II SA/Ol 649/24

II SA/Ol 649/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OZ 178/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. w N. na decyzję Burmistrza G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Gminy G. na rzecz strony skarżącej I. sp. z o.o. w N. kwotę 567 zł (pięćset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem (informacją) z dnia 28 grudnia 2023 r. Zastępca Burmistrza, działając z upoważnienia Burmistrza (dalej jako: "organ"), ustalił spółce A Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "spółka") opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości składającej się z działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], za okres I, II, III, IV kwartał 2020 r. w kwocie po 564,00 zł za każdy kwartał. Zobowiązał spółkę do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od doręczenia informacji. Informacja doręczona została spółce 29 grudnia 2023 r.
W odpowiedzi, pismem z 12 stycznia 2024 r., spółka wystąpiła do organu
o wyjaśnienie na jakiej podstawie została zakwalifikowana do wnoszenia opłaty retencyjnej i na jakiej podstawie została wyznaczona powierzchnia zabudowy.
Decyzją z 29 kwietnia 2024 r. nr 40/2024 organ ustalił opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości składającej się z działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], za okres I, II, III, IV kwartał 2020 r. w kwocie po 564,00 zł za każdy kwartał. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), art. 272 ust. 8, 10, 24, 25 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.; dalej jako: "u.p.w."), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438).
W uzasadnieniu organ wskazał, że stosowanie do art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ wyjaśnił, że w związku z brakiem złożenia przez spółkę oświadczenia, o którym mowa
w art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. przekazano stronie informację z dnia 28 grudnia 2023 r.,
w której ustalono wysokość ww. opłaty. Ponieważ do dnia wydania decyzji opłata za usługę wodną nie została wpłacona, należało w myśl art. 272 ust. 24 u.p.w. określić ją w drodze decyzji. Wyjaśniono, że ustalając powierzchnię nieruchomości na potrzeby obliczenia niniejszej opłaty należy kierować się wskazaną przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie regułą "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", niezależnie od tego ile działek gruntów obejmuje konkretna księga wieczysta, a także czy te działki graniczą ze sobą czy też nie. Zasadę tę potwierdza również orzecznictwo. Kolejną przesłanką, która musi być spełniona, jest funkcjonowanie nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN przez system rozumie się "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie kanalizacja oznacza "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: zespół urządzeń do oczyszczania ścieków". Zatem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Wskazano, że zgodnie z art. 272 ust. 8 u.p.w. wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Następnie organ przedstawił sposób obliczenia opłaty, w tym zastosowane stawki. Wskazał, że do obliczeń przyjęto powierzchnię nieruchomości
4 656 m2 i powierzchnię zabudowy (utraconą powierzchnię biologicznie czynną) 4 515 m2.
Decyzja doręczona została spółce 7 maja 2024 r. z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.
Postanowieniem z 15 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Olsztynie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie złożonej przez spółkę reklamacji (art. 273 ust. 2 u.p.w.). W takiej sytuacji od decyzji przysługuje bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 273 ust. 8 u.p.w.
W związku z powyższym spółka, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję Burmistrza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Postanowieniem z 1 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 649/24, tutejszy Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi.
Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niepodjęciu przez organ wszystkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku wydania decyzji
o przekonującej treści oraz niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez:
a) zaniechanie dokładnej weryfikacji przesłanek obciążenia skarżącej opłatą retencyjną co skutkowało błędnym ustaleniem i przyjęciem w wyniku tych zaniechań, że nieruchomość skarżącej stanowi obszar nieujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy nieruchomość zaopatrzona jest w system kanalizacji należący do Strefy Ekonomicznej;
b) zaniechanie wyjaśnienia na jakiej podstawie organ przyjął, że na działce wykonywane są roboty lub obiekty budowlane trwale z gruntem związane, mające wpływ na zmniejszenie retencji gruntu poprzez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej;
c) zaniechanie ustalenia i wyjaśnienia podstaw do przyjęcia obszaru zabudowy nieruchomości i przesłanek stosowania przyjętych stawek opłaty za zmniejszenie retencji gruntu;
d) zaniechanie zbadania systemu kanalizacji funkcjonującego na nieruchomości, sposobu odprowadzania wód opadowych z działki i przy tym pominięcie faktu, że skarżąca korzysta z instalacji i urządzeń zarządzającego nieruchomością, czyli Strefy Ekonomicznej S.A. w oparciu o podpisane z zarządzającym umowy;
- art. 8 § 1, 9 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych decyzji ani przesłanek, którymi organ kierował się w sprawie;
- art. 35 § 1-3, art. 36 i art. 64 § 1 k.p.a. przez wadliwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i niezałatwieniu sprawy
w terminie;
- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak oznaczenia strony decyzji;
- art. 269 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8, 10, 24, 25 u.p.w. oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości.
Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik akcentował, że organ oparł rozstrzygnięcie na bliżej nieokreślonych "danych", których nawet nie wymienił. Jedynie powołał się na ogólnodostępne dane. W uzasadnieniu decyzji nie podano żadnych dokumentów źródłowych i żadnych innych dowodów jakie organ zobowiązany był zgromadzić i zbadać. Organ powinien precyzyjnie określić źródło swoich ustaleń, tak by nie budziło to wątpliwości z perspektywy zadośćuczynienia zasadom prawdy obiektywnej
i przekonywania. Skarżąca zaprzeczyła posiadaniu nieruchomości o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Oświadczyła, że nieruchomości spółki stanowią obszar ujęty
w system kanalizacji, której dysponentem jest Strefa Ekonomiczna S.A., która korzysta z systemu kanalizacji miejskiej. Spółka posiada podpisaną umowę
w sprawie partycypacji w kosztach związanych z administrowaniem strefą oraz utrzymaniem ogólnej infrastruktury strefy. Obszar zakładu spółki włączony jest
w zewnętrzną sieć kanalizacji deszczowej (obsługiwaną przez Strefę Ekonomiczną), zatem opłata retencyjna nie dotyczy skarżącej. Zarzucono organowi, że w ogóle nie przeanalizował map, nie przeprowadził wizji lokalnej (a jeśli to uczynił, to nie wykazał tych zdarzeń) i nie ustalił systemu kanalizacji i retencji na działkach spółki oraz nie wyjaśnił podstaw przyjęcia, że na nieruchomości strony są roboty lub obiekty budowlane trwale
z gruntem związane przekraczające 70% powierzchni nieruchomości.
Pismem z 8 sierpnia 2024 r. spółka poinformowała Sąd, że po wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do podziału przedmiotowej nieruchomości, aktualnie składa się ona
z 4 działek nr: [...]. Na dowód załączono kopię decyzji Burmistrza z 21 czerwca 2024 r. sprostowaną postanowieniem z 1 lipca 2024 r.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - wobec uchybienia terminu do jej wniesienia. Wskazał, że pismo spółki z 12 stycznia 2024 r. nie stanowiło reklamacji, a jedynie zapytanie do organu. Dlatego w niniejszej sprawie organ wydał decyzję na podstawie art. 272 ust. 24 u.p.w., od której przysługiwało odwołanie, a nie skarga do sądu.
Alternatywnie organ wniósł też o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. Podtrzymał stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zgodnie z art. 552 ust. 2b u.p.w. na podmiocie obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 8 (tj. do ponoszenia opłat za zmniejszenie retencji terenowej) ciąży obowiązek składania oświadczeń, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich, wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w celu ustalenia wysokości opłaty - w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Nie może zatem ulegać wątpliwości,
iż ustalenie wysokości opłaty za zmniejszenie retencji naturalnej następuje co do zasady na podstawie danych zawartych w oświadczeniu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Przyjąć jednakże należy, iż w razie niezłożenia przez podmiot zobowiązany wymaganego oświadczenia (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), jak też w razie ujawnienia się wątpliwości co do zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym, organ musi dysponować instrumentami, umożliwiającymi poczynienie koniecznych ustaleń w sprawie. Temu celowi służą w szczególności dane zebrane m.in.
z ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępnych danych przestrzennych, zdjęć satelitarnych udostępnionych na portalu www.geoportalgov.pl. Organ wywiódł, że nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Nie można uznać, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom dokonanym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Przyjmuje się, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony. Skoro więc skarżąca nie przekazała żadnych informacji co do ustalenia opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, a także nie przejawiała żadnej inicjatywy dowodowej, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził
w tym kierunku pogłębione postępowanie wyjaśniające, skoro dysponuje danymi zebranymi m.in. z ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępnych danych przestrzennych, zdjęć satelitarnych udostępnionych na portalu www.geoportalgov.pl.
W piśmie procesowym z 27 stycznia 2025 r. pełnomocnik organu wniósł
o odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania w części dotyczącej kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że wydał 36 tożsamych decyzji za lata 2018-2023 wobec skarżącej spółki oraz 19 tożsamych decyzji wydanych na rzecz spółki K. sp. z o.o. sp. k. z tej samej grupy kapitałowej. Dotychczas rozpoznano 32 skargi na rozprawach z 10, 12, 17 i 19 grudnia 2024 r. oraz 9,14,21,23 stycznia 2025 r. Wysokość opłat wynikających z tych decyzji miała wynosić 81251,00 zł, z czego 10% tej kwoty (8125,10 zł) miało stanowić dochód gminy. Koszty dotychczas zasądzone w wysokości 22190 zł, w tym 18881,00 zł z tytułu zastępstwa procesowego, dwukrotnie przekraczają potencjalny dochód gminy. Pełnomocnik organu zarzucił bierność skarżącej w toku postępowania administracyjnego. Wskazał, że dopiero na rozprawie w dniu 10, 12, 17 i 19 grudnia
2024 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo z 31 marca 2023 r. adresowane do Strefy Ekonomicznej oraz umowę w sprawie partycypacji w kosztach utrzymania infrastruktury. Mogło to mieć wpływ na przebieg postępowania administracyjnego i ostateczny kształt zaskarżonej decyzji
Na rozprawie 28 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł jak w skardze
i replice na odpowiedź na skargę. Dodatkowo podniósł zarzut przedawnienia, ponieważ opłata dotyczy 2020 r. Na podstawie art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej i art. 300 ust. 1 Prawa wodnego doszło do przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wniósł o zasądzenie kosztów zgodnie ze złożonym spisem. Złożył też do akt sprawy kserokopię: umowy z 10 stycznia 2014 r. w sprawie partycypacji w kosztach związanych z administrowaniem strefą oraz utrzymaniem ogólnej infrastruktury strefy
i korespondencji spółki z Strefą Ekonomiczną z 31 marca 2023 r. i 14 kwietnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W rozpoznawanej sprawie skarga spełnia wymogi formalne, a Sąd postanowieniem z 1 października 2024 r. przywrócił termin do jej wniesienia. Postanowienie to doręczone zostało profesjonalnemu pełnomocnikowi organu, który mógł je zaskarżyć, ale tego nie uczynił. Tym samym nie ma znaczenia, że skarga została wniesiona po terminie, skoro termin ten został skutecznie przywrócony.
Nie można się też zgodzić z pełnomocnikiem organu, że pismo spółki z 12 stycznia 2024 r. stanowiło jedynie zapytanie, a nie reklamację, o której mowa w art. 273 ust. 1 u.p.w. Przepis ten nie określa żadnych wymogów formalnych jakie musi spełniać reklamacja. Wskazuje tylko, że podmiot któremu przekazano informację, o której mowa w art. 272 ust. 22 u.p.w., może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Oczywistym przy tym powinno być, że reklamacja obejmuje też przypadki, w których podmiot zobowiązany do wniesienia opłaty w ogóle neguje podleganie obowiązkowi, a więc zasadność nałożenia na niego opłaty w jakiejkolwiek wysokości. Przepisy nie wymagają, aby wnoszący reklamację uzasadniał swoje stanowisko albo wskazywał naruszone przez organ przepisy. Strona nie musi też specjalnie tytułować pisma. Wystarczy, gdy z jego treści wynika, że się nie zgadza z ustaloną wobec niej opłatą. W myśl art. 273 ust. 2 u.p.w. reklamację składa się w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji ustalającej wysokość opłaty. W wymaganym terminie skarżąca spółka złożyła w siedzibie organu pismo, z którego treści jednoznacznie wynika, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem jej do podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat retencyjnych. W zadanych organowi w tym piśmie pytaniach skarżąca wyraźnie domagała się dodatkowego wyjaśnienia podstaw nałożenia na spółkę przedmiotowych opłat retencyjnych, ustalonych w doręczonej informacji. Logiczna jest więc konstatacja, że skoro podmiot zobowiązany domagał się dodatkowych wyjaśnień, to w istocie nie zgodził się z ustaleniami organu, które legły u podstaw określonego obowiązku. W konsekwencji w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 273 ust. 6 u.p.w., który stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Od decyzji takiej, zgodnie z brzmieniem art. 273 ust. 8 u.p.w., przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepis ten wprowadza szczególny tryb postępowania, gdyż pozwala na zaskarżenie decyzji organu I instancji bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez potrzeby wyczerpywania drugoinstancyjnego postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego Sąd uznał spełnienie warunków do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.).
Zaznaczyć trzeba, że ponieważ kontrola sądu obejmuje stan faktyczny i prawny sprawy obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to dla oceny jej legalności nie mogą mieć znaczenia zdarzenia zaistniałe po jej wejściu do obrotu prawnego. Dotyczy to sygnalizowanego przez spółkę podziału przedmiotowej nieruchomości na cztery działki, dokonanego przez spółkę po wydaniu zaskarżonej decyzji. Podział ten jest bez znaczenia także z tego względu, że opłata dotyczy roku 2020.
Wyjaśnić też od razu należy, że zaskarżona decyzja wymienia w sentencji działki należące bezspornie do spółki, co przyznane zostało wprost w skardze, i to spółka została wskazana w decyzji, jako podmiot, któremu decyzja podlega doręczeniu. Tym samym nie budzi wątpliwości adresat zaskarżonej decyzji. Dlatego organowi nie można przypisać zarzuconego w skardze kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa
w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.
Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że organ dokonał błędnej wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 u.p.w. Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Natomiast art. 272 ust. 8 u.p.w. wskazuje sposób ustalenia tej opłaty – jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. W myśl art. 272 ust. 10 u.p.w. ustalając wysokość omawianej opłaty, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał.
W świetle przytoczonych unormowań dla ustalenia, czy spółka podlega w ogóle spornej opłacie znaczenie ma: powierzchnia nieruchomości - która musi przekraczać 3500 m2, lokalizacja nieruchomości – musi znajdować się ona na obszarach nieujętych
w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej oraz powierzchnia zabudowy (utracona powierzchnia biologicznie czynna) – która musi przekraczać 70% powierzchni nieruchomości. Warunki te muszą być spełnione łącznie.
W rozpatrywanym stanie faktycznym sprawy organ zasadnie przyjął, że skoro ustalenia dotyczyły 2020 r. i działki nr [...] objęte były w tym czasie jedną księgą wieczystą, to stanowiły jedną nieruchomość w rozumieniu omawianych przepisów, przekraczającą powierzchnię 3500 m2. O ile spełnienie pierwszego z podanych warunków ma potwierdzenie w aktach administracyjnych (wynika z załączonej treści księgi wieczystej), to oświadczenia organu dotyczące spełnienia pozostałych dwóch warunków należy uznać za gołosłowne. Do akt sprawy nie został dołączony przez organ żaden dokument, który potwierdzałby twierdzenia organu o powierzchni zabudowy nieruchomości 4515 m2 oraz o braku systemu kanalizacji na obszarze, w obrębie którego jest usytuowana ww. nieruchomość.
Ponieważ opłata ustalana jest za zmniejszenie "naturalnej retencji terenowej", czyli za zmniejszenie zdolności terenu do zatrzymania wody na skutek zabudowy terenu, to opłata ta nie obejmuje terenów, które są objęte usługą wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.). W wyroku z 26 września 2023 r. sygn. akt III OSK 3558/21. (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w omawianych przepisach nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Zgodnie z art. 16 pkt 59 u.p.w. przez system kanalizacji zbiorczej rozumie się sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r. poz.757), zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Oznacza to, że z opłaty zwalnia podłączenie analizowanej nieruchomości do publicznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy to gmina ustala kierunki rozwoju sieci w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego.
Z przedłożonej na rozprawie umowy, zawartej pomiędzy skarżącą, a Strefą Ekonomiczną S.A. wynika, że na terenie strefy funkcjonuje sieć wodociągowo-kanalizacyjna i deszczowa. Skarżąca spółka twierdzi, że system ten korzysta z kanalizacji miejskiej. Nie okazano jednak na tę okoliczność dowodu. Przedłożone na rozprawie pismo z 14 kwietnia 2023 r. wyjaśnia tylko, że rury łączące rowy melioracyjne wybudowane zostały w ramach inwestycji drogowej Strefy Ekonomicznej S.A. w oparciu o pozwolenie na budowę. Nie wynika z tego zgoda na włączenie strefy ekonomicznej ani nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacji miejskiej. Z drugiej strony Sąd nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń organu o nieujęciu obszaru, w obrębie którego położona jest sporna nieruchomość, w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, ponieważ nie wiadomo w ogóle w oparciu o jakie dokumenty organ poczynił takie ustalenie. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organ, a tym samym Sąd nie jest w stanie ocenić, czy faktycznie nieruchomości należące do skarżącej są podłączone do sieci kanalizacji miejskiej, czy też obszar ten nie jest ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a tym samym czy została spełniona jedna z przesłanek warunkujących możliwość obciążenia przedmiotową oplata za usługi wodne.
Nie wiadomo również na jakiej podstawie organ przyjął, że powierzchnia zabudowy (utracona powierzchnia biologicznie czynna) wynosi 4 515 m2. Zauważyć można, że do akt administracyjnych niniejszej sprawy załączone zostały przez organ wydruki zatytułowane "informacja o działce", sporządzone 28 grudnia 2023 r. i uzyskane ze strony geoportal12.pl. Wyszczególnione zostały w nich budynki położone na wymienionych działkach oraz podano powierzchnię zabudowy tych budynków. Jednak nie wiadomo, czy jest to stan istniejący w 2020 r. Poza tym, według danych z tych informacji suma powierzchni zabudowy wyszczególnionych budynków wynosi 1 862 m2. Organ zaś przyjął do obliczeń powierzchnię zabudowy 4515 m2.
Z analizowanych przepisów wynika, że przy ustaleniu powierzchni zabudowy chodzi o roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem mające wpływ na zmniejszenie retencji. W związku z tym konieczne było ustalenie, jak była zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość w 2020 r., skoro ustalana opłata dotyczy tego roku. Organ powinien wykazać czy teren był wówczas utwardzony, w jaki sposób
i w jakim zakresie oraz jakie obiekty budowlane i o jakiej powierzchni zabudowy wówczas istniały na nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy umożliwiłby weryfikację stanowiska organu.
Błędne jest przekonanie organu, że nie musiał udokumentować przyjętych ustaleń. W aktach sprawy powinny zostać zgromadzone w sposób wyczerpujący dowody, z których organ wywodzi fakty uznane za udowodnione. Wynika to jednoznacznie z treści art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis wprost wymaga od organu wskazanie dowodów, na których się oparł. Przy czym nie wystarczy ogólnikowe twierdzenie organu, zawarte
w odpowiedzi na skargę, że do ustaleń posłużyły mu w szczególności dane zebrane m.in.
z ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępne dane przestrzenne, zdjęcia satelitarne udostępnione na portalu www.geoportalgov.pl. Organ miał obowiązek, co podkreślić należy, włączyć zebrane dane do akt sprawy, jako materiał dowodowy, czego nie uczynił, uniemożliwiając Sądowi i stronie weryfikację zajętego stanowiska.
Należy przy tym wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Przepis ten zezwala na odstąpienie od przeprowadzenia dowodów, ale tylko
w sytuacji, gdy chodzi o fakty bezsporne. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia
w sprawie. Rozpatrywana kwestia nie dotyczy faktów powszechnie znanych.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi. Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu (por. np. wyroku NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 435/23, z 1 lutego 2024 r. sygn. akt
II GSK 1148/23, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że fakty powszechnie znane to takie,
o których wiedza jest ukształtowana, o której łatwo się dowiedzieć z powszechnie dostępnych źródeł (por wyrok NSA z 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 174/10, publ.
w CBOSA). Natomiast dane, niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie mają takiego charakteru. Zauważyć można, że powoływana przez organ w odpowiedzi na skargę strona www.geoportalgov.pl pokazuje aktualny stan nieruchomości po podziale, ale bez wyliczenia powierzchni zabudowy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest wykazanie stanu z 2020 r., zatem uzyskanie dostępu do danych archiwalnych. Przeczy to twierdzeniu organu, że konieczne do ustalenia fakty stanowią powszechnie dostępne dane przestrzenne.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania.
W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. W tym celu jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to jednak strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to strona wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się bowiem, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyroki NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt III SA/2431/99, z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16, publ. CBOSA). W wyroku z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2859/16 (publ. w CBOSA), NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. też F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). W wyroku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach dotyczących nakładania obowiązków, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zasada ta doznaje przełamania
w przypadkach, w których wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. Tym samym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Należy przez to rozumieć, że jeżeli postępowanie ma na celu nałożenie na stronę obowiązku, wówczas organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać
i włączyć do akt administracyjnych sprawy materiały dowodowe, które w sposób spójny
i logiczny udokumentują wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Strona ma zaś obowiązek dostarczenia dowodów, jeżeli chce wykazać, że ustalenia organu są sprzeczne z prawdą. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszej sprawie, organ poprzestał na gołosłownych twierdzeniach, to niezasadnie zarzuca stronie, że to ona nie przedstawiła dowodów.
W omawianej sytuacji ciężar wykazania spełnienia w odniesieniu skarżącej przesłanek do nałożenia opłaty retencyjnej spoczywał na organie. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
Niepodjęcie przez organ orzekający czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie związany przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Ponieważ organ nie wykazał, że skarżąca spółka spełnia przesłanki do nałożenia spornej opłaty retencyjnej, to na obecnym etapie przedwczesne jest rozstrzyganie
o przedawnieniu zobowiązania, co skarżąca podniosła na rozprawie. Kwestię tę rozstrzygnie organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu, ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżąca wniosła tożsame skargi (36 skarg), w tym m.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 635/24, w której pełnomocnik spółki otrzymał pełen zwrot przysługującego wynagrodzenia, zgodnie z wnioskiem o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. We wszystkich tych sprawach skarżąca jest prezentowana przez tego samego pełnomocnika. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu. Podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny.
Sąd wziął również pod uwagę przedłożony spis kosztów, który obejmuje koszty 55 spraw, w tym głównie koszty postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej (zbiorczo określono koszt "czasu pracy poświęconego na sporządzanie pism i nadzorowanie postępowań dotyczących zaskarżonych opłat retencyjnych w okresie od maja 2024 r. do grudnia 2024 r." oraz koszty korespondencji kierowanej przez pełnomocnika w związku ze sprawami dotyczącymi ww. opłat). Ustawodawca nie przewidział możliwości zasądzania zwrotu tych kosztów przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 211 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Zaznaczyć należy, że wydatki, o których mowa w tym przepisie, są związane
z postępowaniem sądowoadministracyjnym, nie zaś z postępowaniem administracyjnym. Podkreślić także należy, że złożony spis kosztów jest obiektywnie nieweryfikowalny, gdyż poza wskazanymi zbiorczo kwotami za postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, nie zawiera żadnych załączników, z których wynikałyby chociażby koszty korespondencji. Odnosząc się zaś do wynagrodzenia pełnomocnika Sąd ostatecznie uznał, że jego wysokość w kwocie 450 zł, przyznana już we wcześniej rozpoznanych sprawach, jest adekwatna do nakładu pracy poniesionego w rozpoznawanej sprawie.
W związku z tym Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu od skargi, kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wysokością wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi skarżącej ograniczonego do kwoty 450 zł.