II SA/Ol 669/23

II SA/Ol 669/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi J.K. i J.K.1 na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 15 maja 2023 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ II instancji"),
w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. i J. K. (dalej jako: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nr 44/2023 wstrzymujące roboty budowlane przy obiekcie tymczasowym – wiacie handlowej konstrukcji lekkiej, metalowej, posadowionej bez wymaganego pozwolenia na budowę przed pawilonem handlowym przy ul. [...] na działce nr [...]i częściowo na działce nr [...].
W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że wiata powstała między 30 maja 2019 r. a 1 czerwca 2021 r., stanowi tymczasowy obiekt budowlany posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów skarżących domagających się niezwłocznego nakazania usunięcia wiaty z powodu jej sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego i szpetoty, WINB stwierdził, że nie przewidują tego obecne przepisy. Podniósł, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się
o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Informacja o opłacie legalizacyjnej nie jest formalnym wyznaczeniem jej wysokości. Uzyskanie dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu jest kolejnym etapem procedury legalizacyjnej, który może zostać wdrożony na wniosek inwestora. Organ zgodnie z przepisami ma obowiązek pouczenia o możliwości złożenia wniosku o legalizację. To czy inwestor skorzysta z takiej możliwości jest sprawą inwestora.
W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucili naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie, że wiata może być legalizowana, podczas gdy według ustaleń planu nie może być legalizowana. Zdaniem skarżących treść postanowienia pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jest nie do pogodzenia z wymogami praworządności. Skarżący zarzucili też organom orzekającym zwłokę w rozpatrzeniu ich wniosku.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko
i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że skarżący zdają się pomijać fakt, o którym informowano ich w postanowieniach obu instancji, że wstrzymanie robót jest jedynie pierwszym etapem postępowania w przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej i nie przesądza o legalizacji samowoli. Zdaniem organu II instancji w sprawie niniejszej organy nie dopuściły się przewlekłości, a uzasadnienie postanowienia jest wyczerpujące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zgodnie z ustawową definicją tymczasowego obiektu budowlanego, zawartą
w art. 3 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, dalej jako: "u.p.b."), jest to m.in. obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale
z gruntem. Z porównania definicji zawartych w art. 3 pkt 1 i 5 u.p.b. wynika, że każdy tymczasowy obiekt budowlany będzie obiektem budowlanym, ale nie każdy obiekt budowlany może zostać zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Jeżeli obiekt budowlany wymaga trwałego połączenia z gruntem, wówczas wykracza poza pojęcie "tymczasowości". Istota tymczasowych obiektów budowlanych polega na tym, że są one wykonane albo z materiałów nietrwałych technicznie, albo materiałów trwałych umożliwiających długoterminową lokalizację i użytkowanie obiektu, jednak niepołączonych trwale z gruntem, przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Oczywistym jest przy tym, że tymczasowy obiekt budowlany także może wymagać przytwierdzenia do gruntu. O tym jednak czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem, czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związane nie mogą świadczyć o tym, czy jest to w rozumieniu ustawy Prawo budowlane trwałe czy też nietrwałe połączenie z gruntem (tak: NSA w wyroku z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/18, por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011r., sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, publ. w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Konsekwentnie, skoro zgodnie z prezentowanym stanowiskiem, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, to dla kwalifikacji spornej wiaty handlowej znaczenie ma przede wszystkim jej lekka konstrukcja oraz to, że może być łatwo zdemontowana i przeniesiona w inne miejsce. Jest więc tymczasowym obiektem budowlanym podlegającym rygorom ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na zasadzie tego przepisu posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli jest on planowany do rozbiórki lub przeniesienia przed upływem 180 dni. Przepis ten dopuszcza czasowe użytkowanie tymczasowych obiektów budowlanych do 180 dni. W myśl tego unormowania, jeżeli tymczasowy obiekt budowlany ma funkcjonować dłużej w danej lokalizacji inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na jego budowę. W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, że wiata handlowa istnieje w tej samej lokalizacji od przeszło dwóch lat, a więc powyżej 180 dni. Jej posadowienie wymagało zatem pozwolenia na budowę, którym inwestor bezspornie nie legitymuje się. W związku z tym stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 48 ust. 5 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji
o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przepis ten obligował organ I instancji do pouczenia inwestora
o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. Organ I instancji postąpił zgodnie
z treścią tego przepisu. Nie można tym samym przypisać organom orzekającym naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez zaniechanie orzeczenia nakazu rozbiórki. Przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki określa art. 49e u.p.b., stanowiąc, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:
1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
2) wycofania wniosku o legalizację;
3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Z unormowań tych wynika jasno, że przed wydaniem nakazu rozbiórki organ
I instancji musiał wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy, mimo jej zakończenia, oraz powinien oczekiwać, czy inwestor zgłosi wniosek o legalizację samowoli budowlanej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera tylko postępowanie
w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, określa ramy tego postępowania. Na tym etapie organ orzekający ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej i pouczyć inwestora o możliwości legalizacji. Dopiero po złożeniu wniosku przez inwestora o legalizację, który może zostać złożony w ściśle określonym terminie (art. 48a u.p.b.), organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wezwać inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i je ocenić (art. 48 b u.p.b.). Po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację samowoli budowlanej i spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., tj. stwierdzeniu, że jest możliwe doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a u.p.b.). Dopiero
w tym postanowieniu organ określa wiążąco wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to stronie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 2b u.p.b.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,
z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775). W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w całokształcie. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto ich ocena jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Organy orzekające zgodnie z tym unormowaniem wyjaśniły, jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za wstrzymaniem budowy wiaty handlowej, co umożliwiało poznanie motywów
i weryfikację zajętego stanowiska. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut zwłoki w postępowaniu. Na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej przysługuje skarżącym odrębna skarga z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym przy kontroli zaskarżonego postanowienia nie może mieć znaczenia jak długo postępowanie jest prowadzone.
W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.