II SA/Ol 655/20

II SA/Ol 655/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II GSK 918/21 - Wyrok NSA z 2023-04-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1373
art. 95d ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 22 stycznia 2020 r. Dyrektor "[...]" Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "[...]".
W ogłoszeniu dotyczącym przedmiotowego postępowania wartość zamówienia
określono na kwotę nie większą niż 825.000 zł. na okres rozliczeniowy od 1 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawarta jedna umowa.
W postępowaniu złożono dwie oferty: przez "[...]" i "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej.
W następnej części przedmiotowego postępowania komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich ceny. W wyniku powyższego sporządzono ranking bieżący postępowania konkursowego, który jest tożsamy z rankingiem końcowym.
Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło 9 marca 2020 r. Do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej został wybrany oferent "[...]".
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła "[...]" (dalej: "skarżąca"), zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:
1) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego - przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. naruszenie zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w wyniku:
- braku zweryfikowania wymogu przedstawienia pozytywnej opinii IOWISZ,
- przyjęcia oferty bez weryfikacji kodów resortowych wskazanych w rejestrze, tj. kodu resortowego funkcjonowania ochrony zdrowia stanowiącego część IX systemu resortowych kodów indentyfikacyjnych oraz kodu resortowego dziedziny medycyny, stanowiącego część X systemu kodów identyfikacyjnych,
- nieodrzucenia oferty drugiego z oferentów z przyczyn wskazanych w art. 149 ust. 1 pkt 4, tj. z powodu rażąco niskiej ceny,
2) art. 149 ust. 1 pkt 4 tej ustawy z powodu rażąco niskiej ceny.
Dyrektor "[...]" Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z "[...]" r. oddalił odwołanie skarżącej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania komisja konkursowa dokonała weryfikacji, której zaniechanie skarżąca zarzuca – przez wgląd w jawną, przypisaną oferentowi wyłonionemu w toku postępowania, tj. "[...]" i ustaliła, że objęta postępowaniem konkursowym komórka rozpoczęła działalność w dniu 1 lutego 2018 r. W konsekwencji czego odpowiedź zawarta w części VIII formularza ofertowego rozdział 6.2 poz. 6.2.1 (nie dotyczy) jest odpowiedzią prawidłową. Posiadanie bowiem przez oferenta opinii o celowości inwestycji podlega ocenie w procesie kontraktowania świadczeń po 12 lipca 2018 r.
W ocenie organu odwoławczego błędnym założeniem skarżącej jest to, że nabycie m.in. telefonu komórkowego wiąże się z koniecznością ubiegania się o wydanie opinii o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych.
Odnośnie do zawartego w pkt 1.2 odwołania zarzutu skarżącej przyjęcia oferty wybranego oferenta bez weryfikacji kodów resortowych wskazanych w rejestrze, tj. kodu resortowego funkcji ochrony zdrowia, co miałoby skutkować niewłaściwym zastosowaniem art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (pkt 2 odwołania), wskazano, że oferent wyłoniony w toku konkursu ofert, analogicznie jak skarżąca, posiada zarejestrowaną i wymaganą w toku postępowania konkursowego komórkę o kodzie "9250 - Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym środku transportu". Kod ten widnieje w przypisanej oferentowi, wyłonionemu w toku postępowania konkursowego, jawnej księdze rejestrowej. Dodatkowo, z treści rejestru wynika data rozpoczęcia działalności przez komórkę oznaczoną wskazanym kodem, tj. 1 luty 2018 r.
Organ stwierdził, że w sprawie nie zostały wypełnione przesłanki do
odrzucenia oferty wskazane w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bowiem oferta spełniała wymagane warunki określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Dodatkowo, w związku z zachowaniem wymogu wykazania zarejestrowanej komórki organizacyjnej, brak było w tym zakresie uzasadnienia dla podważenia oceny ofert dokonanych przez komisję w oparciu o art. 148 ust. 1 ustawy i przy uwzględnieniu wskazanych tam kryteriów wyboru.
Stwierdzono również, że cena zaoferowana przez oferenta wyłonionego w konkursie ofert nie stanowi ceny rażąco niskiej, nie odbiegała ona również znacząco od ceny przedstawionej przez skarżącą.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca spółka, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i jako taka winna zostać uchylona,
2) art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z Załącznikiem 16 (tabela 1 pkt 2 lp. VI pkt 2.1.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2295 ze zm.) przez brak prawidłowej weryfikacji wymogu posiadania pozytywnej opinii IOWISZ przez oferenta, podczas gdy przy porównaniu ofert winna być uwzględniona kwestia posiadania przez każdego z oferentów ważnej pozytywnej opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a dokonywane przez oferenta zakupy w zakresie sprzętu medycznego po 12 lipca 2018 r. przesądzały, że ww. oferent powinien posiadać ważną pozytywną opinię IOWISZ, co miało wpływ na przyjętą ocenę ofert, a w konsekwencji wynik postępowania oraz naruszało zasadę równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji.
3) art. 149 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez brak odrzucenia oferty, jako że zawiera cenę rażąco niską w stosunku do wartości zamówienia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Należy wskazać, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z art. 133
§ 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej" lub "ustawa").
Stosownie do art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 tej ustawy, odwołanie do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym odwołanie podlega uwzględnieniu, gdy stwierdzony zostanie uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będący wynikiem naruszenia zasad takiego postępowania. Organ rozpoznający odwołanie bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego, przy czym dla uwzględnienia odwołania obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie.
W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na obszarze: "[...]".
W rozpoznawanej sprawie najistotniejszy jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z załącznikiem 16 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295 ze zm.).
W ocenie Sądu zarówno ten zarzut, jak i pozostałe, nie zasługują na uwzględnienie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia, zwany dalej "organem wydającym opinię", wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Wniosek o wydanie opinii, o której mowa w ust. 1, dotyczy inwestycji, której części tworzą komplementarną całość i są niezbędne do prawidłowego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w objętych wnioskiem dziedzinach medycyny (art. 95d
ust. 1a ww. ustawy).
Inna inwestycja, o której mowa w ust. 1 to roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.) lub wyposażenie zakładu leczniczego, podmiotu leczniczego, jeżeli działania te stanowią główny cel tej inwestycji (art. 95d ust. 1b tej ustawy).
Do określenia wartości inwestycji, o których mowa w ust. 1, zalicza się następujące rodzaje poniesionych lub planowanych kosztów:
1) przygotowania do realizacji inwestycji budowlanej oraz innych zmian w obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanym dalej "obiektem budowlanym", wraz z usługami towarzyszącymi, w tym obsługą inwestorską, oraz zakupu obiektu budowlanego, w szczególności opracowania dokumentacji projektowej, zakupu i przygotowania gruntu pod budowę oraz ekspertyz, świadectw, operatów, studiów, pomiarów geodezyjnych i prac geologicznych oraz prac archeologicznych, dotyczących inwestycji budowlanej;
2) realizacji inwestycji budowlanej oraz innych zmian w obiekcie budowlanym wraz z usługami towarzyszącymi, w tym obsługą inwestorską;
3) zakupu obiektu budowlanego;
4) zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środka trwałego, z wyjątkiem tego, którego wartość początkowa nie przekracza kwoty określonej w art. 16f ust. 3 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, ze zm.), z zastrzeżeniem pkt 5;
5) zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środka trwałego bez względu na jego wartość oraz innych przedmiotów, jeżeli są pierwszym wyposażeniem obiektów budowlanych;
6) transportu i montażu oraz inne koszty ponoszone w celu przekazania środka trwałego do używania;
7) zmiany w środkach trwałych powodującej ich ulepszenie w rozumieniu przepisów o rachunkowości;
8) zakupu wartości niematerialnej i prawnej, jeżeli:
a) jej wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 4,
b) jest pierwszym wyposażeniem obiektu budowlanego - bez względu na jego wartość;
9) innych, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają finansowaniu lub dofinansowaniu ze środków budżetu państwa przeznaczonych na inwestycje.
W świetle powołanych regulacji "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych" to bez wątpienia inwestycja o kluczowym znaczeniu dla możliwości realizowania określonego zakresu świadczeń zdrowotnych.
Analizując całość regulacji zawartych w art. 95d ww. ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (wydanego na podstawie art. 95h ust. 1 tej ustawy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1347 ze zm.) należy dojść do przekonania, że "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych", to inwestycja związana z zakupem, wytworzeniem, ulepszeniem, czy przekazaniem do użytkowania środka trwałego, przy czym jeśli chodzi o zakup środka trwałego (innego niż pierwsze wyposażenie obiektu budowlanego), to jego wartość początkowa ma przekraczać kwotę określoną w art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, ze zm.), czyli w dniu przyjęcia do używania musi być wyższa niż 10 000 zł.
W przypadku kontrolowanego postępowania konkursowego organ wskazał, że objęta postępowaniem konkursowym komórka rozpoczęła działalność w dniu 1 lutego 2018 r. W konsekwencji czego odpowiedź zawarta w części VIII formularza ofertowego rozdział 6.2 poz. 6.2.1 (nie dotyczy) jest odpowiedzią prawidłową. Posiadanie bowiem przez oferenta opinii o celowości inwestycji podlega ocenie w procesie kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej dopiero po dniu 12 lipca 2018 r.
Należy podzielić stanowisko organu, że błędnym założeniem skarżącego jest to, iż nabycie m.in. telefonu komórkowego wiąże się z koniecznością ubiegania się o wydanie opinii o celowości inwestycji.
Podkreślić jednak należy, że opinia o celowości inwestycji wydawana jest nie tylko w przypadku utworzenia nowego podmiotu leczniczego – w tym nowej jednostki lub komórki organizacyjnej podmiotu leczniczego – ale również innej inwestycji, dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Bez wątpienia świadczenia z zakresu transportu medycznego są świadczeniami specyficznymi, ponieważ są one udzielane przy pomocy środka transportu sanitarnego, dlatego też pod tym kątem organ powinien w postępowaniu konkursowym rozważyć nie tylko samo zarejestrowanie podmiotu świadczącego usługi medyczne przed 12 lipca 2018 r., ale również to czy po tej dacie nie dokonano inwestycji o kluczowym znaczeniu dla możliwości realizowania określonego zakresu świadczeń zdrowotnych. Przedstawiony przez wybranego oferenta wykaz zasobów jednoznacznie wskazuje, że nie było konieczne posiadanie pozytywnej opinii IOWISZ, ponieważ oferent ten nie dokonał po 12 lipca 2018 r. żadnego zakupu, którego wartość mogłaby przekraczać 10.000 zł.
Chybiony jest również zarzut skarżącej mówiący o konieczności odrzucenia oferty kontrkandydata z powodu rażąco niskiej ceny, albowiem ta nie była z pewnością rażąco niska.
Trafnie wskazał na to organ, stwierdzając że ostateczna wartość oferty to 687.500 zł, przy ostatecznej wartości oferty skarżącej na sumę 739.750 zł. Różnica między wartością ryczałtu dobowego ustalonego z oferentem wyłonionym w toku konkursu ofert, a skarżącą wyniosła 190 zł. Natomiast różnica między ostateczną wartością ofert obu oferentów wyniosła 52.250 zł, co było istotne dla rozstrzygnięcia postępowania, w sytuacji gdy dwóch oferentów uzyskało taką samą łączną sumę punktów oceny w rankingu końcowym, a więc 59 pkt., a komisja konkursowa mogła zgodnie z ogłoszeniem o postępowaniu dokonać wyboru tylko jednego świadczeniobiorcy, w tym przypadku tego, którego oferta przedstawiała korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.
Porównanie wskazanych powyżej wartości skutkuje brakiem konieczności dalszych rozważań w tym temacie.
Wskazać także należy, że w trakcie postępowania konkursowego zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, co wyrażało się w stosowaniu takich samych i jawnych kryteriów wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Jak słusznie wskazał organ, skarżąca miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od oferentów w toku postępowania oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich, a które zostały wskazane w ogłoszeniu do przedmiotowego postępowania.
Zatem zarzut skargi odnośnie do naruszenia w niniejszej sprawie równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji nie jest także zasadny.
Reasumując, stwierdzić należy, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono jego zasad, tym samym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.
Rzeczą oczywistą jest, że skoro w niniejszej sprawie skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy to wniosek o uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji poprzedzającej był omyłką.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie
art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.