II SA/OL 657/23

II SA/Ol 657/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 6 pkt 2, ust. 7 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 12 ust. 4 pkt 3, ust. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1, 2, 2a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że 8 marca 2023 r. D. K. (dalej jako: "skarżący", "inwestor") zgłosił w Starostwie Powiatowym
zamiar budowy budynku gospodarczego na działce nr [...].
Postanowieniem z 20 marca 2023 r. Starosta (dalej jako: "organ
I instancji") nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Wskazał, że:
1. należy doprowadzić niniejsze zamierzenie budowlane do zgodności
z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako: "rozporządzenie"), w zakresie lokalizacji obiektu budowlanego. Organ
I instancji wyjaśnił, że zgodnie z załączoną mapą planuje się postawienie budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (nr [...]), co sprawia, że wprowadzane są ograniczenia i uciążliwości dla działki sąsiedniej stanowiącej własność osób trzecich. Lokalizacja budynku gospodarczego 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi, zgodnie z § 12 ust. 2, ust. 4 pkt 3, § 12 ust. 5 rozporządzenia, powoduje objęcie sąsiednich działek obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej
jako: "u.p.b."). Mając na uwadze powyższe oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 u.p.b., organ
I instancji stwierdził, że inwestycje które wprowadzają, utrwalają bądź zwiększają ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
2. budynek należy sytuować zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy określoną
w warunkach zabudowy Nr 1-143/2022 z dnia 15 grudnia 2022 r.
W odpowiedzi na postanowienie, pismem z 30 marca 2023 r. skarżący wyjaśnił, że uzyskał zgodę zarządcy drogi na sytuowanie budynku gospodarczego w odległości 3 m od granicy pasa drogowego. Wskazał też, że aby uniknąć wszelkich wątpliwości co do dokładności pomiaru, zdecydował o przesunięciu budynku w stosunku do planowanych pierwotnie odległości, od obu granicznych działek, o dodatkowe 10 cm (co zwiększa odległość budynku odpowiednio do 1,6 m i 3,1 m). Skarżący omówił treść § 12 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego inwestycja nie spowoduje wprowadzenia, utrwalenia ani zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W tym kontekście wskazał, że zdecydował o zmianie pokrycia dachu z gontu bitumicznego na blachodachówkę oraz o wykonaniu impregnacji ścian zewnętrznych budynku preparatem ogniochronnym.
Decyzją z 11 kwietnia 2023 r. organ I instancji wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie wyraża zgody na roboty budowlane objęte zgłoszeniem, gdyż planuje się powstanie budynku gospodarczego w odległości
1,6 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Lokalizacja budynku w takiej odległości, zgodnie z § 12 ust. 2, ust. 4 pkt 3, ust. 5 rozporządzenia, powoduje objęcie sąsiednich działek obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Przedmiotowa inwestycja może wprowadzić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Natomiast w myśl art. 30 ust. 7 pkt 4 u.p.b. inwestycje, które wprowadzają, utrwalają bądź zwiększają ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał ponadto, że podstawę wniesienia sprzeciwu stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., gdyż planowana inwestycja nie jest zgodna z nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Podniósł, że zgłoszenie dotyczy drewnianego budynku gospodarczego niezwiązanego z gruntem
o powierzchni 15 m2 (5x3 m) i wysokości 2,5 m, w odległości 3,1 m od działki drogowej
i 1,6 m od sąsiedniej działki rolnej. Podał, że wystąpił do zarządcy drogi gminnej o zgodę na odstępstwo od lokalizacji zgłoszonego obiektu w odległości określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wójt Gminy wyraził zgodę na odległość 3 m od granicy pasa drogowego. Dlatego niezasadnie organ I instancji domaga się zachowania 6 m. Stwierdził, że odległość taka określona została w decyzji o warunkach zabudowy, ale dla budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego nielogiczne i niewłaściwe jest przenoszenie wymagań określonych dla trwałego budynku mieszkalnego na niewielką konstrukcję gospodarczą, dla której prawomocnie określono odrębne warunki zabudowy. Dodał, że w związku z art. 59 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wnioskowanego budynku gospodarczego nie ma obowiązku określania warunków zabudowy. Podniósł, że zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia, w przypadku gdy sąsiednia działka jest działką drogową, nie obowiązują zapisy ust. 1-9, co oznacza możliwość posadowienia budynku w dowolnej odległości od jej granicy. Odnosząc się do treści art. 30 ust. 7 pkt 4 u.p.b. skarżący zarzucił, że organ I instancji nie podjął żadnych działań mających na celu wskazanie lub uprawdopodobnienie, że wnioskowany budynek może spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zaniechanie organu narusza art. 7 a § 1 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że w uzupełnieniu zgłoszenia przedstawił analizę potencjalnych ograniczeń lub uciążliwości w stosunku do sąsiedniej działki rolnej
i zdecydował nawet o zmianach w projekcie, które organ I instancji całkowicie zignorował. W przekonaniu skarżącego obszar oddziaływania zgłoszonego obiektu budowlanego nie wykracza poza granice działki, nie ma bowiem przepisu który mógłby zostać potencjalnie naruszony. Przytoczył prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym do postępowania zgłoszeniowego nie mają zastosowania przepisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie, w jakim chronione są one w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją nr WIN-II.7843.4.28.2023 z 6 czerwca 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "organ odwoławczy", "wojewoda") utrzymał
w mocy decyzję organu I instancji, uznając uzasadnienie tej decyzji za częściowo błędne. Wyjaśnił, że parametry wnioskowanego obiektu gospodarczego pozwalają stosować do niego treść § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Na mocy tej regulacji w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 19, 23, 36, 40, 60
i 271-273 rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu
o długości mniejszej niż 6,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy
z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Powyższy przepis ustanawia wobec zasad sytuowania obiektów określnych w § 12 ust. 1 rozporządzenia wyraźne odstępstwa, które znajdą zastosowanie wyłącznie wobec obiektów gospodarczych oraz garaży lokalizowanych
w zabudowie jednorodzinnej. Jednakże rozstrzygając o zasadności złożonego odwołania nie można pominąć normy wyrażonej w § 12 ust. 5 rozporządzenia, która stanowi wyraźnie: usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2
i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Innymi słowy, prawodawca zadecydował o tym, że samo usytuowanie obiektu gospodarczego przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki sąsiedniej świadczy o istnieniu ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Z zestawienia treści § 12 ust. 5 rozporządzenia oraz art. 28 ust. 2 u.p.b. wynika więc, że lokalizacja obiektu
w odległościach określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia wymaga każdorazowo przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy zrealizowany obiekt stanowi obiekt podlegający jedynie zgłoszeniu. Postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W postępowaniu tym - oprócz dokonującego zgłoszenia - nie ma innych stron, nie mogą więc być spełnione wymagania z art. 28 ust. 2 u.p.b. Dopiero wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ daje początek postępowaniu administracyjnemu, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie o wprowadzeniu ograniczeń zadecydowały przepisy prawa na skutek ustalonego w zgłoszeniu położenia obiektu, to nie może być mowy o ewentualności powstania,
a wyłącznie o pewności istnienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich na skutek budowy obiektu gospodarczego przez inwestora. W tych okolicznościach organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz ma obowiązek nałożenia na stronę zawiadamiającą o zamiarze realizacji obiektu budowlanego przymusu uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowe zamierzenie narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), z uwagi na to, że wzniesienie obiektu zmieni zagospodarowanie terenu. W takiej sytuacji inwestor powinien (mimo że nie jest obowiązany uzyskać pozwolenia na budowę) dysponować decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor nie posiada decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]. Zatem, wbrew twierdzeniom organu I instancji, budowa nie może naruszać ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z 15 grudnia 2022 r. nr 1-143/2022, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro ostatecznie organ podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., gdyż budowa narusza ustalenia u.p.z.p.
Skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:
- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów u.p.b. i rozporządzenia,
- przepisów postępowania administracyjnego przez niespełnienie wymogów art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 k.p.a.,
- interesu prawnego skarżącego wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich – czego nie wykazano w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty dotyczące braku oddziaływania inwestycji na sąsiednią działkę nr [...]. Dodatkowo zauważył, że działka ta jest większa od jego działki, ma powierzchnię 1045 m2, co pozwala na jej swobodne zagospodarowanie w przyszłości. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o "zmianie zagospodarowania terenu. Wskazał, że zgodnie z Dyrektywą 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej zagospodarowanie przestrzenne oznacza "charakteryzowanie terytorium ze względu na jego obecny lub przyszły wymiar funkcjonalny lub przeznaczenie społeczno-gospodarcze (np. mieszkaniowe, przemysłowe, handlowe, rolnicze leśne, wypoczynkowe)". Stwierdził, że dla przedmiotowej działki zostały ustalone warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury. Tym samym zmianie uległ dopuszczalny sposób jej zagospodarowania – z rolnej na zabudowaną. Przedmiotowa inwestycja nie zmienia funkcjonalnego charakteru działki. Podkreślił, że art. 59 pkt 2a u.p.z.p. wymienia szczegółowo konkretne typy budynków,
w stosunku do których wymagane jest ustalenie warunków zabudowy. Katalog obiektów budowlanych jest w tym przypadku zamknięty. Zdaniem skarżącego ewentualne niejasności wynikające z przytoczonych zapisów powinny zostać rozstrzygnięte zgodnie z zapisami art. 7a § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość wykładni
i zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] odpowiada prawu. W szczególności Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a."). Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, ze zgłoszenia i jego uzupełnienia jasno wynika zamiar skarżącego. Rolą organów obu instancji była natomiast tylko ocena, czy zgłoszony obiekt budowlany odpowiada warunkom zgłoszenia unormowanym w art. 30 u.p.b. Zgromadzony w tym względzie materiał dowodowy, sprowadzający się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego, jest wystarczający i został rozważony w całokształcie. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji bezspornych ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Organy orzekające zgodnie z tym unormowaniem wyjaśniły jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za wniesieniem sprzeciwu, co umożliwiało poznanie motywów i weryfikację zajętego stanowiska. Okoliczność, że skarżący nie akceptuje stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, nie świadczy
o naruszeniu zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., czy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a.
Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, że wnioskowane zamierzenie stanowi zmianę zagospodarowania terenu i z tego powodu wymagało w pierwszej kolejności ustalenia warunków zabudowy. Przedłożona przez skarżącego decyzja
o warunkach zabudowy z 15 grudnia 2022 r. uprawnia do zabudowy wymienionej działki wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Decyzja ta ustala też nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od drogi gminnej. Wskazać trzeba, że art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. określa elementy decyzji o warunkach zabudowy. Na zasadzie tego przepisu w decyzji takiej określa się linie rozgraniczające teren inwestycji, a także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Przy odczytywaniu decyzji o warunkach zabudowy należy uwzględniać charakter i cel decyzji o warunkach zabudowy. Służy ona zapewnieniu ładu przestrzennego. Akt ten dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego i ma ustalić czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, a także czy realizacja inwestycji nie naruszy przepisów odrębnych mających wpływ na dopuszczalność lokalizacji inwestycji na danym terenie. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), w zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu, w decyzji o warunkach zabudowy ustala się: 1) linie zabudowy; 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokość elewacji frontowej; 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Na podstawie tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się tylko do budynku w niej wymienionego, ale do całego terenu nią objętego. Dlatego przedmiotowe zgłoszenie narusza ustalenia wymienionej decyzji o warunkach zabudowy, bo nie ma w niej mowy o dopuszczalności lokalizacji na ww. działce wolnostojącego budynku gospodarczego, brak też ustalenia parametrów takiego budynku, jak również z tej przyczyny, że lokalizacja budynku gospodarczego jest sprzeczna z wyznaczoną w decyzji nieprzekraczalną linią zabudowy. Skarżący wprawdzie przedłożył zgodę zarządcy drogi gminnej na posadowienie budynku gospodarczego w odległości 3 m od granicy pasa drogowego. Jednak okoliczność ta uzasadniała wystąpienie o zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. to decyzja o warunkach zabudowy ma moc wiążącą
w postępowaniach przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do art. 30 ust. 2a pkt 3 u.p.b. inwestor powinien załączyć do zgłoszenia budowlanego decyzję o warunkach zabudowy, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł sprawdzić zgodność zamierzenia z ustaleniami tej decyzji. Naruszenie ustaleń takiej decyzji, jak również jej brak, w sytuacji gdy jest ona wymagana, uzasadnia wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. Treść tego przepisu ewidentnie podkreśla, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej także przy ocenie zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem budowlanym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 513/22, publ. w w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Wyjaśnić należy, że co do zasady każda budowa obiektu budowlanego,
w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., stanowi zmianę zagospodarowania terenu i wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) u.p.b. wolno stojące budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2 podlegają procedurze zgłoszenia i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, nie świadczy o braku wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego zamierzenia.
Na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p. (według ówczesnego brzmienia), przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Przy interpretacji przytoczonych przepisów należało mieć na uwadze przepisy poprzedzające to unormowanie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p.,
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z unormowań tych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jednak zarówno plan miejscowy jak i decyzja o warunkach zabudowy mają ten sam cel – zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tak jak plan miejscowy, tak też decyzja o warunkach zabudowy dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego. Akty te służą ustaleniu czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie. Wynika to z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy, tak jak plan miejscowy, wiąże organy wydające decyzję o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b. Na podstawie tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej także przy ocenie zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem budowlanym (art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b.), jak również przy weryfikacji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy prawo budowlane). Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w którym wyróżnione zostały trzy przypadki wymagające uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to: budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie z art. 50 ust 2 u.p.z.p., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z zestawienia treści art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p i art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że na podstawie tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest bezwzględnie dla budowy obiektów budowlanych i robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, wymagających weryfikacji i zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej, czy to w procedurze wydania pozwolenia na budowę, czy też rozpatrywania zgłoszenia budowlanego. Odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wyklucza powoływanie się przy interpretacji art. 59 ust. 1 u.p.z.p. na pkt 2 art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Według ugruntowanych reguł wykładni "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami, albo pominięciu zastosowania przepisu, który nie przystaje do warunków, w których ma być zastosowany. W myśl tych zasad, skoro ustawodawca wskazał w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., że wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego i tylko odpowiednio kazał stosować art. 50 ust. 2 u.p.z.p., to należy uznać, że przy stosowaniu art. 59 ust. 1 nie można powoływać się na art. 50 ust. 2 pkt 2, a tylko na pkt 1. Potwierdzała to treść art. 59 ust. 2 u.p.z.p. (w ówczesnym brzmieniu), na zasadzie tego przepisu obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy objęto każdą zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, prócz tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano dotychczas, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. już zmiana samej funkcji terenu, nawet bez wykonywania robót budowlanych, oznacza zmianę zagospodarowania terenu (por. wyroki WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 260/22 i z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 513/22, publ. w CBOSA). W wyroku z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 888/20, publ. w CBOSA, Naczelny Są Administracyjny wyjaśnił, że na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego. Uzasadnia to przyjęcie, że bez względu na to, czy budowa obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, czy tylko zgłoszenia, musi być co do zasady poprzedzona uzyskaniem decyzji
o warunkach zabudowy. Przedstawionej oceny prawnej nie wyklucza też treść powoływanego przez skarżącego art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Przepis ten stanowił w dacie orzekania przez organy obu instancji, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu do noweli z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. i dodała do art. 59 u.p.z.p. ust. 2a, ustawodawca wskazał (druk VII.2710 pkt 15 ppkt 1), że pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane w u.p.z.p., stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy; trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p.; orzecznictwo sądów administracyjnych już obecnie stwierdza, że decyzji o warunkach zabudowy mogą wymagać również zamierzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, jednakże w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym na nieruchomości nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku wymaga decyzji o warunkach zabudowy, zaproponowano dodanie ust. 2a w art. 59 u.p.z.p. Zatem dodanie ust. 2a do art. 59 u.p.z.p nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Nie można więc przepisu tego odczytywać w ten sposób, że tylko obiekty budowlane wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Brak wymienienia w tym przepisie art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b. nie oznacza, że budowa wolnostojących budynków gospodarczych o podanych parametrach była zwolniona z obowiązku ustalenia warunków zabudowy.
W wyroku z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3329/18, czyli w stanie prawnym, kiedy funkcjonował już art. 59 ust. 2a u.p.z.p., NSA orzekł, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. NSA wskazał, że w treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji warunków zabudowy. Są to budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. NSA zgodził się, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust 2 u.p.z.p., do którego odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p. będzie polegało na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie. Skoro więc budowa obiektu budowlanego została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy każdego obiektu budowlanego niezależnie od tego, czy wiąże się to z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 16/21, publ. w CBOSA).
Za przedstawionym rozumieniem art. 59 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1006/20, publ.
w CBOSA. W wyroku tym NSA jednoznacznie stwierdził też, że budowa obiektu budowlanego wiążąca się ze zmianą zagospodarowania terenu, nie jest zwolniona
z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Zasadność wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez skarżącego zamiaru budowy budynku gospodarczego z powodu naruszenia ustaleń obowiązującej decyzji
o warunkach zabudowy, wydanej dla działki objętej zgłoszeniem, potwierdza też aktualna treść art. 59 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p. Brzmienie tych unormowań zmienione zostało ustawą
z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), z dniem 24 września 2023 r. Obecnie art. 59 ust. 2a u.p.z.p. precyzuje, że nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ten nie wymienia art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b., w którym jest mowa o wolno stojących parterowych budynkach gospodarczych, garażach i wiatach
o powierzchni zabudowy do 35 m2. Tym samym takie obiekty budowlane wymagają bezwzględnie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku obowiązywania na wnioskowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec spełnienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., organy orzekające przedwcześnie nałożyły na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 30 ust. 7 pkt 4 u.p.b. Nie powinno budzić bowiem wątpliwości, że wobec braku decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego budynku gospodarczego, na obecnym etapie skarżący nie mógłby skutecznie wystąpić
z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jego budowę. Zastosowanie art. 30 ust. 7 u.p.b. powinno być rozważane dopiero, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie stwierdzi podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 3 ust. 6 u.p.b. Niezależnie od tego, Sąd podziela stanowisko organów, że skoro lokalizacja wnioskowanego budynku gospodarczego odpowiada dyspozycji § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, a ust. 5 § 12 rozporządzenia wprost stanowi, że taki sposób usytuowania budynku na działce powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., to zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. postępowanie dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, w zbliżeniu której planowana jest lokalizacja obiektu budowlanego i powinien on zostać uznany za stronę postępowania. Z tego względu zasadne jest umożliwienie właścicielowi sąsiedniej działki rolnej, któremu także przysługuje prawo do zagospodarowania tego terenu na zasadach określonych w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., obronę przysługujących mu praw przez zapewnienie udziału w postępowaniu
i umożliwienie wypowiedzenia się co do wniosku inwestora. Takich możliwości nie daje uproszczone postępowanie zgłoszeniowe, dlatego zasadnym jest nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które wydawane jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na zasadach ogólnych, gwarantującego wszystkim mającym interes prawny wzięcie w nim udziału.
Przedstawiona wykładnia przepisów nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych,
w związku z tym nie istnieją wątpliwości, które należałoby rozstrzygać na korzyść skarżącego, w myśl art. 7a § 1 k.p.a. Poza tym przepis ten może mieć zastosowanie tylko w postępowaniu administracyjnym ogólnym, gdyż wymaga uwzględnienia stanowiska
i interesów innych stron postępowania, a jak wyjaśniono tryb zgłoszenia jest postępowaniem uproszczonym, nie daje możliwości udziału w nim innym podmiotom prócz zgłaszającego.
Z podanych przyczyn Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.