim do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Wojska Polskiego) oraz od skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr 538 w Nowym Mieście Lubawskim (ul. Narutowicza) do skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Bratianie.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżąca Gmina Miejska Nowe Miasto Lubawskie wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pełniona przez wskazane odcinki dróg funkcja w układzie komunikacyjnym w sposób bezsprzeczny i jednoznaczny odpowiada kategorii drogi powiatowej w rozumieniu art. 6a ust. 1 u.d.p. Odcinki te stanowią połączenia Nowego Miasta Lubawskiego (siedziba powiatu) z siedzibami gmin Nowe Miasto Lubawskie i Kurzętnik. Nie stanowią elementu układu ulic w granicach administracyjnych Nowego Miasta Lubawskiego i nie przebiegają wyłącznie w granicach gminy Nowe Miasto Lubawskie. Stanowią najkrótsze i najczęściej wykorzystywane przez użytkowników dróg połączenie komunikacyjne pomiędzy Nowym Miastem Lubawskim będącym siedzibą powiatu, z siedzibą gminy wiejskiej Nowe Miasto Lubawskie w miejscowości Mszanowo, poprzez ulicę Grunwaldzką – dotychczas drogę krajową nr 15 - przekazaną zaskarżoną uchwałą do Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie i poprzez ulicę Mszanowską, drogą powiatową Nr 5500N do siedziby gminy wiejskiej Nowe Miasto Lubawskiej oraz z siedzibą gminy Kurzętnik poprzez ulicę Jagiellońską – dotychczasową drogę krajową nr 15, przekazaną zaskarżoną uchwałą do Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie.
Objęte zaskarżoną uchwałą fragmenty dróg nie mogą być zaliczone do dróg gminnych, opisanych w art. 7 ust. 1 u.d.p. Powinny zostać uznane za drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 u.d.p. Stanowią uzupełnienie istniejącej sieci dróg powiatowych, ponieważ łączą się bezpośrednio z drogami powiatowymi zlokalizowanymi na terenie Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie.
Rada Powiatu nie miała swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowej kategorii. Rada Powiatu powinna poprzedzić swe działania przeprowadzeniem wnikliwej analizy stanu faktycznego. Uchwała, podjęta przez Radę, nie czyni zadość tym wymaganiom.
Była droga krajowa Nr 15 na terenie Nowego Miasta Lubawskiego stanowi główną oś komunikacyjną, pełniąc funkcję drogi zbiorczej dla wskazanych dróg powiatowych i łączy je z drogą wojewódzką nr 538. Na tej podstawie należy uznać, że przedmiotowe odcinki mają znaczenie ponadlokalne, obsługują ruch drogowy w zakresie wykraczającym poza potrzeby miejscowe.
Zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącej.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wskazuje na spełnienie przesłanki proporcjonalności co do długości przekazywanej drogi w stosunku do dróg otrzymanych, nie dając praktycznie żadnych wskazówek, czy odpowiedzi w tym zakresie. Nie można uznać, że spełnienie przesłanki proporcjonalności zostało wykazane.
W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim wniosła o jej oddalenie w całości. W ocenie organu, w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do podjęcia przedmiotowej uchwały: odcinek drogi pozbawiony kategorii drogi powiatowej musi być proporcjonalny do długości odcinka drogi wojewódzkiej, która została pozbawiona kategorii drogi wojewódzkiej na mocy stosownej uchwały Sejmiku; wykazanie, że dana droga nie spełnia cech drogi publicznej wyższej kategorii, dlatego jest dekategoryzowana; poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały dekategoryzującej co najmniej 30 dni przed podjęciem uchwały.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, odcinki dróg ujęte w zaskarżonej uchwale, nie spełniają wymogów dla dróg powiatowych określonych w art. 6a ust. 1 u.d.p. z uwagi na to, że nie stanowią połączeń miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i gmin między sobą, o których mowa w tym przepisie. Skarżący wskazuje, że przedmiotowym odcinkami można dostać się do siedziby gminy Nowe Miasto Lubawskie w miejscowości Mszanowo, do siedziby Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie i dalej do siedziby gminy Kurzętnik. Argumentacja skarżącego odnosi się też do połączenia przedmiotowych odcinków z innymi drogami powiatowymi na tym terenie.
Organ podniósł, że definicja ustawowa drogi powiatowej wyraźnie wskazuje na połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin oraz siedziby gmin między sobą, a nie połączeniem dróg danej kategorii, czy też możliwym połączeniem siedzib między sobą, poprzez pośrednie korzystanie z danych odcinków dróg.
Wskazano, że starodroże drogi krajowej nr 15 pozbawione kategorii drogi powiatowej na odcinku stanowiącym przedmiot zaskarżonej uchwały łączy miejscowości: Brzozie Lubawskie, Nielbark, Kurzętnik, Nowe Miasto Lubawskie, Łąki Bratiańskie, Bratian. Spośród tych miejscowości tylko Kurzętnik i Nowe Miasto Lubawskie są siedzibami gmin. Nowe Miasto Lubawskie jest jednocześnie siedzibą powiatu. Zatem tylko odcinek drogi od Kurzętnika do Nowego Miasta Lubawskiego spełnia definicję określoną w art. 6a ust. 1 u.d.p., pozostałe odcinki starodroża drogi krajowej nr 15 nie wpisują się w tę definicję. Podkreślono, że połączenie między sobą siedzib gmin czy powiatów między sobą poprzez inne drogi – ulice miasta – nie mogą zostać uznane za leżące w ciągu dróg o charakterze powiatowym.
Podniesiono, że kwestia proporcjonalności została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zostały przytoczone długości poszczególnych odcinków w kilometrach. Ponadto całość odcinków dróg wskazanych w zaskarżonej uchwale stanowi starodroże drogi krajowej nr 15, którym nadano kategorię dróg powiatowych na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p. poprzez uchwałę Sejmiku. Kwestię wykazania przesłanki proporcjonalności należy uznać za spełnioną.
Została spełniona również przesłanka poinformowania wójta Gminy Kurzętnik, burmistrza Miasta Nowe Miasto Lubawskie oraz wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały.
W skardze, złożonej do tut. Sądu przez Gminę Kurzętnik, skarżąca zaskarżyła przedmiotową uchwałę w części, tj. w § 1 pkt 1a i pkt 2.
Skarżąca zarzuciła naruszenie :
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności pozwalających na ustalenie stanu dróg powiatowych na terenie gminy Kurzętnik pozbawionych przez Radę tej kategorii, pomimo, że przedmiotowe drogi spełniają warunki określone w art. 6a ust. 1 u.d.p. i nie spełniają warunków określonych w art. 7 tej ustawy pozwalających na zaliczenie tych dróg do kategorii dróg gminnych;
2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym uchwały przesłanek, którymi kierował się organ, uchwalając, że pozbawione kategorii drogi powiatowej odcinki położone na terenie gminy Kurzętnik nie spełniają dłużej definicji dróg powiatowych;
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., w zw. z art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez organ, że droga powiatowa (bez numeru) zaliczona do kategorii dróg powiatowych na mocy art. 10 ust. 5a u.d.p., stanowiąca część odcinka drogi krajowej nr 15, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą krajową Nr 15 w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1321N w Kurzętniku (o długości ok. 6,9 km) oraz droga powiatowa Nr 1250N w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową (bez numeru) w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1248N w Bratuszewie (długości ok. 3,1km), nie spełniają dłużej warunków pozwalających na zaliczenie tych dróg do kategorii dróg powiatowych pomimo, że drogi te łączą Brodnicę z gminą Grodziczno oraz Brodnicę z gminą Kurzętnik, a ponadto nie są drogami o znaczeniu tylko lokalnym;
2) art. 25 ust. 1 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że droga Nr 1250N na wysokości Nielbarka przecina się z drogą powiatową Nr 1248N, zatem o zaliczeniu do kategorii dróg tego odcinka decyduje droga wyższego rzędu, jaką jest droga powiatowa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca Gmina Kurzętnik wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu podniesiono, że w ocenie Gminy Kurzętnik, Rada nie tylko nie zbadała przesłanek zaliczenia dróg na terenie Gminy Kurzętnik do kategorii dróg powiatowych, ale również nie zawarła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jakie konkretnie przesłanki zadecydowały o wyłączeniu tych dróg z kategorii dróg powiatowych. Zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów prawidłowej i rzetelnej legislacji, albowiem nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. Nie zawiera materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia, nie wskazuje bowiem w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada ustaliła, że sporne odcinki utraciły charakter dróg powiatowych i stały się one drogami spełniającymi już tylko funkcję dróg odpowiadających definicji dróg gminnych w powiązaniu z budową obwodnicy Nowego Miasta Lubawskiego i dalszym związanym z tym kaskadowym pozbawieniem poszczególnych odcinków dróg ich dotychczasowej kategorii.
Skorzystanie z trybu art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p., uwarunkowane jest zaś wykazaniem, że droga obniżająca kategorię już tej kategorii nie spełnia. Pozbawiony kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej Nr 1250N w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową (bez numeru) w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1248N w Bratuszewie łączy Brodnicę (miasto powiatowe) z gminą Grodziczno (siedzibą gminy Grodziczno) za pośrednictwem drogi Nr 15.
Wskazano też, że odcinek drogi na odcinku od Bratuszewa do Brzozia Lubawskiego jest w bardzo złym stanie technicznym i przejęcie takiej drogi będzie stanowiło dla Gminy nadmierny wydatek.
Odcinek drogi powiatowej (bez numeru), stanowiący część odcinka drogi krajowej Nr 15, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą krajową nr 15 w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1321N w Kurzętniku, również spełnia nadal warunki uzasadniające zaliczenie do kategorii dróg powiatowych, albowiem łączy Kurzętnik (siedzibę Gminy Kurzętnik) z Brodnicą (miastem powiatowym). Połączenie to odbywa się częściowo za pośrednictwem drogi powiatowej Nr 15. Odcinek ten obejmuje drogę nr 1250N od Kurzętnika do Brzozia Lubawskiego, od Brzozia Lubawskiego do Brodnicy jest zaś połączenie drogą krajową Nr 15.
W świetle powyższego, zdaniem skarżącej Gminy Kurzętnik, organ niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie organu, Rada podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z prawem i w granicach swoich kompetencji określonych w art. 10 ust. 5c u.d.p.
W świetle nowego układu komunikacyjnego wyznaczono odcinek, który nie spełnia ustawowej definicji drogi powiatowej, a odpowiada za to proporcjonalnej długości odcinka drogi wojewódzkiej, która została pozbawiona kategorii drogi wojewódzkiej na mocy stosownej uchwały Sejmiku.
Organ stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki w sprawie pozbawienia danego odcinka drogi powiatowej.
Wskazano, że organ miał obowiązek wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi powiatowej, nie miał natomiast obowiązku wykazania, że spełnia definicję drogi gminnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, odcinki dróg ujęte w zaskarżonej uchwale nie spełniają wymogów dla dróg powiatowych z uwagi na to, że nie stanowią połączeń miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Skarżący błędnie wskazuje, że odcinek drogi powiatowej Nr 1250N w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową (bez numeru) w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1248N w Bratuszewie rzekomo łączy Brodnicę (miasto powiatowe) z gminą Grodziczno (siedziba gminy Grodziczno) za pośrednictwem drogi nr 15, natomiast odcinek od skrzyżowania z drogą krajową Nr 15 z Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1321N w Kurzętniku łączy Kurzętnik (siedzibę gminy Kurzętnik) z Brodnicą (miastem powiatowym). Organ podkreślił, że żadna z dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej na mocy zaskarżonej uchwały nie stanowi bezpośredniego połączenia Brodnicy z Grodzicznem, czy też Brodnicy z Kurzętnikiem.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że przecięcie drogi nr 1250N na wysokości Nielbarka z drogą powiatową Nr 1248N powinno przesądzać o zaliczeniu tego odcinka do drogi wyższego rzędu, organ wskazał, że definicja ustawowa drogi powiatowej wskazuje na połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin oraz siedzib gmin między sobą, a nie połączeniem dróg danej kategorii, czy też możliwym połączeniu ww. siedzib poprzez pośrednie korzystanie z danych odcinków dróg. Wskazana przez skarżącą droga powiatowa Nr 1250N rozpoczyna swój bieg w Brzoziu Lubawskim na skrzyżowaniu z drogą krajową nr 15, pozbawioną kategorii w trybie kaskadowym i prowadzi przez Bratuszewo, Sugajenko, Mroczno, Trzcin i kończy bieg na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką Nr 541 w Rynku, a zatem nie przebiega przez miejscowość Nielbark. Żadna z tych miejscowości nie stanowi siedziby gminy, ani powiatu. Brodnicę z gminą Grodziczno łączy droga krajowa nr 15 (na odcinku Brodnica-Nowe Miasto Lubawskie) i droga wojewódzka nr 538 (na odcinku Nowe Miasto Lubawskie - Grodziczno) – jest to najkrótsze i najszybsze połączenie. Dekategoryzowany odcinek drogi powiatowej nr 1250N nie spełnia definicji drogi powiatowej, stanowi kontynuację drogi gminnej relacji Brzozie Lubawskie – Nielbark, a także jest proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej pozbawionej kaskadowo kategorii drogi wojewódzkiej.
Zarzut skargi, oparty na regulacji art. 25 u.d.p., nie ma zastosowania w tzw. kaskadowym procesie pozbawiania odcinka drogi danej kategorii. Przepis ten dotyczy inwestycji prowadzonych w obrębie skrzyżowań dróg różnych kategorii oraz ich utrzymania. Uchwała nie zmienia zarządcy drogi w zakresie objętym ww. przepisem. Utrzymanie skrzyżowania drogi powiatowej nr 1250N, która została zaliczona do kategorii dróg gminnych, w dalszym ciągu należy do zarządcy drogi wyższej kategorii czyli do zarządu powiatu. Pozbawienie kategorii drogi powiatowej nie powoduje zmiany zarządcy drogi odpowiedzialnego za utrzymanie skrzyżowania.
Wskazano, że kwestia proporcjonalności dekategoryzowanego odcinka została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wójt Gminy Kurzętnik, burmistrz Miasta Nowe Miasto Lubawskie i wójt Gminy Nowe Miasto Lubawskie o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały oraz jej treści zostali poinformowani pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r., a zatem w ustawowym terminie minimum 30 dni przed jej podjęciem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 87 ust. 1 ustawy
o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie, skarżące Gminy posiadają legitymację skargową. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem po stronie właściciela obowiązków zarządcy drogi - obowiązków związanych z utrzymywaniem drogi i ponoszeniem nakładów.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim Nr LVIII/360/2023 z dnia 25 maja 2023 r. o pozbawieniu drogi kategorii drogi powiatowej. Podstawę podjęcia uchwały stanowi przepis art. 10 ust. 5c u.d.p.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. dotyczy tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Powyższe przepisy zawierają regułę, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się drogą kategorii niższej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a u.d.p.).
Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 5c u.d.p., stanowiącym podstawę prawną uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, rada powiatu może,
w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej
o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały,
o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d u.d.p.). Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5f u.d.p.). W sytuacji przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego jest poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej.
W niniejszej sprawie, w następstwie zastąpienia drogi Nr 15 nowo wybudowanym odcinkiem drogi, podjęto uchwałę o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinków byłej drogi krajowej Nr 15 o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej.
Pomimo, że z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu, rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na organy gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej, przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, LEX247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 400/09, LEX 555875). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych
z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1154/12, LEX 1251758).
Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała została w sposób wystarczający uzasadniona. Zawiera materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Treść zaskarżonej uchwały precyzuje jej przedmiot, tj. z załącznika do uchwały w sposób niebudzący wątpliwości wynika, które odcinki drogi zostały pozbawione kategorii drogi powiatowej. Odcinki drogi pozbawione dotychczasowej kategorii pokrywają się z długością odcinków pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej w uchwale Sejmiku.
Odnosząc się do podnoszonego w skardze Gminy Miejskiej Nowe Miasto Lubawskie zarzutu naruszenia art. 6a ust. 1 u.d.p. wskazać należy, że przepis ten zakreśla warunki dla uznania drogi za drogę powiatową przyjmując, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej. Sejmik województwa będzie mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. W takiej sytuacji, odcinek ten zostanie zaliczony do kategorii drogi powiatowej, która stanowić powinna połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę - analizowane fragmenty drogi utraciły charakter drogi powiatowej, przejmując do obsługi ruch lokalny, w związku
z wybudowaniem nowego odcinka drogi Nr 15. Podkreślić należy, że w ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Przy zastosowaniu trybu kaskadowego przekazywania dróg nie jest konieczne spełnianie przez przekazywaną drogę definicji pozytywnej drogi gminnej – art. 7 u.d.p., wymagane jest natomiast spełnienie przesłanek negatywnych zgodnie z art. 6a tej ustawy.
Jednocześnie zaakcentować należy, że sporne odcinki drogi nie stanowią bezpośredniego połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, ani siedzib gmin między sobą, a zatem nie spełniają kryteriów drogi powiatowej, wynikających z art. 6 ust. 1 u.d.p. Definicja drogi powiatowej jednoznacznie bowiem wskazuje na połączenie miast, nie zaś na połączenie dróg danej kategorii.
Zauważyć w tym miejscu należy dodatkowo, że połączenia siedzib gmin czy powiatów między sobą poprzez inne drogi, ulice miasta, nie mogą być uznane za leżące w ciągu dróg o charakterze powiatowym, co słusznie podkreślił pełnomocnik organu. Podstawową drogą, która łączy wymienione wyżej miejscowości, stała się obwodnica Nowego Miasta Lubawskiego wybudowana w ciągu drogi krajowej nr 15. Z samego faktu, że istnieje fakultatywna możliwość przedostania się daną drogą do siedziby np. powiatu, nie sposób przyjąć powiatowego charakteru tego odcinka. Odcinki te bowiem ewidentnie przyjęły do obsługi ruch lokalny.
Wskazać także należy, że starodroże drogi krajowej nr 15 pozbawione kategorii drogi powiatowej na odcinku stanowiącym przedmiot zaskarżonej uchwały łączy miejscowości: Brzozie Lubawskie, Nielbark, Kurzętnik, Nowe Miasto Lubawskie, Łąki Bratiańskie, Bratian. Spośród tych miejscowości tylko Kurzętnik i Nowe Miasto Lubawskie są siedzibami gmin. Nowe Miasto Lubawskie jest jednocześnie siedzibą powiatu. Zatem tylko odcinek drogi od Kurzętnika do Nowego Miasta Lubawskiego spełnia definicję określoną w art. 6a ust. 1 u.d.p., natomiast pozostałe odcinki starodroża drogi krajowej nr 15 nie wpisują się w tę definicję.
Podkreślić przy tym należy, że Rada nie ma obowiązku wykazać, że dana droga spełnia funkcję drogi gminnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi Gminy Kurzętnik, należy wskazać w pierwszej kolejności, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ sprawa dotyczy uchwały rady powiatu i zastosowanie tu mają przepisy dotyczące trybu i sposobu podejmowania uchwał. Tym samym, zarzuty, dotyczące naruszenia k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie.
Natomiast odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że odcinki dróg ujęte w skardze Gminy nie spełniają wymogów dla dróg powiatowych ujętych w art. 6a ust. 1 u.d.p. z uwagi na to, że nie stanowią połączeń miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, o których mowa w tym przepisie. Organ wyjaśnił, że Gmina Kurzętnik błędnie wskazuje, że odcinek drogi powiatowej Nr 1250N w zakresie obejmującym odcinek od skrzyżowania z drogą powiatową (bez numeru) w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania
z drogą powiatową Nr 1248N w Bratuszewie rzekomo łączy Brodnicę (miasto powiatowe) z gminą Grodziczno (siedzibą gminy Grodziczno) za pośrednictwem drogi Nr 15, natomiast odcinek od skrzyżowania z drogą krajową Nr 15 w Brzoziu Lubawskim do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1321N w Kurzętniku łączy Kurzętnik (siedzibę gminy Kurzętnik) z Brodnicą (miastem powiatowym). W związku z tym, żadna z dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej na mocy zaskarżonej uchwały, nie stanowi bezpośredniego połączenia Brodnicy z Grodzicznem, czy też Brodnicy z Kurzętnikiem.
Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 25 ust. 1 u.d.p. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem - budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania lub węzła dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami drogi, znakami i sygnałami drogowymi oraz urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania lub węzła, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.
Organ zaś wskazał, że utrzymanie skrzyżowania drogi powiatowej Nr 1250N (pozbawionej kategorii drogi powiatowej zaskarżoną uchwałą) z drogą powiatową Nr 1248N w dalszym ciągu należy do zarządcy drogi wyższej kategorii, czyli do zarządu powiatu. Pozbawienie kategorii drogi powiatowej nie powoduje zmiany zarządcy drogi odpowiedzialnego za utrzymanie skrzyżowania.
Natomiast kwestie złego stanu nawierzchni wskazanych dróg pozostają poza właściwością Sądu w przedmiotowej sprawie.
Reasumując powyższe, skład orzekający stwierdził, że Rada Powiatu
w Nowym Mieście Lubawskim, zgodnie z prawem skorzystała z kompetencji przysługującej jej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. i pozbawiła sporny odcinek drogi - kategorii drogi powiatowej. W przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zarzucanych w skardze przepisów Konstytucji, przepisów k.p.a., art. 6a ust. 1 i art. 10 ust. 5c u.d.p., które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z prawem, a w konsekwencji nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.