II SA/Ol 667/22

II SA/Ol 667/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 92 ust. 1 i ust. 2, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wójt Gminy postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. negatywnie zaopiniował przedłożony przez N. i M. S. wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości A, gmina A, posiadającej księgę wieczystą o numerze [...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] w obrębie [...] o powierzchni 3007,00 m kw.
W motywach uzasadnienia organ wskazał, że wstępny projekt podziału nie jest zgodny z powołanym przepisem art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), u.g.n., jak również z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z 19 stycznia 2022 r. oraz z zagospodarowaniem terenu. Warunki zabudowy zostały wydane dla budowy dwóch budynków letniskowych na dz. nr [...] obręb [...], gmina A, nie zaś dla działki o nr [...] i nr [...]. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy nie zostały ustalone zasady podziału nieruchomości, a zatem przedłożony projekt podziału działki nr [...] nie jest zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy.
Wskazano, że z decyzji z 19 stycznia 2022 roku ustalającej warunki zabudowy wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału jest wykorzystywana na cele rolne i odnoszą się do niej ograniczenia wydzielania działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Na nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych na działce nr [...] obręb [...], gmina A, nie zaś dla działek o nr [...] i [...]. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zaś, że dopuszcza ona podział działki [...], a załącznik graficzny do decyzji nie przewiduje proponowanych linii podziału działki. Wstępny projekt podziału nieruchomości zakłada zaś wydzielenie z dotychczasowej działki dwóch nowych działek, tj. działki nr [...] i [...], każda o powierzchni mniejszej niż 3000,00 m kw. Dlatego też w ocenie organu, zważywszy na treść art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a ustawy, podział taki na gruncie rolnym (a za taki należy uznać grunt objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) jest niedopuszczalny.
Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł M. S.. Podniósł, że objęcie nieruchomości rolnej lub leśnej jednym z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla nieruchomości tej lub jej części oceniona została dopuszczalność zagospodarowania jej na inne cele niż rolne lub leśne. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy nie określa wiążącego i wyłącznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, to z decyzji tej wynika prawna dopuszczalność zagospodarowania na inne cele niż rolne lub leśne. Konieczność stosowania ustawy o gospodarce do podziału nieruchomości rolnych i leśnych objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że ustawodawca związał stosowanie tych przepisów z samą możliwością zagospodarowania nieruchomości na inne cele, jeżeli możliwość ta została skonkretyzowana przez decyzje o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wtedy nieruchomość ta nie jest traktowana w procedurze podziałowej jako nieruchomość rolna lub leśna, lecz jako nieruchomość możliwa do zagospodarowania na inne cele, wynikające z omawianych decyzji. Wskazano również, że przedstawiony wstępny projekt podziału umożliwia zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na każdej z wydzielonych działek z zachowaniem warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określonych w wydanej przez Wójta Gminy A decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że możliwe jest pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, a następnie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości opracowanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę cel, na który wykorzystywana jest obecnie przedmiotowa nieruchomość (cele rolne i leśne) oraz przedmiot decyzji o warunkach zabudowy (budynki letniskowe).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z 18 lipca 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że w sprawie nie ma wątpliwości, że w księdze wieczystej [...] (załączonej do wniosku) sposób korzystania z działki nr [...] określony został jako R - grunty orne oraz uproszczonym wypisie z rejestru gruntów - grunty orne kl. RV. Podkreślono, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest w całości na obszarze, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 19 stycznia 2022 r., jest to działka wykorzystywana na cele rolne i odnoszą się do niej ograniczenia wydzielania działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zaś, że dopuszcza ona podział działki nr [...], a załącznik graficzny do decyzji nie przewiduje proponowanych linii podziału działki.
Wskazując na powyższe Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych do wydania pozytywnej opinii dla proponowanego podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] w obrębie [...], gmina A. Działki, które miałyby powstać po podziale działki nr [...] będą miały powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha. Dlatego więc, zważywszy na treść art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a ustawy, podział taki na gruncie rolnym (a za taki należy uważać grunt objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) jest niedopuszczalny.
Skargę na postanowienie Kolegium wywiódł M. S. (strona, skarżący), wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że objęcie nieruchomości rolnej lub leśnej jednym z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla nieruchomości tej lub jej części oceniona została dopuszczalność zagospodarowania jej na inne cele niż rolne lub leśne. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy nie określa wiążącego i wyłącznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, to z decyzji tej wynika prawna dopuszczalność zagospodarowania na inne cele niż rolne lub leśne. Konieczność stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziału nieruchomości rolnych i leśnych objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że ustawodawca związał stosowanie tych przepisów z samą możliwością zagospodarowania nieruchomości na inne cele, jeżeli możliwość ta została skonkretyzowana przez decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wtedy nieruchomość ta nie jest traktowana w procedurze podziałowej jako nieruchomość rolna lub leśna, lecz jako nieruchomość możliwa do zagospodarowania na inne cele, wynikające z omawianych decyzji.
Podniesiono, że ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie skarżącego przedstawiony wstępny projekt podziału umożliwia zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na każdej z wydzielonych działek z zachowaniem warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określonych w wydanej przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie podzielając zarzutów zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t. j).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 92 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewidencyjno-geodezyjny podział nieruchomości rolnych co do zasady odbywa się poza reżimem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że przepisów podziałowych tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,30 ha. Wyłącznie więc wtedy, gdy skutkiem ewidencyjnego podziału nieruchomości rolnej - i to niezależnie od celu podziału - jest wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni poniżej 0,30 ha, podział ewidencyjny musi być poddany procedurze i warunkom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 u.g.n.).
Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (pkt 1), albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2).
W niniejszej sprawie N. i M. S. złożyli do organu I instancji wniosek o wydanie opinii dotyczącej podziału działki nr [...] obręb [...], gmina A, zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału działki. Podział następuje w celu wydzielenia działki przeznaczonej pod budownictwo letniskowe. Do wniosku załączyli wstępny projekt podziału działki, zakładający wyodrębnienie z działki nr [...] działek: [...] o pow. 0,0560 ha, [...] o pow. 0,2447 ha.
Poza sporem pozostaje, że w księdze wieczystej [...] sposób korzystania z działki nr [...] określony został jako R - grunty orne oraz w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów - grunty orne kl. RV.
W ocenie organów brak jest podstaw prawnych do wydania pozytywnej opinii dla proponowanego podziału działki. Działki, które miałyby powstać po podziale działki [...] będą miały bowiem powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha.
W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne.
Dla nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania została wydana decyzja z 19 stycznia 2022 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych na działce nr [...]. Niewątpliwie nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest w całości na obszarze, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 19 stycznia 2022 r. (akta adm., k. – 89).
Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. możliwość zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ewidencyjnego podziału nieruchomości zależy od sposobu wykorzystania lub przeznaczenia nieruchomości, a przy tym przepis ten dotyczy nie tylko nieruchomości stanowiących własność publiczną, ale też wszelkich nieruchomości, bez względu na to, kto jest ich właścicielem. Przepis wyklucza stosowanie rozdziału ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego podziału nieruchomości do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne, a w razie braku planu miejscowego wyklucza stosowanie przepisów tego rodzaju do gruntów wykorzystywanych na cele rolne lub leśne. Faktyczne wykorzystanie na cele rolne lub leśne powinno zostać odzwierciedlone odpowiednimi zapisami w ewidencji gruntów i budynków. Jednak od tej zasady już sam przepis art. 92 ust. 1 u.g.n. przewiduje pewne wyjątki. Ponadto, gdy brak jest planu miejscowego, ale nieruchomość rolna lub leśna objęta została decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzja o warunkach zabudowy (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), także można zastosować przepisy rozdziału ustawy o gospodarce nieruchomościami o podziale nieruchomości.
Objęcie nieruchomości rolnej lub leśnej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla całej nieruchomości lub dla jej części dopuszcza się zagospodarowanie na inne cele niż rolnicze lub leśne. W takim przypadku podział nieruchomości podporządkowany jest warunkom określonym w tych decyzjach, chociaż samo wydanie tych decyzji nie zmienia przeznaczenia nieruchomości (nadal pozostających nieruchomościami rolnymi lub leśnymi). Nieruchomości takie są jednak wtedy traktowane w procedurze podziałowej nie jak nieruchomości rolne lub leśne, ale jak nieruchomości, które można zagospodarować na inne cele (wynikające z wymienionej decyzji). Brak jest natomiast podstaw do zaliczenia nieruchomości określonej w ewidencji gruntów jako grunt rolny do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2, jeżeli w stosunku do nieruchomości zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany – LEX).
Bezsprzecznie zaś w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem nr [...], decyzją z 19 stycznia 2022 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych.
Podkreślić należy, że ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga się o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z 25 września 2014 r., II OSK 651/13, dostępny w CBOSA).
Fakt zatem objęcia przedmiotowej nieruchomości rolnej decyzją o warunkach zabudowy spowodował, że dopuszczono na niej zagospodarowanie na inne cele niż rolnicze lub leśne. Odrębną kwestią, którą organ będzie badał w kolejnym etapie, stanowi weryfikacja możliwości realizacji tej decyzji po wskazanym podziale rzeczonej nieruchomości, a więc to, czy da się postawić dwa domki letniskowe na podzielonych działkach. Niewątpliwie natomiast w niniejszym postępowaniu z przytoczonych wyżej względów, brak było podstaw do negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości z przyczyn przedstawionych przez organy. W niniejszej sprawie działka nr [...] nie powinna dla celów podziałowych być traktowana jako rolna. Okoliczność, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określono granic podziału nie może stanowić także przeszkody w podziale nieruchomości. To bowiem w obecnym postępowaniu organ winien zbadać możliwość podziału, który realizowałby założenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy.
Nadmienić należy, że orzeczenia, na które powołał się organ zostały wydane w innym stanie faktycznym niż ustalony w niniejszej sprawie. Dlatego też nie można ich odnosić do rozpoznawanej sprawy.
Organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz zalecenia zaprezentowane w niniejszym wyroku.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.