II SA/Ol 646/24

II SA/Ol 646/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OZ 140/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-08
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 273 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 77 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. sp.k. w N. na decyzję Burmistrza G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Gminy G. na rzecz strony skarżącej K. sp. z o.o. sp.k. w N. kwotę 567 (pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 28 grudnia 2022 r. Burmistrz G. wezwał K. sp. z o.o. sp. k. w N. (dalej: "skarżąca", "spółka") do złożenia oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej za każdy kwartał, począwszy od I kwartału 2018 r.
W piśmie z 4 stycznia 2023 r. skarżąca wskazała, że nie posiada nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2, nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, bądź takich, z których wyłączono więcej niż 70% powierzchni biologicznie czynnej.
W związku z brakiem złożonego oświadczenia skarżącej przekazano informację z 28 grudnia 2023 r, w której ustalono wymiar opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na działce nr [...], obręb [...] B., położonej w miejscowości N. przy ul. [...] za I, II, III i IV kwartał 2021 r. w wysokości po [...] zł za każdy kwartał.
Decyzją [...] r. (nr [.]) Burmistrz G. (dalej jako: "organ"), powołując się na art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8, 10, 24, 25 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej: "p.w."), ustalił opłatę za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na działce nr [...], obręb [...] B. za I, II, III i IV kwartał 2021 r. w wysokości po [...] zł za każdy kwartał.
W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalając powierzchnię nieruchomości na potrzeby obliczenia opłaty, należy kierować się regułą "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", niezależnie od tego ile działek obejmuje konkretna księga wieczysta i czy ze sobą graniczą. Skoro opłata odwołuje się do powierzchni nieruchomości, to za zasadne jest przyjęcie kryterium wieczystoksięgowego. Przesłanką, która musi być spełniona aby powstał obowiązek jej uiszczenia jest funkcjonowanie nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. "Systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej" jest zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Intencją prawodawcy było objęcie opłatą tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Wskazano, że powierzchnia nieruchomości stanowi [...] m², zaś ppowierzchnia zabudowy to [...] m² .
W skardze skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, ewentualnie jej uchylenie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności zaniechanie:
a) weryfikacji przesłanek obciążenia opłatą, co skutkowało błędnym ustaleniem i przyjęciem, że nieruchomość obciążona opłatą stanowi obszar nieujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy nieruchomość zaopatrzona jest w system kanalizacji należący do [...] Strefy Ekonomicznej;
b) wyjaśnienia, na jakiej podstawie przyjęto, że na działce skarżącego wykonywane są roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem, mające wpływ na zmniejszenie retencji gruntu poprzez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej;
c) ustalenia i wyjaśnienia podstaw do przyjęcia obszaru zabudowy nieruchomości i przesłanek stosowania przyjętych stawek opłaty;
d) zbadania systemu kanalizacji funkcjonującego na nieruchomości/sposobu odprowadzania wód opadowych z działki i przy tym pominięcie faktu, że skarżący korzysta z instalacji i urządzeń w tym przedmiocie zarządzającego nieruchomością, czyli [...] Strefy Ekonomicznej S.A. na podstawie podpisanych umów;
2) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego, niewskazanie faktów i dowodów, leżących u podstaw ustaleń faktycznych;
3) art. 8, 9 w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez brak należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz wydanie niezrozumiałej decyzji, w której nie zostały wyjaśnione jej podstawy faktyczne i prawne;
4) art. 35 § 1-3, 36 oraz art. 64 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, tj.: brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i niezałatwienie sprawy w terminie;
5) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez nieoznaczenie strony decyzji;
2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 269 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8, 10, 24, 25 p.w. oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wydania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że od daty doręczenia informacji o nałożeniu opłaty do daty decyzji, organ nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego, wyjaśnienia przesłanek ustalenia opłaty, nie zebrał żadnych dowodów i tym samym wydał decyzję jedynie w oparciu o to, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości w okręgu administracyjnym organu.
Organ pismem z 19 stycznia 2023 r. skierował do skarżącej wyjaśnienie przepisów, nie odwołując się w ogóle do stanu faktycznego dotyczącego skarżącej i jej nieruchomości - ich wielkości, zabudowy czy instalacji. W ślad za pismem nie przeprowadzono także postępowania wyjaśniającego, czy to w oparciu o dokumenty, czy wizję lokalną.
Pismem z 12 stycznia 2024 r. skarżąca wystosowała zapytanie, na jakiej podstawie została zakwalifikowana do wnoszenia opłaty i na jakiej podstawie została wyznaczona powierzchnia zabudowy. Organ odpowiedział w piśmie z 23 stycznia 2024 r., że ustalił wysokość opłaty w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępne dane przestrzenne, zdjęcia satelitarne na www.geoportal.pl. Nie wskazał żadnego konkretnego dowodu z dokumentu ani innego dowodu, na podstawie którego poczyniono ustalenia faktyczne w sprawie, w tym również w jakim zakresie ustalono prawo własności nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono uwag natury ogólnej do konkretnej nieruchomości skarżącej i nie uzasadniono, z czego wynika ustalenie przesłanek do obciążenia opłatą tj., że nieruchomość, stanowiąca jej własność ma odpowiednią powierzchnię, że jest zabudowana i nie znajduje się na niej system kanalizacji który jest połączony z systemem obowiązującym na obszarze [...] Strefy Ekonomicznej. Nie podano żadnych dokumentów źródłowych i żadnych innych dowodów, jakie organ zobowiązany był zgromadzić i zbadać.
Organ pominął także okoliczność wnoszenia przez skarżącą pism z dnia 4 stycznia 2023 r. oraz z 12 stycznia 2024 r., w których wyrażono sprzeciw dla uznania jej podmiotem obowiązku uiszczenia opłaty za usługi wodne. Nie odpowiedziano na pytanie, na jakiej podstawie organ zmierza do obciążenia opłatą i na jakiej podstawie wyznaczona została powierzchnia zabudowy na działce. Przytoczono jedynie treść przepisów i fragmenty orzeczeń sądów, bez odniesienia się do działki skarżącej. Nie odniesiono się do zarzutu, czy w ogóle istniały podstawy obciążenia opłatą za usługi wodne z uwagi na istniejący system kanalizacji i powierzchnię nieruchomości. Obowiązek ponoszenia opłaty zachodzi w sytuacji rzeczywistego braku wyposażenia danej nieruchomości w system kanalizacyjny, niezależnie od potencjalnej możliwości przyłączenia nieruchomości do systemu kanalizacyjnego albo funkcjonowania takiego systemu w danej miejscowości. Organ nie ustalił, że nieruchomości skarżącej stanowią obszar ujęty w systemy kanalizacji, której dysponentem jest [...] Strefa Ekonomiczna, która korzysta z systemu kanalizacji miejskiej.
Organ w ogóle nie przeanalizował treści dokumentów, map, nie przeprowadził wizji lokalnej (a jeśli to uczynił, nie wykazuje tych zdarzeń w uzasadnieniu decyzji). Nie wiadomo, na jakich danych się oparł i jakie dowody stanowią podstawę dla przyjęcia obowiązku zapłaty. Zaskakujące jest wpisywanie danych do obliczenia opłaty bez wskazania, skąd są zaczerpnięte. Organ nie uzasadnił także, dlaczego uważa system kanalizacji na działce skarżącej za niewystarczający dla przyjęcia, że nie podlega ona opłacie za usługi wodne.
Organ nie ustalił, w jaki sposób, jakimi urządzeniami i dokąd odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z terenu ww. nieruchomości. Nie dokonał ani oględzin, ani nie zgromadził stosownych dokumentów w postaci np. map z naniesionymi instalacjami. Nie wskazał źródeł ustaleń prawa własności nieruchomości, wielkości nieruchomości, sposobu zabudowy, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, którego wyniki pozwalałyby ocenić jaki system kanalizacji znajduje się na nieruchomości objętej decyzją, czy system kanalizacyjny ogranicza się do jednej, przedmiotowej nieruchomości, czy też współfunkcjonuje z system obejmującym pewien "obszar". Ustalenie, że nieruchomość nie znajduje się (czy też znajduje się) na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy pomocy, której odprowadzane są także wody opadowe i roztopowe było w sprawie konieczne.
Na nieruchomościach skarżącego funkcjonuje system kanalizacji, który nie jest wewnętrznym, a jest on podłączony do systemu [...]SE i systemu zarządzanego przez [...]SE. W ulicę [...] wbudowane są rury łączące rowy ulic[...] i [...] stanowiące część składową dróg i zostały one zrealizowane przez [...]SE. To tą instalacją skarżący odprowadza wodę z nieruchomości.
Niezależnie od kwestionowania podstaw do zastosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., skarżąca stwierdziła, że organ błędnie ustalił samą opłatę (w razie uznania, że istniałaby ewentualna podstawa faktyczna do ich naliczenia). Użyte dane są błędne i nieuzasadnione. Po pierwsze, organ nie ustalił podstaw dla uznania przymiotu właściciela nieruchomości skarżącej w okresie, za który naliczono opłatę. Powierzchnia zabudowy działki jest ustalona bezpodstawnie (brak danych źródłowych) i błędnie. Nie ustalono i nie wykazano przesłanki nieruchomości "bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem". Nie ustalono powierzchni zabudowy działki.
Skarżąca podniosła, że nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Nie stanowi go wezwanie do złożenia oświadczenia ani informacja w sprawie wymiaru opłaty. Niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest wystarczającą przesłanką dla uznania, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uchybienie to uniemożliwiło skarżącej podjęcie inicjatywy w sprawie, w tym przedstawienie szczegółowych wyjaśnień, bowiem nie była świadoma, że toczy się względem niej jakiekolwiek postępowanie. Rzekome postępowanie trwało co najmniej pół roku, co istotnie narusza obowiązek wydania decyzji w terminach wskazanych w k.p.a. i zawiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynach tego stanu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, wskazano, że skarżący nie złożył reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1 p.w. ani w inny sposób nie wyraził w 14-dniowym terminie do jej złożenia sprzeciwu co do wysokości opłaty określonej w informacji z 28 grudnia 2023 r. w sprawie wymiaru opłaty. W przypadku, gdy organ wydał decyzję na podstawie art. 272 ust. 24 p.w., skarżąca mogła wnieść odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, wskazano, że z art. 552 ust. 2 i 2a p.w. wynika, że ustalenie przedmiotowej opłaty następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych, 4) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 5) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Ustawodawca wprowadził zatem mechanizm umożliwiający ustalenie opłaty pomimo braku obowiązku korzystania z urządzeń pomiarowych, a sposoby ustalania opłaty należy traktować jako równorzędne, bowiem ustawodawca nie dał wyraźnego pierwszeństwa jednej z wymienionych metod. Z art. 552 ust. 2b p.w. wynika jednocześnie, iż na podmiocie obowiązanym do ponoszenia opłat ciąży obowiązek składania oświadczeń w celu ustalenia wysokości opłaty. W razie niezłożenia oświadczenia, jak też w razie ujawnienia się wątpliwości co do zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym, organ musi dysponować instrumentami, umożliwiającymi poczynienie koniecznych ustaleń w sprawie. Służą temu w szczególności dane zebrane m.in. z ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępnych danych przestrzennych, zdjęć satelitarnych udostępnionych na stronie geoportalgov.pl. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego należy rozumieć w ten sposób, że organ albo zbiera materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. Trudno jest przyjąć, aby organy były zobowiązane do poszukiwania dowodów korzystnych dla strony w sytuacji, gdy tylko ona posiada pełną wiedzę na temat zdarzenia, które rodzić może pozytywne dla niej skutki. Poza tym realizacja przez organ obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. W szczególności nie jest zobowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy środków takich ona nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontr dowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Skoro skarżąca nie przekazała informacji co do ustalenia opłaty a także nie przejawiała żadnej inicjatywy dowodowej, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie wyjaśniające, skoro dysponuje danymi zebranymi m.in. z ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępnych danych przestrzennych, zdjęć satelitarnych udostępnionych na portalu geoportalgov.pl.
Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i zarzuty w niej zawarte, jak też przedłożył do akt sprawy kserokopię umowy o partycypacji w kosztach z dnia [...] Podniesiono nadto, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu organu miało miejsce terminowe złożenie reklamacji, na którą organ w terminie udzielił odpowiedzi. Oznacza to, że w sprawie winien być zastosowany inny tryb postępowania. Przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, przy czym wszelkie dokumenty winny być zgromadzone przed wydaniem decyzji. Podkreślono, że Spółka w żaden sposób nie przyczyniła się do ilości postępowań prowadzonych przez organ. Wniesiono o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w całości z uwagi na znaczny nakład pracy związany z ustaleniem podstaw faktycznych i prawnych zasadności nałożonej opłaty. Wskazano, że konieczna była analiza stanu nieruchomości, jej obszaru i zabudowy, co wymagało dużego zaangażowania pełnomocników. Niezbędne było również w sprawie sporządzenie wielu pism procesowych w związku z błędami proceduralnymi organu. Wskazano na duży nakład pracy wykonywanej przez osoby zatrudnione w kancelarii, aby w każdej ze spraw dochować terminów.
Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Podkreślił, że przed wydaniem decyzji organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające korzystając z dostępnych rejestrów dotyczących nieruchomości Spółki. Przy wydaniu decyzji i prowadzeniu postępowania korzystał z instrukcji przygotowanej przez Wody Polskie. Podniesiono, że w toku postępowania Spółka nie współpracowała z organem, nie złożyła oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji, z którego wynikałoby czy posiada jakikolwiek system kanalizacji zwalniający z opłaty. Wniosła o nieobciążanie Burmistrza kosztami związanymi z postępowaniem sądowym, bowiem tylko 10% należności z opłaty za zmniejszenie retencji stanowi dochód gminy, natomiast pozostałe 90% stanowi dochód Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W niniejszej sprawie skarga spełnia wymogi formalne, a tut. Sąd postanowieniem z 1 października 2024 r. (sygn. akt II SA/Ol 646/24) przywrócił termin do jej wniesienia. Postanowienie to doręczone zostało profesjonalnemu pełnomocnikowi organu, który nie skorzystał z możliwości jego zaskarżenia. Dlatego w realiach tej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarga została wniesiona po terminie, skoro termin ten został skutecznie przywrócony skarżącej spółce.
Nie można też podzielić stanowiska pełnomocnika organu, zgodnie z którym pismo spółki z 12 stycznia 2024 r. (karta 13 akt adm.) stanowiło jedynie zapytanie, a nie reklamację, o której mowa w art. 273 ust. 1 p.w. Przepis ten nie określa żadnych wymogów formalnych jakie musi spełniać reklamacja. Wskazuje tylko, że podmiot któremu przekazano informację, o której mowa w art. 272 ust. 22 p.w., może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Oczywistym pozostaje, że reklamacja obejmuje także przypadki, w których podmiot zobowiązany do wniesienia opłaty w ogóle neguje podleganie obowiązkowi, a więc samą zasadność nałożenia na niego opłaty w jakiejkolwiek wysokości. Powołane przepisy nie wymagają, aby wnoszący reklamację uzasadniał swoje stanowisko, bądź wskazywał naruszone przez organ przepisy. Strona nie musi też specjalnie tytułować swojego pisma. Wystarczy, gdy z jego treści wynika, że się nie zgadza z ustaloną wobec niej opłatą. W myśl art. 273 ust. 2 p.w. reklamację składa się w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji ustalającej wysokość opłaty. W wymaganym terminie skarżąca spółka złożyła w siedzibie organu pismo, z którego treści jednoznacznie wynika, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem jej do podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat retencyjnych. W zadanych organowi w tym piśmie pytaniach skarżąca wyraźnie domagała się dodatkowego wyjaśnienia podstaw nałożenia na spółkę przedmiotowych opłat retencyjnych, ustalonych w doręczonej informacji. Logiczna jest więc konstatacja, że skoro podmiot zobowiązany domagał się dodatkowych wyjaśnień, to w istocie nie zgodził się z ustaleniami organu, które legły u podstaw określonego obowiązku. Reasumując w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 273 ust. 6 p.w., który stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Od decyzji takiej, zgodnie z brzmieniem art. 273 ust. 8 p.w., przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepis ten wprowadza szczególny tryb postępowania, gdyż pozwala na zaskarżenie decyzji organu I instancji bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez potrzeby wyczerpywania drugoinstancyjnego postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego Sąd uznał spełnienie warunków do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kompetencja sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli, czy skarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.).
Podkreślić pozostaje, że skoro kontrola sądu obejmuje stan faktyczny i prawny sprawy obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to dla oceny jej legalności nie mogą mieć znaczenia zdarzenia zaistniałe po jej wejściu do obrotu prawnego.
Wyjaśnić też od razu należy, że zaskarżona decyzja wymienia w sentencji działkę należącą do spółki, co przyznane zostało wprost w skardze, i to spółka została wskazana w decyzji, jako podmiot, któremu decyzja podlega doręczeniu. Tym samym nie budzi wątpliwości adresat zaskarżonej decyzji. Dlatego organowi nie można przypisać zarzuconego w skardze kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa
w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.
Sąd nie podziela nadto stanowiska skarżącej, że organ dokonał błędnej wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 p.w. Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Natomiast art. 272 ust. 8 p.w. wskazuje sposób ustalenia tej opłaty – jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. W myśl art. 272 ust. 10 p.w. ustalając wysokość omawianej opłaty, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał.
W świetle przytoczonych unormowań dla ustalenia, czy spółka podlega w ogóle spornej opłacie znaczenie ma: powierzchnia nieruchomości - która musi przekraczać 3500 m2, lokalizacja nieruchomości – musi znajdować się ona na obszarach nieujętych
w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej oraz powierzchnia zabudowy (utracona powierzchnia biologicznie czynna) – która musi przekraczać 70% powierzchni nieruchomości. Warunki te muszą być spełnione łącznie.
W rozpatrywanym stanie faktycznym sprawy organ zasadnie przyjął, że skoro ustalenia dotyczą I, II , III i IV kwartału 2021 r. i dotyczą działki o nr [...] objętej jedną księgą wieczystą, której powierzchnia stanowi [...] ha, to działka ta stanowi nieruchomość przekraczającą powierzchnię 3500 m2. O ile spełnienie pierwszego z podanych warunków ma potwierdzenie w aktach administracyjnych (wynika z załączonej treści księgi wieczystej), to oświadczenia organu dotyczące spełnienia pozostałych dwóch warunków należy uznać za gołosłowne. Do akt sprawy nie został dołączony przez organ żaden dokument, który potwierdzałby stanowisko organu co do powierzchni zabudowy nieruchomości oraz braku systemu kanalizacji na obszarze, w obrębie którego jest usytuowana ww. nieruchomość.
Ponieważ opłata ustalana jest za zmniejszenie "naturalnej retencji terenowej", czyli za zmniejszenie zdolności terenu do zatrzymania wody na skutek zabudowy terenu, to opłata ta nie obejmuje terenów, które są objęte usługą wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w.). W wyroku z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III OSK 3558/21. (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w omawianych przepisach nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Zgodnie z art. 16 pkt 59 p.w. przez system kanalizacji zbiorczej rozumie się sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r. poz.757), zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Oznacza to, że z opłaty zwalnia podłączenie analizowanej nieruchomości do publicznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy to gmina ustala kierunki rozwoju sieci w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego.
Z przedłożonej na rozprawie umowy, zawartej pomiędzy skarżącą, a [...] Strefą Ekonomiczną S.A. z dnia [...] w sprawie partycypacji w kosztach związanych z administrowaniem strefą wynika, że na terenie strefy funkcjonuje m.in. sieć wodociągowo-kanalizacyjna i deszczowa. Z przedłożonej umowy nie wynika jednak aby wskazana partycypacja w kosztach administrowania siecią była objęta działka nr [...], której dotyczy wydana decyzja. Brak jest także informacji z której wynikałoby, że spółka korzysta z kanalizacji miejskiej. Sąd nie jest zatem w stanie na obecnym etapie ustaleń w tej sprawie zweryfikować, czy faktycznie jak podnosi to w skardze spółka korzysta ona z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i deszczowej zlokalizowanej w tej strefie. A zatem czy wskazana działka jest położona na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, która to okoliczność zwalniałaby ją z konieczności ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Nie wiadomo również na jakiej podstawie organ przyjął, że powierzchnia zabudowy (utracona powierzchnia biologicznie czynna) wynosi 4058 m2. Z analizowanych przepisów wynika, że chodzi tu o roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem mające wpływ na zmniejszenie retencji. W związku z tym konieczne było ustalenie, jak była zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość w I, II, III i IV kwartale 2021 r., skoro ustalana opłata dotyczy tego okresu. Organ powinien wykazać czy teren był wówczas utwardzony, w jaki sposób i w jakim zakresie oraz jakie obiekty budowlane i o jakiej powierzchni zabudowy wówczas istniały na nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy umożliwiłby weryfikację stanowiska organu. Błędne jest przekonanie organu, że nie musiał udokumentować przyjętych ustaleń. W aktach sprawy powinny zostać zgromadzone w sposób wyczerpujący dowody, z których organ wywodzi fakty uznane za udowodnione. Wynika to jednoznacznie z treści art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ostatni przepis wprost wymaga od organu wskazania dowodów, na których się oparł, przy czym nie wystarczy ogólnikowe twierdzenie organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że do ustaleń posłużyły mu, w szczególności dane zebrane m.in. z ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępne dane przestrzenne, zdjęcia satelitarne udostępnione na portalu www.geoportalgov.pl. Organ miał obowiązek włączyć zebrane dane do akt sprawy, jako materiał dowodowy, czego nie uczynił, uniemożliwiając Sądowi i stronie skarżącej weryfikację zajętego stanowiska.
W rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Przepis ten zezwala na odstąpienie od przeprowadzenia dowodów, ale tylko w sytuacji, gdy chodzi o fakty bezsporne. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Rozpatrywana kwestia nie dotyczy faktów powszechnie znanych. W orzecznictwie ugruntowane pozostaje stanowisko, zgodnie z którym fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi. Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu (por. np. wyroku NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 435/23, z 1 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1148/23, publ. CBOSA). Przyjmuje się, że fakty powszechnie znane to takie, o których wiedza jest ukształtowana, o której łatwo się dowiedzieć z powszechnie dostępnych źródeł (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 174/10, publ. CBOSA). Tymczasem niezbędne do rozstrzygnięcia w tej sprawie dane nie mają takiego charakteru. Zauważyć pozostaje, że powoływana przez organ w odpowiedzi na skargę strona www.geoportalgov.pl pokazuje aktualny stan nieruchomości. Natomiast w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest wykazanie stanu z 2019 r., zatem uzyskanie dostępu do danych archiwalnych. Przeczy to twierdzeniu organu, że konieczne do ustalenia fakty stanowią powszechnie dostępne dane przestrzenne.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania.
W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. W tym celu jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to jednak strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to strona wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyroki NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt III SA/2431/99, z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16, publ. CBOSA). W wyroku z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2859/16 (publ. CBOSA), NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. też F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). W wyroku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach dotyczących nakładania obowiązków, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zasada ta doznaje przełamania w przypadkach, w których wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. Tym samym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Należy przez to rozumieć, że jeżeli postępowanie ma na celu nałożenie na stronę obowiązku, wówczas organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać
i włączyć do akt administracyjnych sprawy materiały dowodowe, które w sposób spójny
i logiczny udokumentują wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Strona ma zaś obowiązek dostarczenia dowodów, jeżeli chce wykazać, że ustalenia organu są sprzeczne z prawdą. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszej sprawie, organ poprzestał na gołosłownych twierdzeniach, to niezasadnie zarzuca stronie, że to ona nie przedstawiła dowodów.
W omawianej sprawie ciężar wykazania spełnienia w odniesieniu skarżącej przesłanek do nałożenia opłaty retencyjnej spoczywał na organie. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
Niepodjęcie przez organ orzekający czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie związany przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu, ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżąca wniosła tożsame skargi (19 skarg), w tym m.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 627/24, w której pełnomocnik spółki otrzymał pełen zwrot przysługującego wynagrodzenia. We wszystkich tych sprawach skarżąca jest prezentowana przez tego samego pełnomocnika. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu. Podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu od skargi, kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz połową wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi skarżącej.