II SA/Ol 641/09

II SA/Ol 641/09 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2009-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/
S. Irena Szczepkowska
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1966/09 - Wyrok NSA z 2010-02-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art.1 par.2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art.40
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
art.4 ust.1, art.6 ust.3
Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
art.41
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
art.110
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 roku sprawy ze skargi Gminy "[...]" na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" stwierdził nieważność załącznika do uchwały Rady Miejskiej w J. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w zakresie § 2 pkt 9, § 10 pkt 26 oraz § 18 ust 1 załącznika w części dotyczącej sformułowania "w imieniu Ośrodka". W ocenie organu przedmiotowa uchwała w zakwestionowanym zakresie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano, iż powołana jako podstawa prawna funkcjonowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej utraciła moc obowiązującą na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jako jednostka organizacyjna gminy nie może realizować w całości zadania zleconego gminie z zakresu postępowania wobec dłużników alimentacyjnych. Na mocy art. 4 ust.3 wskazanej wyżej ustawy organ właściwy może przekazać do realizacji przez Ośrodek jedynie część własnych kompetencji. Określenie zadań Ośrodka poprzez wskazanie, iż Ośrodek realizuje zadania zlecone gminie w zakresie postępowania wobec dłużników alimentacyjnych wskazujące na zamiar przekazania Ośrodkowi całokształtu kompetencji organu ustawowo właściwego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Podkreślono również, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jako jednostka organizacyjna Gminy J. działająca w formie jednostki budżetowej nie posiada samodzielnej podmiotowości prawnej. Nie można zatem przyjąć, aby jakiekolwiek czynności prawne mogły być dokonywane w imieniu Ośrodka. Czynności prawne dokonywane przez Kierownika Ośrodka w istocie stanowią czynności prawne dochodzące do skutku poprzez składane oświadczenia woli gminy w zakresie działalności Ośrodka nie będącego odrębną osobą prawną.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O. złożyła Gmina J. reprezentowana przez radcę prawnego M. R. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem, art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego niezastosowanie, a także § 26, § 118 i § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez uznanie że § 10 pkt 26 Statutu reguluje kompetencje MOPS w J., a nie jego zadania oraz iż statut winien regulować zadania poprzez skopiowanie zapisów ustawowych. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Zatem uprawniony jest zapis w Statucie, że podstawą prawną działań Ośrodka w zakresie spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy są przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2002r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. W ocenie skarżącej błędne jest także stanowisko organu nadzoru co do zamiaru "przekazania Ośrodkowi całokształtu kompetencji organu ustawowo właściwego". Jakkolwiek należałoby zgodzić się, iż w przypadku uchwały – upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych – wydanej na podstawie przepisu art.39 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym szerokie odesłanie do przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przekazujące kompetencje organu gminy może wydawać się nieuzasadnione. Przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ma bowiem charakter przepisu ustrojowego, zawierającego podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego, mocą którego zostanie przyznana organom niepublicznych osób prawnych lub gminnych jednostek organizacyjnych pozycja organu administrującego. Upoważnienie to powinno stanowić element podstawy prawnej wydania danego aktu, nieuprawniona jest zatem jakakolwiek rozszerzająca jego wykładnia, a samo upoważnienie powinno zawierać jedynie treści, do których istnieje podstawa w ustawie. Jednakże inaczej ma się rzecz w przypadku określania zadań jednostki organizacyjnej gminy w akcie ustrojowym, jakim jest statut. Wszelkie uogólnienia są uzasadnione, gdyż i tak jednostka organizacyjna nie podejmie żadnego działania, do którego nie znajdzie umocowania w przepisie ustawy. Podkreślono także, iż w nauce prawa administracyjnego zakresy pojęć : zadania i kompetencje organu lub instytucji istotnie się różnią i powinny być w sposób precyzyjny określane i rozdzielane. Kompetencje organu lub instytucji to uprawnienia, w które dany organ czy instytucja zostały wyposażone w celu realizacji jego zadań. Kompetencjom organów czy instytucji odpowiadają określone obowiązki innych podmiotów do podporządkowania się działaniom tych organów czy instytucji. Jednocześnie wskazano, iż zadanie może być określone szeroko, bowiem konkretne działanie organu czy instytucji i tak poparte musi być normą kompetencyjną. Tymczasem z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu nadzoru można wnioskować, że wskazując zadania realizowane przez Ośrodek, powinno się przepisywać konkretne przepisy ustawy, aby nie narazić się na zarzut zbyt szerokiego przekazania "kompetencji". Jednakże w przypadku ustalenia statutu jednostki organizacyjnej nie może być mowy o jakimkolwiek "przekazaniu kompetencji". Pełnomocnik skarżącej wskazała również na przyjętą przez sądy administracyjne linię orzeczniczą dotyczącą zakazu powtarzania w przepisach ustrojowych (regulaminach i statutach) przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Powołano się przy tym na § 118 w zw. z § 143 załącznika rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, iż w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jak podkreślono, mimo iż sądy administracyjne nie mogą porównywać treści uchwał wydawanych w tej samej sprawie przez rady gmin, tym niemniej treść opublikowanych przez Wojewodę statutów jest dowodem na stosowaną powszechnie technikę legislacyjną. Pozwala to uznać, iż język takich aktów jak statuty i regulaminy ze swej istoty musi posługiwać się bardziej ogólnymi pojęciami niż akty normatywne stanowiące podstawy prawne działania jednostek organizacyjnych. Wskazując na uchwalone statuty innych Ośrodków Pomocy Społecznej, m.in. w B., S. i E., podniesiono, iż nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego i to samo dotyczy również uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem. W ocenie strony skarżącej nie istnieje również przeszkoda do umieszczenia sformułowania "czynności prawnych" w zakwestionowanym przepisie § 18 ust. 1 statutu. Wskazano przy tym na czynności prawne dokonywane z zakresu prawa pracy, do których uprawniony jest Ośrodek, a które nie wymagają od podmiotu je dokonującego posiadania zdolności do czynności prawnych i osobowości prawnej. § 18 statutu wyraźnie wskazuje, iż " do wykonywania czynności prawnych w imieniu Ośrodka uprawniony jest Kierownik Ośrodka, w granicach udzielonych mu przez wójta gminy pełnomocnictw". Biorąc pod uwagę przedstawione w skardze okoliczności sprawy oraz powołane orzecznictwo i poglądy doktryny, pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazano, iż można jedynie zgodzić się z podniesionym przez stronę skarżącą zarzutem nieuwzględnienia treści art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w pozostałym natomiast zakresie podniesione argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było zadanie zlecone gminie z zakresu administracji rządowej polegające na podejmowaniu działań wobec dłużników alimentacyjnych, które Rada Miejska w J. postanawiając, iż czynności wykonywane przez Ośrodek obejmują m.in. realizowanie zadania zleconego gminie w zakresie postępowania wobec dłużników alimentacyjnych, zamierzała w ocenie organu nadzoru przekazać w całości do realizacji przez ośrodek pomocy społecznej. W obowiązującym stanie prawnym brak jest jednak podstaw do całościowego przekazania takiego zadania, a w konsekwencji Rada Miasta, określając zakres realizowanych przez Ośrodek zadań, powinna skonkretyzować jakiego rodzaju czynności upoważniony może wykonywać. W ocenie organu nadzoru w statucie danej jednostki niezbędne jest precyzyjne, jasne i nie budzące wątpliwości określenie zakresu zadań przekazanych jej do realizacji. Podkreślono również, iż czynności prawne dokonywane przez Kierownika Ośrodka w istocie swej stanowią czynności prawne dochodzące do skutku poprzez składane oświadczenia woli gminy, w zakresie działalności Ośrodka nie będącego odrębną osobą prawną, a w konsekwencji postanowienia § 18 ust 1 uchwały Rady Miasta J. pozostają w sprzeczności z podstawowymi zasadami systemu prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności zapisu § 18 ust 1 załącznika do uchwały w części dotyczącej sformułowania "w imieniu Ośrodka" było niezbędne celem wyeliminowania z treści aktu prawa miejscowego nieprawidłowości nie dających się pogodzić z podstawowymi zasadami systemu prawa. Jednocześnie też okoliczność, iż do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy – jako części czynności prawnych wyjątkowo na zasadzie art. 3 kodeksu pracy uprawniony jest pracodawca nawet jeżeli nie posiada osobowości prawnej, nie daje w ocenie organu nadzoru podstaw do ustanowienia ogólnej zasady w akcie prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść należy przede wszystkim, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza art. 40 tej ustawy. Przy czym wskazać należy, iż przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest statut jednostki pomocniczej gminy jaką jest miejski ośrodek pomocy społecznej. W Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007r. str. 396) wyrażony został pogląd, iż statut nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawowymi dotyczącymi nie tylko jednostki samorządu terytorialnego danego stopnia, ale również przepisami ustaw w ogóle. Wprawdzie uwaga ta dotyczy statutu gminy, ale można ją w równym stopniu odnieść do statutów jednostek pomocniczych uchwalanych przez radę.
W niniejsze sprawie organ nadzoru zakwestionował niektóre przepisy uchwały w sprawie Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wskazując, iż pozostają one w sprzeczności z przepisami prawa. W ocenie Sądu pogląd ten jest uzasadniony.
Pierwszy z zakwestionowanych przepisów stanowi, iż Ośrodek realizuje zadania na podstawie i w granicach obowiązujących aktów prawnych: ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powołana ustawa już nie obowiązuje, gdyż utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r. Nr 1 poz. 7 ze zm.). W związku z tym umieszczenie tej ustawy w spisie obowiązujących aktów prawnych w oparciu o które działa Ośrodek jest niezgodne z aktualnym stanem prawnym. Przy czym nie jest uzasadnione twierdzenie, iż do takiego zapisu uprawnia treść art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustaw, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Okoliczność, iż przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej mają zastosowanie do spraw o zaliczki, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy wyraźnie wynika z zapisów obecnej ustawy. Nawet gdyby jednak przychylić się do stanowiska skarżącej, to w ocenie Sądu przepis uchwały musiałby wyraźnie wskazać zakres stosowania nieobowiązującej już ustawy (wynikający z treści art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), gdyż brak tego wskazania sprawia, iż kwestionowany zapis nie sposób uznać za zgodny z prawem.
Odnosząc się do kolejnego z zakwestionowanych przepisów - § 10 pkt 26 załącznika do uchwały stanowiącego, iż wszystkie zadania z ustawy realizowane przez Ośrodek obejmują zadania władne i zadnia zlecone gminie w zakresie pomocy społecznej, w tym realizowanie zadania zleconego gminie w zakresie postępowania wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zauważyć zależy, iż zapis ten ponownie odnosi się do nieobowiązującej już ustawy. Wprawdzie powołany już art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakazuje rozpatrzenie spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych, lecz dotyczy to wyłącznie konkretnych spraw indywidualnych, a nie zadań zleconych gminie w trybie poprzednio obowiązującej ustawy. Ponadto słuszne jest stanowisko organu nadzoru, iż ośrodek pomocy społecznej został upoważniony do realizacji tylko niektórych zadań określonych w tejże ustawie, a nie całości zadań zleconych gminie. Należy przy tym wskazać, iż nawet gdyby podzielić poglądy pełnomocnika skarżącej na temat różnic pomiędzy zadaniami a kompetencjami, to nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż kwestionowany zapis jest zgodny z prawem. Wprawdzie rzeczywiście statut jednostki określa jedynie jej cele, ale cele te nie mogą wykraczać poza zakres wyznaczony przepisami ustawy. Zatem nie można uznać za zgodne z prawem określenie, iż ośrodek pomocy społecznej realizuje zadania zlecone gminie w zakresie postępowania wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej bez zawężenia go do zadań (czynności) ściśle określonych w ustawie. Należy jednak wskazać, iż z niezrozumiałych względów organ nadzoru zakwestionował przedmiotowy przepis odnosząc się do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, skoro przepis ten odnosi się do realizowania zadania zleconego gminie w zakresie postępowania wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej co wskazuje na odniesienie do poprzednio obowiązującej ustawy. Jednakże z jej przepisów (art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 3) także wynikało, iż zadania które może realizować Ośrodek są ograniczone do niektórych tylko czynności. Natomiast zupełnie chybione są argumenty dotyczące podobnych zapisów w uchwałach rad innych gmin. Przedmiotem zaskarżenia jest konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące konkretnego aktu prawnego rady gminy. W związku z tym w tym postępowaniu Sąd nie może dokonywać oceny rozwiązań legislacyjnych przyjętych w aktach stanowionych przez rady innych gmin.
Nie budzi także wątpliwości fakt, iż nie jest zgodny z przepisami prawa zakwestionowany § 18 ust. 1 załącznika do uchwały co do działania kierownika Ośrodka w imieniu Ośrodka. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ośrodek pomocy społecznej nie posiada osobowości prawnej. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustaw z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115 po. 728 ze zm.) jest to jednostka organizacyjna realizująca zadania pomocy społecznej. Zatem jego kierownik nie dokonuje czynności prawnych w imieniu Ośrodka, a wyłącznie w imieniu gminy i to tylko w zakresie udzielonych mu pełnomocnictw. Skoro zaś pełnomocnictwa te udzielane są przez burmistrza, czyli ustawowego przedstawiciela gminy, to mogą one dotyczyć tylko działań podejmowanych w imieniu gminy, a nie Ośrodka. Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu dotyczącego możliwości działania kierownika w imieniu Ośrodka w sprawach z zakresu prawa pracy wskazać należy, iż takie uprawnienie wynika z § 14 ust. 2 Statutu. Zatem zakwestionowany zapis do tego rodzaju spraw nie ma zastosowania.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.