II SA/Ol 662/23

II SA/Ol 662/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 3212/23 - Wyrok NSA z 2024-05-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par.2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.3 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art.24f ust.1, art.43
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1277
art.383 par.1 pkt 5, par.2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1360
art.44
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Suszu nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr (...) Rada Miejska w S., działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277 z późn. zm.) w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) dalej jako "u.s.g.", stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego M. M. (dalej jako: "strona", "skarżący"), z powodu naruszenia przez niego zakazu zarządzania działalnością gospodarczą Spółdzielni Mieszkaniowej w B. (dalej jako "Spółdzielnia") z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S.
W uzasadnieniu uchwały podano, że radny jest jednocześnie Prezesem Spółdzielni Mieszkaniowej w B., która dysponuje na zasadzie użyczenia od Gminy S. kotłownią, co jest równoznaczne z korzystaniem z mienia komunalnego gminy. Powołano się na art. 24f u.s.g.
W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, strona zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f u.s.g., poprzez przyjęcie, że skarżący, pełniący jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni, zarządza działalnością gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S. - kotłowni oddanej przez Gminę S. na rzecz Spółdzielni na zasadach użyczenia umową z dnia 24 listopada 2020 r. - gdy okoliczność nieodpłatnego korzystania przez Spółdzielnię, której radny jest Prezesem Zarządu, nie powinna zostać uznana jako zakazane radnemu w ramach wyżej wskazanego przepisu zarządzanie działalnością gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym stwierdzeniu w § 1 uchwały, gdy art. 24f u.s.g. nie zawiera w swojej treści zakazu zarządzenia przez radnego działalnością gospodarczą Spółdzielni z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co powoduje brak spójności treści przedmiotowej uchwały z treścią przepisu stanowiącego podstawę jej podjęcia, co więcej, nie istnieje żaden podmiot pod nazwą Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., albowiem strona jest Prezesem Spółdzielni Mieszkaniowej "W.", która ma siedzibę w miejscowości J., a tym samym w treści uchwały znajduje się nieprawdziwa informacja;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 383 § 2, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na podjęciu przedmiotowej uchwały w terminie ponad 2,5 roku po wystąpieniu przywołanej w uzasadnieniu przyczyny wygaśnięcia mandatu, tj. przejęcia przez Spółdzielnię kotłowni będącej mieniem komunalnym w oparciu o umowę użyczenia zawartą w dniu 24 listopada 2020 r., co stanowiło przekroczenie 1. miesięcznego terminu na podjęcie uchwały, o którym mowa w art. 383 § 2.
Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały lub (w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności ), uchylenie w całości zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaczęła piastować funkcję Prezesa Spółdzielni, która znalazła się w dramatycznej sytuacji finansowej, 1 kwietnia 2020 r. Faktycznym celem i przedmiotem działania Spółdzielni jest tylko i wyłącznie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej członków i ich rodzin. Po 3 latach Spółdzielnia odzyskała płynność finansową. Było to możliwe m.in. dzięki podpisaniu umowy o użyczenie kotłowni centralnego ogrzewania, która stanowi źródło ciepła dla budynków Spółdzielni. Umowa ta była korzystna także da Gminy, albowiem znosiła obowiązek administrowania kotłownią. Skarżący w dacie podpisywania umowy był już radnym Gminy S. Nie wykazywano wówczas wątpliwości co do możliwości zaistnienia kolizji w tym zakresie. Nieodpłatne korzystanie z kotłowni nie generuje żadnych profitów finansowych i miało na celu dostarczenie ciepła mieszkańcom.
Burmistrz S. podjął temat możliwości wygaszenia mandatu po prawie 2,5 roku od zawarcia umowy użyczenia kotłowni, gdy zaczęła krążyć informacja o możliwym starcie skarżącego w wyborach jako kontrkandydata na burmistrza.
Konfliktu interesów nie ma i nie było. Dla oceny, czy piastowanie funkcji prezesa zarządu z wykorzystaniem mienia komunalnego winno podlegać zakazowi z art. 24f u.s.g. należy wziąć pod uwagę w szczególności to, czy wykorzystywanie mienia przynosi temu radnemu wymierne korzyści majątkowe. W przedmiotowych okolicznościach nie ma najmniejszych podstaw, aby tak stwierdzić. Korzystanie z kotłowni nie generuje też żadnych zysków z działalności gospodarczej. Pozwala jedynie na dostarczanie ciepła do lokali. W przypadku korzystania z mienia przez Spółdzielnię nie mamy do czynienia z "wykorzystaniem mienia komunalnego", bo z tego tytułu nie uzyskano żadnych korzyści majątkowych.
Skarżący jest tytułowany Prezesem, ale de facto jest członkiem kolegialnego Zarządu Spółdzielni i nie ma prawa do samodzielnego podejmowania decyzji.
W ocenie skarżącego, organ Gminy nie miał prawa wskazywać naruszenia ’’zarządzania działalnością gospodarczą Spółdzielni Mieszkaniowej w B.’’ albowiem żaden przepis prawa nie zawiera tak sformułowanego zakazu. Nie istnieje też żaden podmiot o tej nazwie. Skarżący jest jedynie Prezesem Spółdzielni "W." , która ma swoją siedzibę w J. Powyższe wady uchwały winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności lub uchyleniem.
Rada niewłaściwie też zastosowała art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy, albowiem podjęła uchwałę w terminie ponad 2,5 roku od wystąpienia domniemanej przyczyny wygaśnięcia, gdy ustawowym terminem na jej podjęcie był termin 1. miesiąca.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej.
W pierwszej kolejności zaprzeczono, aby podjęcie przedmiotowej uchwały miało podłoże polityczne. Wskazano, że umowa użyczenia dotyczyła dwóch pieców centralnego ogrzewania, które stanowią własność Gminy. W marcu 2023 r. jeden z pieców został przeniesiony do kotłowni Spółdzielni Mieszkaniowej w U., niebędącej w zasobach mienia komunalnego, w której skarżący jest Prezesem. Prezes wskazał, że w roku 2022 dokonano zakupu nowego pieca. Wskazane nieprawidłowości zobligowały Burmistrza do podjęcia działań wobec strony i zawiadomienia odpowiednich organów.
Wskazano, że zakaz z art. 24f u.s.g. ma charakter bezwzględny i nie pozwala na miarkowanie jego zasadności do konkretnej sprawy, zaś decyzji nie można uzależniać od stopnia przewinienia.
Organ podniósł, że celem wprowadzenia regulacji z art. 24f ust. 1 u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych do własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny. Fakt wykorzystywania przez radnego mienia komunalnego w postaci kotłowni w Spółdzielni, w której pozostaje Prezesem Zarządu, stanowi sytuację budzącą wątpliwość co do bezstronności radnego. Przepis nie różnicuje, czy owo wykorzystywanie powinno mieć podstawę prawną, czy jest jednorazowe, czy ma charakter odpłatny. "Zarządzanie działalnością gospodarczą" z wykorzystaniem mienia komunalnego nie zależy od tego, czy uprawnienie do korzystania jest elementem stosunku prawno-rzeczowego, czy zobowiązaniowego, czy jest odpłatne, ani od tego, czy korzystający osiąga korzyści.
Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że działalności Spółdzielni nie należy utożsamiać z działalnością gospodarczą. W ocenie organu, za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. Odnosząc się do sformułowania "Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. podniesiono, że posiada ona nieruchomości w B. Poprzednio siedzibę stanowiły B. i Spółdzielnia używała pieczęci z tą nazwą.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, organ stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Termin z tego przepisu ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia Rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1643 z późn. zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W przywołanym przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest nawet uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Zakaz ten dotyczy także sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, bowiem dla interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (vide: wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 765/17 oraz z dnia 9 czerwca 2016 r., II OSK 1269/16, dostępne w CBOSA).
Podkreślić należy, że interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 u.s.g. według którego, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Dostrzec należy również, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym posługują się wprost, w zakresie majątku gminy, określeniami zaczerpniętymi z norm prawa cywilnego. Przepis art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2022, poz. 1360 j.t., dalej jako k.c.) stanowi, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Chodzi o wszystkie bez wyjątku prawa podmiotowe majątkowe, a ujmując rzecz ekonomicznie, ogół aktywów danego podmiotu (patrz: A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Stefaniak "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 249). Podobnie w przypadku mienia komunalnego, o którym mowa w art. 43-50a us.g. termin "mienie" używany jest więc w rozumieniu art. 44 k.c. (patrz: Elżbieta Niezbecka (w:) "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna", pod red. T. Kidyby, WKP 2012, pkt 7 do art. 44). Mienie obejmuje zatem wszystkie rodzaje podmiotowych praw majątkowych. "Inne prawa majątkowe" stanowią "inne prawa rzeczowe", tj. użytkowanie wieczyste, prawa rzeczowe ograniczone oraz prawa majątkowe wynikające ze stosunków zobowiązaniowych. Mieniem są tylko prawa, nie są zaś obowiązki (długi), które własność i inne prawa majątkowe obciążają (patrz: Kazimierz Piasecki "Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna". Zakamycze 2003, pkt 10 do art. 44; Wojciech Jan Katner (w:) "Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna", pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, LEX 2014, pkt 3 do art. 44; Elżbieta Niezbecka, op. cit. pkt 1 do art. 44; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II CSK 215/09).
Bezsprzecznie skarżący zawarł - jako Prezes Spółdzielni - 24 listopada 2020 r. z Gminą S. umowę użyczenia dotyczącą nieodpłatnego korzystania przez Spółdzielnię z kotłowni.
Bez znaczenia pozostaje w sprawie, że umowa jest umową użyczenia i nie przynosi skarżącemu żadnych korzyści majątkowych.
Wszelkie wątpliwości interpretacyjne art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na podstawę, częstotliwość i to, czy pozostaje działaniem odpłatnym, czy nieodpłatnym. Podkreślić należy, wbrew stanowisku skarżącego, że zakaz nie uzależnia wygaśnięcia mandatu od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Nie jest to element sankcji, ale instytucji, która ma zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego. Chodzi o potencjalny wpływ na kierunek działalności organu gminy.
W sprawie naruszono zaś postanowienia 24f ust. 1 dotyczące "zarządzania działalnością gospodarczą" z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego.
Art. 24f ust. 1 nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu jej prowadzenia, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą. Wprawdzie nie prowadzi działalności zarobkowej, jednak nieosiąganie zysku wynika z charakteru realizowanych przez nią zadań i ustawowo określonego celu działalności. Prowadzenie działalności gospodarczej jest zatem podstawowym przedmiotem działania spółdzielni mieszkaniowej, celem i racją jej bytu prawnego (por. uchwała SN z 9 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 69/16).
Nie można też podzielić stanowiska skarżącego, że organ nie miał uprawnień do podjęcia uchwały ze względu na postanowienia art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem - wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jest to termin instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady uprawnień do podjęcia uchwały do wygaszenia mandatu radnego. Nie byłoby bowiem uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiłby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy (vied: wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3139/19, uchwała siedmiu sędziów NSA z 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, dostępne w CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu skargi, że nie istnieje podmiot pod nazwą "Spółdzielnia Mieszkaniowa w B.", zauważyć należy, że umowę użyczenia zawarto ze Spółdzielnią Mieszkaniową w B., regon i NIP oraz adres zgadzają się. Chodzi więc w istocie o ten sam podmiot.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.