II SA/OL 669/06

II SA/Ol 669/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska
Alicja Jaszczak-Sikora /sprawozdawca/
Janina Kosowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 15 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 roku sprawy ze skargi A. i J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki obiektu - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie przez A. i J. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oddalające ich zarzuty na tytuł wykonawczy nr "[...]" z dnia "[...]" 2006 r. dotyczący obowiązku wykonania rozbiórki części wiaty.
Z przekazanych Sądowi przez organ akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, nakazał A. i J. P. rozbiórkę części konstrukcji obiektu budowlanego, stanowiącego budowę wiaty konstrukcji stalowej, na terenie działki nr "[...]" we wsi T., w zakresie odbiegającym od ustaleń, warunków i uzgodnień określonych w pozwoleniu na budowę i w projekcie budowlanym. Decyzja ta jest ostateczna.
W dniach 29 listopada 2005r. i 27 stycznia 2006r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrole obiektu i stwierdził, iż obowiązek, wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany.
W związku z tym, tytułem wykonawczym nr "[...]" z dnia "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji.
W dniu 28 kwietnia 2006r. A. i J. P. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Wskazali, że tytuł wykonawczy został im doręczony w dniu 21 kwietnia 2006 r. Nie zawierał on pouczenia do jakiego organu należy zgłaszać zarzuty, co narusza art.27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zarzucali, iż błędnie w tytule wykonawczym został powołany przepis art. 2 § 1 pkt 3 tej ustawy, bowiem odnosi się on do egzekucji należności pieniężnych,
a w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ponadto wywodzili, że stanowiący podstawę wystawienia tytułu wykonawczego protokół z dnia 27 stycznia 2006 r., nieprecyzyjnie określa przedmiot rozbiórki.
Podnosili, iż obowiązek rozbiórki części wiaty został w pełni wykonany, zgodnie ze wskazaną powyżej decyzją, a element konstrukcyjny zakwestionowany przez członków komisji, który nie został rozebrany, stanowił i nadal stanowi część ogrodzenia zakładu (brama wjazdowa, furtka wejściowa, ogrodzenie od strony drogi), które wykonane zostało w roku 1989 i nigdy nie było ani nie jest elementem konstrukcyjnym wiaty. W związku z tym wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzuty A. i J. P.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji zostały enumeratywnie przedstawione w pouczeniu zawartym w tytule wykonawczym oraz w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ stwierdził, iż analiza zgłoszonych zarzutów prowadzi do wniosku, że nie spełniają one określonych w powyższym przepisie warunków.
A. i J. P. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W takim przypadku państwo P. wnieśli o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego powołanie niezależnej komisji lub uprawnionego rzeczoznawcy, w celu ustalenia, czy żądany do usunięcia element pełniący funkcję fragmentu ogrodzenia ich zakładu w T., jest elementem konstrukcji wiaty.
Strona skarżąca zarzuciła, iż organ I instancji nie odniósł się do zgłoszonych zarzutów, stwierdzając jedynie enigmatycznie, iż zarzuty nie spełniają warunków określonych w przedmiotowym tytule wykonawczym oraz w art. 33 ustawy. Zdaniem A. i J. P. tak skonstruowane uzasadnienie narusza przepisy art. 11, 12, 77 §1 oraz art. 124 § 2 kpa. Nie zawiera ono bowiem wyraźnego ustosunkowania się organu do ich zarzutów. Strona podniosła, iż przede wszystkim brak jest uzasadnienia, z jakich przyczyn Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie chce uznać faktu, iż zakład ich w T. posiada ogrodzenie, które nie jest częścią wiaty.
Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazał, iż tylko wymienione w nim enumeratywnie przyczyny, mogą być podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ stwierdził, iż żadna z tych przyczyn w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Ponadto organ wyjaśnił, iż powołane w zażaleniu przez A. i J. P. argumenty, dotyczące funkcji przedmiotowej wiaty stalowej, jako części ogrodzenia, nie mogą być wzięte pod uwagę w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na to, że organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej, a jedynie od strony egzekucji obowiązków nałożonych decyzją ostateczną.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedli J. i A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W takim przypadku skarżący wnieśli o powołanie rzeczoznawcy w celu ustalenia, czy żądany do usunięcia element jest elementem konstrukcji wiaty. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Państwo P. podnieśli, iż wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", obowiązek rozbiórki części wiaty został w pełni przez nich wykonany. Dokumentacja techniczna przedmiotowej wiaty, jej rysunki techniczne wyraźnie wskazują, iż nakazany do usunięcia element nie jest elementem wiaty. Zdaniem strony dokumenty te powinny być podstawą przy rozpatrywaniu zarzutów. Pominięcie tych okoliczności, w ocenie skarżących nastąpiło z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 12 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej obowiązany jest wnikliwie i wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżone postanowienie jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a.).
Ponadto należy wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z uwagi na to, że postanowienia poddane kontroli sądowej dotyczą postępowania egzekucyjnego, tylko to postępowanie może mieścić się w granicach sprawy w rozumieniu wymienionego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, iż w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącym tytułu wykonawczego. W zarzutach twierdzili oni, iż tytuł został im doręczony 21 kwietnia 2006 r. Wobec tego, iż organ zaniedbał wykazania daty, od której biegł termin do wniesienia zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zostały one zgłoszone w terminie.
Przechodząc do istoty sprawy należy stwierdzić, iż wszelkie kwestie merytoryczne, związane z przymusową rozbiórką przedmiotowej części wiaty, położonej na terenie wsi T., zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. W postępowaniu administracyjnym ustalono, iż Państwo P. naruszyli warunki pozwolenia na budowę, poprzez samowolną rozbudowę wiaty stalowej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu działki. Ponadto inwestor nie zachował linii zabudowy
w odległości uzgodnionej z Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych.
W podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutach, jak i w skardze wniesionej do Sądu, skarżący wywodzą, iż nałożony na nich obowiązek w pełni wykonali. Kwestionowali zaś zasadność żądania od nich rozbiórki elementów, które
- w ich ocenie - nigdy nie były ani nie są elementami konstrukcyjnymi wiaty.
A. i J. P. podnieśli, że zakwestionowany przez organ, w toku przeprowadzonych oględzin, element konstrukcyjny stanowił i nadal stanowi część ogrodzenia zakładu, które wykonane zostało w 1989 roku. Zdaniem strony skarżącej dokumentacja techniczna przedmiotowej wiaty, jej rysunki techniczne wyraźnie wskazują, iż nakazany do usunięcia element nie jest elementem wiaty. Zatem dokumenty te powinny być podstawą przy rozpatrywaniu zarzutów.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego materia podnoszona przez skarżących nie mogła być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W rozpoznawanej sprawie okoliczność wykonania obowiązku nałożonego na stronę ostateczną decyzją administracyjną jest odmiennie oceniana przez organ oraz przez stronę, jednak ta kwestia nie może być wyjaśniana na etapie postępowania egzekucyjnego.
Przy czym należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działał w podwójnej roli.
Otóż do dnia uzyskania przez decyzję nakazującą rozbiórkę przymiotu ostateczności był on organem orzeczniczym. Po wystawianiu tytułu egzekucyjnego
i skierowaniu go do egzekucji, zgodnie z art.20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca
1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zmianami), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia ustawą o egzekucji administracyjnej, był on organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Jednocześnie, na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, był wierzycielem uprawnionym do żądania przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej.
Jednak z faktu, że zachodzi tożsamość organu, który orzekał o rozbiórce
i organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne nie można wyprowadzać wniosku, iż na etapie postępowania egzekucyjnego dopuszczalna jest ingerencja
w treść decyzji nakładającej obowiązek. Nie można na etapie postępowania egzekucyjnego domagać się ustalania zakresu obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną.
Ustawa o egzekucji administracyjnej bowiem określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązkach.
Zakres takiego obowiązku, w tym przypadku dokładne określenie części wiaty podlegającej obowiązkowi rozbiórki, winien być określony na etapie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest to w toku postępowania egzekucyjnego. Doprowadziłoby to bowiem w konsekwencji do sytuacji, iż to organ egzekucyjny określałby treść obowiązku podlegającego wykonaniu, co kłóciłoby się
z istotą postępowania egzekucyjnego, którego celem jest wyłącznie doprowadzenie do przymusowego wykonania orzeczenia administracyjnego, nie zaś do kształtowania treści obowiązku.
Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 ustawy o egzekucji administracyjnej)
Organ egzekucyjny nie może natomiast podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.
W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, kwestionując dopuszczalność egzekucji, czy też wymagalność obowiązku, może wnieść zarzuty jedynie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 omawianej ustawy. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów (tak NSA w niepublikowanym wyroku z dnia 27.10.1999r. sygn. akt IV SA 1104/96).
Wprawdzie skarżący powołali się w zarzutach na przesłankę określoną
w art. 33 pkt 1 ustawy o egzekucji administracyjnej, jednakże argumenty przez nich podniesione w istocie sprowadzają się do kwestionowania zakresu obowiązku, nałożonego na nich decyzją ostateczną.
Żądanie przez skarżących, aby organ egzekucyjny zbadał ponownie,
z udziałem rzeczoznawców, sprawę pod względem merytorycznym jest niedopuszczalne i wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego.
Jak już wskazano celem postępowanie egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych.
W sytuacji zgłoszonej przez skarżących organ egzekucyjny musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, do czego żadnym przepisem nie jest uprawniony.
W art. 29 § 1ustawy o egzekucji administracyjnej wręcz jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Albowiem wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. To skutkowałoby, że organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 8.07. 1999 r. I SA 303/99 oraz niepublikowany wyrok NSA z dnia 19.04.2000r. sygn. akt SA/Sz 358/99 ).
Dlatego też organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń odnośnie zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną.
Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być bowiem wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.
Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną
w art. 16 § 1 kpa, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie
w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w sytuacji, gdy mogły zaistnieć wątpliwości co do zakresu nakazanej rozbiórki odnoszącej się do części wiaty, to skarżący mogli żądać sprecyzowania tego obowiązku na etapie postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Natomiast na etapie postępowania egzekucyjnego działania takie są już spóźnione.
Dlatego też nie jest zasadnym czynienie na tym etapie postępowania organowi egzekucyjnemu zarzutu, iż rozpoznając sprawę nie przeanalizował dokumentacji technicznej przedmiotowej wiaty, czym w ocenie skarżących miałby naruszyć art. 77 k.p.a. Przepis ten miał bowiem zastosowanie w postępowaniu o nakazanie rozbiórki.
Sąd nie dopatrzył się także, podnoszonego przez skarżących, naruszenia przez organy orzekające w sprawie poddanej kontroli Sądu art. 12 k.p.a.
W myśl art. 18 ustawy o egzekucji administracyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Przepis art. 12 kpa. nakazuje organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Trudno w niniejszej sprawie zarzucić organom orzekającym w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym brak wnikliwości skoro skarżący brak ten upatrują w nieuwzględnieniu przez organ egzekucyjny dokumentacji technicznej przedmiotowej wiaty, co - jak już wskazano - nie należało do kompetencji organu egzekucyjnego.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.