II SA/OL 642/23

II SA/Ol 642/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.134, art. 119 pkt 2, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1857
art.3 ust.1 i ust.11, art.10a ust.1, art.22 ust.3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w S. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za brak zapewnienia przekazywania na całej trasie przewozu aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu oddala skargę.
Uzasadnienie
G. sp. z o.o. z s. w S. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "przewoźnik"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 5 czerwca 2023 r. w przedmiocie kary za brak zapewnienia przekazywania na całej trasie przewozu aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 22 lipca 2022 r. na drodze krajowej nr (...) w miejscowości (...) funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę transgranicznego przemieszczenia odpadów dokonywanego pojazdem ciężarowym o nr rejestracyjnym (...) wraz z naczepą o nr rejestracyjnym (...). Kontrola obejmowała przestrzeganie obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów i obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1857 z późn. zm.), dalej jako "ustawa SENT".
Przewóz towarów środkiem transportu po drodze publicznej nastąpił z terytorium Litwy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W toku kontroli ustalono, że przewóz towaru w postaci opakowań z papieru i tektury o wadze 23.060 kg klasyfikowany do pozycji CN 0005, kod odpadów 150101, nastąpił z naruszeniem przepisów ustawy SENT. Stwierdzono, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, polegającym na przekazywaniu aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Brak było danych geolokalizacyjnych oraz historii przejazdu w systemie SENT GEO.
Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli i w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego (dalej jako "organ pierwszej instancji", ,NUCS"), wszczął postępowanie w sprawie. W toku postępowania NUCS ustalił, że nie odnotowano awarii systemu SENT GEO oraz nie stwierdzono w Help Desk, aby przewoźnik zgłaszał problemy w działaniu systemu.
Po konsultacji z Instytutem Łączności Centrum Informatyki Resortu Finansów organ pierwszej instancji stwierdził, że przyczyną nieprzekazywania danych geolokalizacyjnych do systemu SENT był brak aktywacji urządzenia geolokalizacyjnego w systemie SENT.
W toku postępowania NUCS ustalił również, że w zgłoszeniu SENT wskazano błędną ilość towaru.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji uznał, że strona naruszyła obowiązek wynikający z art. 10a ust. 1 ustawy SENT, co sankcjonowane jest karą w wysokości 10.000 zł. Przyjął, że strona nie jest w trudnej sytuacji, a nałożenie kary finansowej nie powinno doprowadzić do ograniczenia lub upadku prowadzonej przez stronę działalności. Wobec powyższego, nie występują w sprawie przesłanki ważnego interesu przewoźnika. Nie występują też – w NUCS – przesłanki interesu publicznego. Naruszenie nie powstało w związku ze szczególnymi, nadzwyczajnymi zdarzeniami, niezależnymi od sposobu postępowania strony, a wręcz przeciwnie, było spowodowane jej działaniem. Tymczasem w interesie publicznym leży, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali prawa, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości. Pochopne odstąpienie od nałożenia kary byłoby sprzeczne z interesem publicznym.
W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pomimo, że przemawiał za tym interes publiczny;
2. art. 22 ust. 2a w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy SENT w zw. z art. 92 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 178), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie związane z przewozem odpadów w sytuacji, w której objęcie odpadów obowiązkami z ustawy SENT nastąpiło poprzez wydanie ww. rozporządzenia, które wykraczało poza delegację ustawową znajdującą się w art. 3 ust. 11 ustawy SENT, w związku w tym rozporządzenie to w tym zakresie nie stanowiło źródła prawa powszechnie obowiązującego, a przewóz odpadów nie był skutecznie objęty obowiązkiem monitorowania w systemie SENT, w związku z czym na stronę została nałożona kara bez ważnej podstawy prawnej wyrażonej w ustawie, a więc z naruszeniem fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege scripta;
3. art. 2 art. 273 dyrektywy nr 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 325 TFUE i wyrażonej w tym przepisie zasady neutralności w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, poprzez nałożenie na przewoźnika sankcji w związku ze stwierdzonym niedopełnieniem warunku formalnego w sytuacji, gdy w związku z przewozem towaru nie istniało jakiekolwiek ryzyko uszczuplenia należności publicznoprawnych i doszło do niego niedługo po wprowadzeniu tego obowiązku, a zatem sankcja w wysokości 10.000 zł jest nieproporcjonalna i nieadekwatna do wagi naruszenia oraz nie uwzględnia okoliczności powstania stwierdzonej nieprawidłowości, działań podjętych przez przewoźnika, by przewóz był wykonywany zgodnie z prawem.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ze względu na interes publiczny ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania, powyższą decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako "organ odwoławczy", "DIAS"), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na postanowienia art. 1 ustawy SENT. Wskazał, że ze względu na masę przesyłki, wskazaną w dokumencie przewozowym CMR, wnoszącą 23.060 kg, przewożony odpad podlegał systemowi elektronicznego nadzoru transportu (SENT).
DIAS nie podzielił stanowiska strony, że Minister Finansów, włączając przedmiotowe odpady do SENT wykroczył poza delegację ustawową zawartą w art. 3 ust. 11 ustawy SENT. Bezpieczeństwo narodowe nie jest bowiem rozpatrywane wyłącznie przez pryzmat zagrożeń militarnych czy terrorystycznych, ale również zagrożeń dla środowiska naturalnego, w skład których z pewnością wchodzą też odpady. Strona, formułując narzut niekonstytucyjności § 1 pkt 7 rozporządzenia ws. towarów objętych SENT nie wskazała, aby przepis ten miał być przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, czy choćby budził zastrzeżenia sądów administracyjnych co do jego konstytucyjności. Wobec powyższego, zarzut strony nie może być uwzględniony i tym samym stwierdzić należy, że przedmiotowy towar podlegał systemowi monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
W myśl art. 10a ust. 1 ustawy SENT przewoźnik w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dane lokalizacyjne środka transportu nie były przekazywane do systemu GEO. W dniu kontroli nie odnotowano awarii systemu SENT GEO oraz nie stwierdzono w Help Desk aby przewoźnik zgłaszał problemy w działaniu systemu. Przewoźnik, korzystając z lokalizatora (...) nie zapewnił przekazywania danych lokalizacyjnych do zgłoszenia SENT (...). Dopiero po przeprowadzonej kontroli drogowej strona dokonała zmiany lokalizatora (e- Tollowego) na urządzenie geolokalizacyjne o nr (...). Urządzenie to aktywowano 22 lipca 2022 r. o godz. 21.06 i przekazywało ono dane od 23 lipca 2022 r. Powyższe, w ocenie DIAS, wskazuje, że przyczyną nieprzekazywania danych geolokalizacyjnych do systemu SENT w dniu kontroli był brak aktywacji urządzenia geolokalizacyjnego w systemie SENT. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona naruszyła art. 10a ustawy SENT.
Brak powyższych danych w znaczny sposób utrudnia, bądź wręcz uniemożliwia kontrolującym obserwowanie w systemie SENT GEO przewozu danego towaru określonym środkiem transportu. Ustawa SENT nie uzależnia nakładania kar od uszczuplenia przez dany podmiot podatków stanowiących dochód Skarbu Państwa. Celem ustawy jest zapobieganie nieprawidłowościom, które mogą nieść negatywne skutki dla budżetu.
Przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. towarów wrażliwych. Zarówno wydanie decyzji nakładającej karę, jak i jej wysokość nie zależą od uznania organu. Przepisy ustanawiają odpowiedzialność administracyjną, a nie karno-administracyjną, a ta ma charakter obiektywny.
Nawet chwilowe braki w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych powodują, że zapisana trasa jest niekompletna, a pojazd w trakcie przemieszczania niewidoczny w systemie SENT GEO.
DIAS wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 ustawy SENT.
Przyjęcie przez ustawodawcę, że przywilejowi podlega jedynie "ważny interes przewoźnika" powoduje konieczność jego oceny. Musi on być na tyle istotny i wyjątkowy, aby jego pominięcie przyniosło dla tego podmiotu wyraźnie dostrzegalne, negatywne skutki. Wskazywać ma on na to, że chodzi o interes godny ochrony, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego. W przypadku przedsiębiorców te negatywne skutki przejawiać się będą z reguły w sferze ekonomicznej, wpływając na zdolność konkurencyjną, wywiązywanie się z różnego rodzaju zobowiązań, a w konsekwencji mogąc nawet prowadzić do utraty zdolności prowadzenia działalności gospodarczej i likwidacji podmiotu.
Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji wezwał stronę do przedstawienia dokumentów i informacji dotyczących sytuacji finansowej firmy oraz wskazania innych dowodów, mogących mieć znaczenie dla zbadania "ważnego interesu przewoźnika" lub pod kątem odstąpienia od nałożenia kary.
Strona nie przedłożyła takich dokumentów, a z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 3 stycznia 2023 r. wynika, że nie posiada ona zaległości z tytułu niepodatkowych należności budżetowych oraz podatku od czynności cywilno-prawnych.
Wobec powyższego, zdaniem DIAS w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zastosowanie instytucji "ważnego interesu przewoźnika".
"Interes publiczny" jest drugą przesłanką przewidzianą w ustawie SENT, która umożliwia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Jest to pojęcie niedookreślone, które można uznać za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. Każdorazowo wymaga zatem dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia wartości, jakie kryć się mogą pod tym pojęciem takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego, korekta jego błędnych decyzji, a także sytuacji, gdy zapłata zaległości wobec Skarbu Państwa spowoduje konieczność sięgania przez osobę do środków państwa, ponieważ nie będzie on w stanie zaspokajać swoich podstawowych potrzeb materialnych.
"Interes publiczny" należy rozpatrywać w dwóch płaszczyznach: ekonomicznej sytuacji zobowiązanego, pozaekonomicznej sytuacji zobowiązanego. Płaszczyzna ekonomiczna łączy się w pewien sposób z "ważnym interesem przewoźnika". Jeśli bowiem nie występuje przesłanka "ważnego interesu przewoźnika", to nie wystąpi też groźba, że osoby związane z danym przedsiębiorstwem będą sięgały do środków państwa ze względu na brak możliwości zaspokojenia swoich potrzeb.
Dokonując oceny przesłanek "interesu publicznego" na gruncie pozaekonomicznym DIAS zwrócił uwagę, że w interesie publicznym jest zarówno budowanie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, jak i sprawność działania aparatu państwowego. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby obywatele darzyli zaufaniem państwo działające nieskutecznie, nawet jeśli wiązałoby się to z otrzymaniem przez nich pewnych doraźnych korzyści. Trudno oczekiwać, aby w interesie publicznym było przyzwalanie na łamanie przepisów prawa, jeśli wynika to z braku dochowania należytej staranności przedsiębiorcy.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia, zdaniem DIAS, z naruszeniem przepisu ustawy SENT o dużym znaczeniu, dotyczy bowiem braku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych na całej trasie przewozu tzw. " towaru wrażliwego", co uniemożliwia skuteczne monitorowanie jego przewozu.
Organ odwoławczy wskazał, że przeanalizował zgłoszenia SENT przewoźnika po przeprowadzonej kontroli. W przypadku części zgłoszeń dane geolokalizacyjne w ogóle nie były przekazywane do systemu SENT GEO, a w części przekazywane były jedynie na części trasy przewozu. Strona powinna wprowadzić środki zaradcze, mające na celu wyeliminowanie powtarzających się nieprawidłowości w zgłoszeniach SENT.
Nie można zatem uznać, że w sprawie występują przesłanki "interesu publicznego". Nałożenie kary uzasadnia jej charakter prewencyjny i powinna ona wpłynąć na bardziej wnikliwe i rzetelne wywiązywanie się strony z obowiązków nałożonych ustawą SENT.
Mając na uwadze, że naruszenie przepisów ustawy SENT nie miało charakteru incydentalnego, a ustawodawca określił wysokość kar pieniężnych w takiej wysokości, aby spełniały one funkcję dyscyplinującą, nie została, w ocenie DIAS, naruszona zasada proporcjonalności, ani przepisy Konstytucji RP.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, w skardze do tut. Sądu strona zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 210 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r . Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.), dalej jako "O.p.", polegające na niewskazaniu przez organ odwoławczy dokładnej daty wydania decyzji administracyjnej, która stanowi jej niezbędny element konstrukcyjny, a jej niepodanie stanowi o nieważności decyzji;
2. przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 22 ust. 2a w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy SENT w zw. z art. 92 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 178), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie związane z przewozem odpadów w sytuacji, w której objęcie odpadów obowiązkami z ustawy SENT nastąpiło poprzez wydanie ww. rozporządzenia, które wykraczało poza delegację ustawową znajdującą się w art. 3 ust. 11 ustawy SENT, w związku w tym rozporządzenie to w tym zakresie nie stanowiło źródła prawa powszechnie obowiązującego, a przewóz odpadów nie był skutecznie objęty obowiązkiem monitorowania w systemie SENT, w związku z czym na stronę została nałożona kara bez ważnej podstawy prawnej wyrażonej w ustawie, a więc z naruszeniem fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege scripta;
b) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie nałożenia kary pieniężnej pomimo, że przemawiał za tym interes publiczny którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124 oraz art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1pkt 6 i § 4 O.p., w szczególności zasady proporcjonalności mającej wymiar konstytucyjny;
c) art. 2 art. 273 dyrektywy nr 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 325 TFUE i wyrażonej w tym przepisie zasady neutralności w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, poprzez nałożenie na przewoźnika wysokiej kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym niedopełnieniem warunku formalnego w sytuacji, gdy w związku z przewozem towaru nie istniało jakiekolwiek ryzyko uszczuplenia należności publicznoprawnych i doszło do niego niedługo po wprowadzeniu tego obowiązku, a zatem sankcja w wysokości 10.000 zł jest nieproporcjonalna i nieadekwatna do wagi naruszenia (por. orzeczenie TSUE z 21.10.2021 r., C-583/20) oraz nie uwzględnia okoliczności powstania stwierdzonej nieprawidłowości, rodzaju i stopnia naruszenia ciążącego na przewoźniku obowiązku, wagi stwierdzonej nieprawidłowości, działań podjętych przez przewoźnika, by przewóz był wykonywany zgodnie z prawem (por. wyrok TSUE z 15.04.2021 r., C-935/19).
W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji w całości ewentualnie o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w decyzji organu drugiej instancji brak jest daty jej wydania, która stanowi jeden z kluczowych elementów decyzji, gdyż pozwala na określenie momentu, na który należy przeprowadzić ocenę legalności decyzji. Brak ten skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto, skarżący wskazał, że delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia w sprawie towarów, których przewóz objęty jest systemem SENT znajduje się w art. 3 ust. 11 ustawy SENT.
Na mocy ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, która weszła w życie 16 kwietnia 2022 r., do przepisu dodano sformułowanie "zagrożenia bezpieczeństwa narodowego", które umożliwia objęcie monitorowaniem towarów z innych względów niż konieczność przeciwdziałania uszczupleniom w zakresie podatku od towarów i usług lub podatku akcyzowego, jeżeli z ich przemieszczaniem wiąże się zagrożenie bezpieczeństwa narodowego. Określenie to nie może stanowić klauzuli generalnej umożliwiającej bardzo szerokie, wręcz niczym nieskrępowane obejmowanie kolejnych towarów obowiązkami z ustawy SENT mocą samego rozporządzenia. Istota tego zagrożenia musi być związana z zagrożeniem wojennym, terrorystycznym, czy też innym zagrożeniem w wielkich rozmiarach, nie może natomiast dotyczyć kwestii czysto środowiskowych. Zagrożenie musi być realne, szczególne, o nadzwyczajnym charakterze. Nie da się uznać przewozu zwykłych odpadów takich jak opakowania papierowe i tekturowe za zagrożenie bezpieczeństwa narodowego.
Wobec brzmienia art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy SENT, celem objęcia określonych przewozów systemem monitorowania musi być przeciwdziałanie uszczupleniom podatku VAT i akcyzy. Chodzi o znaczne uszczuplenia, które mają charakter ponadprzeciętny, większy niż w toku zwyczajnego obrotu gospodarczego.
Ekologiczne uzasadnienie objęcia odpadów systemem SENT nie wypełnia przesłanki przeciwdziałania "zagrożeniu bezpieczeństwa narodowego". Odpady takie jak opakowania papierowe i tekturowe stanowią potencjalne zagrożenie dla środowiska, nie można go jednak utożsamiać z zagrożeniem dla bezpieczeństwa narodowego, gdyż odmienna jest istota tego zagrożenia, mającego charakter szczególny, kwalifikowany. W bezpieczeństwo narodowe godzić mogą odpady szczególnego rodzaju – niebezpieczne, wysoce toksyczne, czy też emitujące promieniowanie jonizujące.
Tylko zagrożenie bezpieczeństwa narodowego oraz konieczność przeciwdziałania nadużyciom podatkowym może uzasadniać objęcie kolejnych towarów monitorowaniem w drodze rozporządzenia. Konieczność ochrony innych dóbr prawnych nie może być podstawą objęcia towarów monitorowaniem na podstawie SENT. Konieczna byłaby tu zmiana ustawy SENT, a niemożliwe dokonanie tego w drodze rozporządzenia. W niniejszej sprawie doszło do wykroczenia poza delegację ustawową, co musi doprowadzić do stwierdzenia nieważności przyjętych w ten sposób norm prawnych.
Wobec tego, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a także zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz praworządności (art. 7), należy uznać, że wobec wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 11 ustawy SENT, rozporządzenie takie w tym zakresie jest nieważne. Zdaniem strony, nie doszło więc skutecznie do objęcia przewozów odpadów regulacjami ustawy SENT, a na stronie nie spoczywał obowiązek aktualizacji zgłoszenia SENT i przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych. Nie może więc być na ten podmiot nałożona kara za nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych przejazdu. Decyzja nakładająca tę karę nie ma podstawy prawnej, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji jako nakładającej sankcję administracyjną bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem podstawowych zasad prawa.
Ponadto, zdaniem skarżącej, nie powinno dojść do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną lecz celowe byłoby odstąpienie od jej nałożenia ze względu na interes publiczny. Strona wskazała, że do monitorowania przejazdu używano urządzenia OBU, obsługiwanego przez zewnętrznego dostawcę usług geolokalizacyjnych, a na urządzeniu tym wszystkie ikony świeciły się na zielono, wobec czego kierowca był przekonany, że urządzenie działa prawidłowo. Lokalizatory działały poprawnie, o czym świadczy przekazywanie danych GPS do systemu e-TOLL.
Przewoźnik dochował należytej staranności, a przyczyna nieprzekazywania danych była od niego niezależna. Dane lokalizacyjne do systemu e-TOLL były przekazywane poprawnie. Strona jest legalnie działającym przedsiębiorcą, która wypełnia wszystkie obowiązki publicznoprawne. Był to nowy obowiązek – od ok. 5 miesięcy i świeżość regulacji może stanowić dodatkową okoliczność łagodzącą wagę stwierdzonego naruszenia. Przy okazji przedmiotowego przewozu w ogóle nie doszło do naruszenia, albo chociażby zagrożenia naruszeniem interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Nie doszło do powstania jakiegokolwiek zagrożenia naruszeniem wpływów budżetowych. Sankcje mają za cel oddziaływanie prewencyjno-dyscyplinujące. Wysoka kara pieniężna nie koresponduje z charakterem stwierdzonego naruszenia.
W związku w powyższym, strona stoi na stanowisku, że w interesie publicznym leży odstąpienie od nałożenia na nią tak dolegliwej administracyjnej kary pieniężnej. Ukaranie takie byłoby wprost niezgodne z interesem publicznym, godząc w konstytucyjne zasady sprawiedliwości oraz proporcjonalności. Karanie strony nie jest konieczne do pełnej realizacji ustawy SENT, stanowi więc reakcję nieproporcjonalną w stosunku do wagi naruszenia, a tym samym niezgodną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Strona podniosła, że ustawodawca wprowadzając sankcje SENT deklarował, że są one wprowadzane w celach prewencyjnych, a nie stanowią represji i instrumentu fiskalnego. Organy dokonały analizy występującego w sprawie interesu publicznego pobieżnie, ograniczając się do abstrakcyjnych twierdzeń i nie rozwijając pogłębionej oceny w odniesieniu do indywidualnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Swoboda administracyjna nie oznacza dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięć. Strona dopuściła się wyłącznie formalnego naruszenia.
Ponadto, strona wskazała, że sankcje przewidziane w ustawie SENT powinny być rozpatrywane w kontekście unijnych przepisów VAT i zasady neutralności tego podatku. W przypadku błędu, nawet gdy nie istnieje ryzyko uszczuplenia należności publicznoprawnych, na stronę jest nakładana sankcja. Tak surowe sankcje nie są nakładane nawet w przypadku, gdy błędy w VAT prowadzą do uszczuplenia należności. Sankcja jawi się jako całkowicie nieproporcjonalna i nieadekwatna w porównaniu z celami, którym służy ustawa SENT.
W ocenie skarżącej, ważny interes strony jest przez organy traktowany jako rodzaj ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych i odnoszony do sytuacji majątkowej podmiotu podlegającego ukaraniu, a nie okoliczności i przyczyn naruszenia.
W konsekwencji, system sankcji w ustawie SENT nie przewiduje przejrzystych i jasnych kryteriów miarkowania wysokości kary lub odstępowania od niej ze względu na indywidualne okoliczności sprawy, w szczególności ze względu na brak jakiegokolwiek, chociażby hipotetycznego zagrożenia dla dobra prawnie chronionego. Z tego względu, sankcje przewidziane w SENT są niezgodne z prawem unijnym. Organy administracji oraz sądy powinny odmówić zastosowania tych przepisów ustawy SENT.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że data wydania decyzji zawarta jest na jej ostatniej stronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.
Podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2022 r. na drodze krajowej nr (...) w miejscowości (...) funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej stwierdzili, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, polegającym na przekazywaniu aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Brak było danych geolokalizacyjnych oraz historii przejazdu w systemie SENT GEO.
Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy SENT - przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem.
Zakres towarów podlegających systemowi monitorowania przewozu i obrotu został określony w art. 3 ust. 1 ustawy SENT, przy czym, zgodnie z ust. 11 tego przepisu – minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporządzenia towary inne niż wymienione w ust. 2 pkt 1-3a, których przewóz jest objęty systemem monitorowania przewozu i obrotu wraz ze wskazaniem masy, ilości, objętości lub wartości tych towarów oraz przypadki, w których ich przewóz nie podlega temu systemowi, uwzględniając zagrożenie bezpieczeństwa narodowego lub konieczność przeciwdziałania uszczupleniom w zakresie podatku od towarów i usług. Korzystając z delegacji ustawowej, Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2022 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 898), dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 1 pkt 7 rozporządzenia – systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi jest objęty przewóz: towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, zwanej dalej "ustawą o systemie monitorowania", będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1013/2006", bez względu na ich ilość w przesyłce.
Towar objęty przedmiotowym zgłoszeniem, tj. opakowania z papieru i tektury, klasyfikowany do kodu B3020 konwencji bazylejskiej został umieszczony w zał. Nr 3 do rozporządzenia 1013/2006. Ze względu na masę przesyłki wynoszącą 23.060 kg, przewożony odpad podlegał systemowi elektronicznego nadzoru transportu.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że powyższe rozporządzenie wykracza poza delegację ustawową z art. 3 ust. 11 ustawy SENT i przewóz odpadów nie był skutecznie objęty obowiązkiem monitorowania w systemie SENT.
Taka interpretacja przepisu nie znajduje podstaw. Zdaniem Sądu określenie w art. 3 ust. 11, że Minister Finansów może określić, w drodze rozporządzenia, towary inne niż wymienione w ust. 2 pkt 1-3a, których przewóz jest objęty systemem monitorowania przewozu i obrotu, uwzględniając zagrożenie bezpieczeństwa narodowego nie oznacza, że chodzi tu wyłącznie zagrożenie terrorystyczne lub wojenne, czy też inne w wielkich rozmiarach, jak to uznaje skarżąca.
Sąd w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko organu, że "zagrożenie bezpieczeństwa narodowego" stanowi określenie szersze, bowiem zagrożeniem bezpieczeństwa narodowego jest także zagrożenie dla środowiska naturalnego i w jego skład wchodzą także odpady. Nie chodzi tu więc wyłącznie o zagrożenie terrorystyczne, czy militarne.
Zważyć też należy, że w polskim prawie obowiązuje zasada konstytucyjności aktów prawnych, co oznacza, że jeżeli dany akt wszedł w życie, to zawarte w nim regulacje są zgodne z Konstytucją RP.
Tym samym, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi, że rozporządzenie wykracza poza delegację ustawową.
Dodatkowo podkreślić należy, że to na przewoźniku spoczywa obowiązek dołożenia wszelkiej staranności w wypełnieniu obowiązków nałożonych przepisami prawa.
Sąd nie podziela też stanowiska skarżącej, że w sprawie uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia kary ze względu na interes publiczny. Organ odniósł się do tej kwestii w sposób pełny i wystarczający. W ocenie Sądu, organ prawidłowo dokonał analizy interesu publicznego. Rozważania organu w tym zakresie pozwalają stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Należy podkreślić, że wysokość kary administracyjnej, aby mogła spełnić swoją rolę prewencyjną, nie może być zbyt niska, a zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (port. Wyrok TK z 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15). Organ prawidłowo dokonał analizy interesu publicznego nie tylko w oparciu o płaszczyznę ekonomiczną (odnoszącą się do ekonomicznej sytuacji strony) lecz również na płaszczyźnie pozaekonomicznej, a więc także związanej z takimi wartościami, jak zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, czy też sprawność działania aparatu państwowego. Argumentacja organu zasługuje na akceptację jako nienaruszająca prawa.
Jeśli chodzi zaś o ważny interes przewoźnika, należy również zgodzić się z organami, że nie wystąpił on w sprawie. Jest to pojęcie niedookreślone i decydują o nim obiektywne kryteria. Organ ocenił sytuację finansową skarżącej i wpływ na nią wykonania zaskarżonej decyzji. Kara jest wysoka, ale ma ona spowodować, by naruszenia przepisów były nieopłacalne. Sankcja ma odstraszać i działać prewencyjnie. Niewątpliwie zaś skarżąca miała wpływ na stwierdzone naruszenia, ponieważ to na skutek jej zaniechania stwierdzono naruszenie art. 10a ust. 1 ustawy SENT i nałożono karę pieniężną.
Należy też wskazać, że w trakcie kontroli organ ustalił, że nie odnotowano awarii systemu SENT GEO oraz nie stwierdzono w Help Desk, aby przewoźnik zgłaszał problemy w działaniu systemu. Tym samym, nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, że wszystkie lampki świeciły się na zielono i działał system e-TOLL. Jest to inny system, niezintegrowany z systemem SENT GEO, dotyczącym danych geolokalizacyjnych.
Należy też zauważyć, że przedmiotowa sprawa nie jest incydentalna. Jak wskazał organ w decyzji, przeanalizował on zgłoszenia SENT dokonane po kontroli przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Skarżąca jako przewoźnik występowała w 51 zgłoszeniach, a w 10 została poddana kontroli na drodze. W 25 przypadkach dane geolokalizacyjne nie były w ogóle przekazywane do systemu SENT GEO, a w 3 przypadkach – były przekazywane jedynie na części trasy przejazdu.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, że w wyniku naruszenia nie doszło do uszczuplenia lub realnego zagrożenia uszczuplenia należności publicznoprawnych wskazać należy, że z treści przepisów ustawy SENT, nie wynika, aby nakładanie kar pieniężnych w przypadkach wymienionych w ustawie, uzależnione było od powstania uszczupleń podatkowych wskutek naruszenia przepisów tej ustawy.
Sąd zwraca uwagę, że przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Zostały przy tym ukształtowane tak, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów, a więc są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Jak wskazano zaś w uzasadnieniu projektu ustawy o monitorowaniu drogowego przewozu towarów (druk 1244), sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy przewozu, tzw. uczestnicy "łańcucha dostaw" podlegającego systemowi monitorowania, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych. System kar z uwagi na sposób ich wymierzania jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Sankcja ma odstraszać i działać prewencyjnie. Konstrukcja oraz sposób zredagowania przepisów regulujących obowiązek przestrzegania norm związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów jest na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że wyklucza, możliwość swobodnej interpretacji tych uregulowań zarówno przez osoby dokonujące kontroli drogowej, jak też przez organy prowadzące postępowania.
Sytuacje, w której braki zgłoszenia mogą uniemożliwić realizację celów i założeń ustawy SENT uzasadnia stwierdzenie, że uchybienia te mogą stwarzać ryzyko, a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa.
Podkreślić należy, że nałożenie kary jest obligatoryjne. Organy nie mogą uznaniowo oceniać każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których mogą zdarzyć się przypadki naruszeń ustawy niezamierzone, będące skutkiem błędu czy omyłki albo działania przyczyn zewnętrznych. System kar jest, z uwagi na sposób ich wymierzania, czytelny, łatwy do stosowana i przejrzysty. Kara w przedmiotowej sprawie jest wysoka, ale ma ona spowodować, by naruszenia przepisów były nieopłacalne. Sankcja ma odstraszać i działać prewencyjnie. Brak uszczuplenia podatku nie ma wpływu na odpowiedzialność skarżącego, która w rozumieniu ustawy SENT ma charakter obiektywny, niezależny od przyczyny niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy SENT (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1498/21).
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy organ dokonał właściwej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT w zakresie braku przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organy prawidłowo zinterpretowały przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego". Strona nie przedstawiła przesłanek oraz dokumentacji, czy okoliczności wskazujących na wystąpienie sytuacji nadzwyczajnej uniemożliwiającej uiszczenie kary, czy okoliczności charakteryzujących jej sytuację finansową wystarczająco, by uzasadnić odstąpienie od wymierzenia kary.
Przy wydawaniu kontrolowanej decyzji sąd nie dopatrzył się też naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów postepowania, tj. art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p., w szczególności zasady proporcjonalności, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak
w sentencji.