II SA/Ol 633/04

II SA/Ol 633/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 10 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Adam Matuszak Alicja Jaszczak-Sikora Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skarg 1) Stowarzyszenia "A" w O. 2) "B" SA w W. Oddział w O. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy - oddala skargi.
Uzasadnienie
Sygn. II SA/Ol 632 - 633/04
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z 22.06.2004 r. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów centrum handlu hurtowego (z wyłączeniem handlu detalicznego z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu w O. przy ul. L. na działkach nr 78-1/2; 78-1/4 oraz na części działek nr 78-1/7, 78-1/3, 78-1/6. Stanowisko swoje uzasadnił tym że, realizacja przedsięwzięcia nie stworzy ponadnormatywnych zagrożeń w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny, gospodarkę ściekami, zanieczyszczenia wód opadowych, gospodarkę odpadami. Ponadto projektowane przedsięwzięcie zlokalizowano w dzielnicy przemysłowej, w której znajdują się głównie zakłady przemysłowe oraz składy.
Na powyższe postanowienie wniosły zażalenie Stowarzyszenie "A" w O. i "B" SA w W. oddział w O., zarzucając: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego- art. 7 kpa przez wydanie przedmiotowego postanowienia pomimo nie wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, w tym przez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, oraz uzgodnienie projektu decyzji pomimo tego, że Prezydent O. nie uwzględnił w całości stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego co do zakresu raportu, to jest w części dotyczącej art. 52 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący podnosili, iż charakter planowanej inwestycji, w tym jej wielkość, stwarza zagrożenie dla środowiska z uwagi na ilość wytwarzanych odpadów, odprowadzanych ścieków oraz wód deszczowych. Kwestie te, ich zdaniem, wymagają weryfikacji pod kątem faktycznego wpływu planowanej inwestycji na środowisko.
Postanowieniem z 29.07.2004 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał z mocy zaskarżane postanowienie. Swoje stanowisko uzasadnił tym że: Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 11 lit ,,b" i ,,d" Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów, związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz U nr 179 poz 1490)- przedsięwzięcie: budowa centrum handlowego o powierzchni 3,9 ha z parkingiem dla 540 samochodów- zostało zaliczane do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, dla których raport może być wymagany. Dla tego typu inwestycji w myśl ustawy Prawo ochrony środowiska wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W ramach tego postępowania Prezydent O. zwrócił się do PPIS z zapytaniem, czy dla inwestycji przy ul. L. w O. jest wymagane sporządzanie raportu, a jeśli obowiązek ten zaistnieje, to o określenie wytycznych co do jego zakresu. Postanowieniem z dnia 26.04.2004 r. PPIS w O. uznał za obowiązkowe sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji w zakresie określonym w art. 52 ust 1 pkt 1,2,3,4,5,6,7,9,10,11,13,14,16 oraz w ust 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz U nr 62 poz. 627 z późn. zm.). Następnie Prezydent Miasta O. postanowieniem z dnia 5.05.2004 r. nałożył obowiązek opracowania raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W podstawie prawnej wydanego postanowienia wskazał art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, co w powiązaniu z treścią uzasadnienia zawartego w tymże postanowieniu świadczy o uwzględnieniu zakresu raportu proponowanego przez PPIS w O. Działając w oparciu o art. 48 ust 2 i art. 57 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska Prezydent Miasta O. wystąpił do PPIS w O. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlu hurtowego.
Dalej PWIS w O. ustalił, że: Jak wynika z ,,Raportu o oddziaływaniu na środowisko" sporządzonego w maju 2004 r. przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska A. J. przedmiotowa inwestycja będzie dużym obiektem handlowym o ograniczonym i tylko lokalnym oddziaływaniu na środowisko. Stężenie sumaryczne od wszystkich zanieczyszczeń (parkingi, kotłownie, emitory energetyczne) będzie sięgało maksymalnie kilkadziesiąt metrów od źródła, zatem będzie to oddziaływanie niewielkie, ograniczone do terenów niezamieszkałych. Prognozowane poziomy hałasu w środowisku zapewnia dotrzymanie wszelkich norm środowiskowych, zarówno w dzień jak i w nocy. Ścieki technologiczne i sanitarne będą odprowadzane w znacznie mniejszych ilościach niż poprzednio do miejskich kolektorów. Ścieki deszczowe będą podczyszczane w osadnikach i separatorach co jest wystarczające. Także ilości wytwarzanych odpadów, zważywszy na ich charakter nie stanowią zagrożenia większego niż w przypadku hipermarketów. PWIS wyraził też opinię, że w przypadku deklarowanej segregacji odpadów, dobrej praktyki higienicznej, zapewnienia szybkiego ich wywozu – odpady mimo znacznej ilości nie będą stanowiły zagrożenia dla środowiska w tym zdrowia ludzi. W ramach przewidywanej w art. 136 kpa możliwości przeprowadzania przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie- PWIS zwrócił się do autora Raportu o złożenie wyjaśnień dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na etapie likwidacji inwestycji. Z pisemnych dodatkowych wyjaśnień biegłego A. J. wynika że: ,,Oddziaływania ekologiczne na etapie hipotetycznej likwidacji Centrum Handlu Hurtowego w O. będą minimalne i chwilowe. Obiekt będzie bowiem lekką halą o konstrukcji stalowej, bez podpiwniczenia, więc ewentualna rozbiórka tego obiektu wygeneruje co najwyżej kilkaset ton odpadów innych niż niebezpieczne, to samo dotyczy infrastruktury komunikacyjnej. Demontowane urządzenia chłodnicze i klimatyzacyjne będą rozbierane poza placem budowy w upoważnionych do tego zakładach. Ponadto PWIS uznał, że brak jest realnych przesłanek do przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w celu zweryfikowania prawdziwości deklarowanego zakresu wpływu inwestycji na środowisko. Opracowany ,,Raport" po uzupełnieniu wyczerpuje całość zagadnień podlegających analizie przez organy inspekcji sanitarnej. Organy te uzgadniają warunki zabudowy inwestycji pod kątem wyłącznie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Proponowane wytwarzanie centrum handlu hurtowego w dzielnicy przemysłowej z dala od zabudowy mieszkalnej PWIS uznał za prawidłowe i stwierdził brak podstaw do negowania rozpatrywanej lokalizacji.
"A" w O. i "B" SA w W. oddział w O. wniosły skargi na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 lipca 2004 r., utrzymująca w mocy postanowienie PPIS w O., wnosząc o uchylenie zaskarżanego postanowienia. Zarzucili:
- Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 136 kpa w związku z art. 10 §1,79,89 kpa wyrażające się przeprowadzeniem dodatkowego postępowania z wyjaśnień biegłego w celu uzupełniania dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie przeprowadzając w tym względzie rozprawy, skutkiem czego skarżący pozbawieni zostali możliwości czynnego udziału w tym stadium postępowania. W postępowaniu administracyjnym postępowanie wyjaśniające, w tym dodatkowe, prowadzi się w formie rozprawy albo poza rozprawy w tzw. trybie gabinetowym lub kameralnym. W ocenie skarżących w piśmiennictwie przeważa pogląd, iż organ administracji publicznej może prowadzić postępowanie wyjaśniające poza rozprawą w każdym przypadku, gdy nie istnieje żadna z przesłanek wymienionych w art. 89. W trybie gabinetowym organ komunikuje się z reguły z jednym uczestnikiem postępowania lub wyjaśnia stan faktyczny na podstawie dokumentów. Organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania. Rozprawa powinna zostać przeprowadzana także wtedy gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron, a także gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. Mając to na uwadze zdaniem skarżących organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy z naruszeniem prawa, bowiem uzyskał dodatkowe wyjaśnienia biegłego, nie przeprowadzając rozprawy do czego był zobligowany w myśl art. 89 §2 kpa. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa, skarżący zostali bowiem pozbawieni tych środków obrony swoich interesów, które właściwe są dla rozprawy, w tym uprawnienia do bezpośredniego zadawania pytań biegłemu. Ponadto zgodnie z art. 79 § 1 kpa strona postępowania winna zostać zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu z biegłych przynajmniej na 7 dni przed przewidzianym terminie oraz z §2 w/w. przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Uprawnienia te organ naruszył.
- Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżanego postanowienia pomimo nie wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, w tym przez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem byłoby zweryfikowanie prawdziwości deklarowanego zakresu wpływu na środowisko planowanej inwestycji, w szczególności ze względu na charakter planowanej inwestycji, w tym jej wielkość i związaną z tym ilość odpadów, ścieków i odprowadzanych wód opadowych.
- Naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 ustawy o ochronie środowiska wyrażające się uzupełnieniem zakresu raportu przez uzyskanie wyjaśnień złożonych w toku postępowania biegłego- autora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem skarżących raport oddziaływania na środowisko zatwierdzony przez Prezydenta O. jest niekompletny, nie zawiera tych elementów, które zostały wskazane przez PPIS w O. tj. w art. 52 ust 3 ustawy o ochronie środowiska (co do etapu likwidacji inwestycji). Zatem organ I instancji powinien konsekwentnie domagać się uzupełnienia raportu w tym zakresie pod rygorem nie uzgodnienia projektu decyzji. Zatem w ocenie skarżących błędem było podjęcie przez organ II instancji ,,decyzji" o przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego o kwestie dotyczące zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Było to de facto obejście przepisów dotyczących zakresu raportu i trybu jego zatwierdzenia oraz rygoryzmu prawnego z tym związanego.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżanego postępowania. Dodatkowo podał, że przeprowadzając dodatkowe postępowanie uzupełniające nie naruszył przepisów art. 136 kpa. Rozprawa jest konieczna jeżeli wyjaśnienie sprawy wymaga wysłuchania kilku biegłych. Tymczasem organ uzupełnił w wąskim (marginalnym) zakresie raport sporządzony przez jednego biegłego, co nie miało znaczenia dla sprawy. Niesłuszny w ocenie PWIS jest też zarzut pozbawienia skarżących możliwości czynnego udziały w postępowaniu odwoławczym, bowiem zgodnie z art. 10 kpa zawiadomiono skarżących o możliwości zapoznania się z dodatkowymi wyjaśnieniami biegłego oraz wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w sprawie- z czego skarżący nie skorzystali. Ponadto PWIS dodał, że wbrew twierdzeniom skarżących dokładnie przeanalizował kwestię możliwych do wystąpienia zagrożeń i nie dopatrzył się nierzetelności przy opracowaniu raportu a twierdzenie jakoby rozstrzygniecie oparto jedynie na deklaracjach inwestora jest nieprawdą.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skargi nie są zasadne
Skarżący zarzucają przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wszystkie sprawy. Należy tu więc przytoczyć przepis art. 145 §1 pkt 1 lit ,,c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153 poz. 1270 ze zm), który stanowi że:
,,Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uwzględnienia skargi. Wbrew zarzutom skarżących PWIS w O. jako organ odwoławczy przeprowadzając dodatkowe postępowanie uzupełniające nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 136 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.07.2001 r. I SA 343/00 stwierdził iż ,,w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienianych w art. 138§ 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować art. 136 kpa (podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 9.06/1999 III RN 8/99 i NSA w orzeczeniach przytaczanych w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji). Za słusznością takiego postępowania organu II instancji przemawia ekonomika postępowania oraz przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w mało istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie.
Zgodzić się należy z tym, że jak twierdzą skarżący organ administracji może prowadzić postępowanie wyjaśniające poza rozprawą w każdym przypadku, gdy nie istnieje żadna z przesłanek wymienianych w art. 89 kpa, szczególnie gdy nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Niewątpliwie nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron przed organem II instancji, bowiem zostały one już określone w sposób stanowczy przed organem I instancji i w zażaleniu skarżących. Ponadto organ państwowej inspekcji sanitarnej jako organ współdziałający nie rozstrzyga o spornych interesach stron tylko ocenia, czy zamierzona lokalizacja (warunki zabudowy) przedsięwzięcia odpowiadają wymogom sanitarno-higienicznym i zdrowotnym. Poza tym należy tu przytoczyć stanowisko wyrażane w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Wyd.6, Beck 2004, str. 424-B. Adamiak, J. Borkowski że ,,Rozprawa jest konieczna jeżeli wyjaśnienie sprawy wymaga przesłuchania więcej niż jednego świadka, czy wysłuchania kilku biegłych. Nawet gdyby nie zgodzić się z tym stanowiskiem należy stwierdzić, że do zaakceptowania jest w świetle przepisów kpa, utarta już praktyka, stosowana też w procedurze cywilnej, uzupełniania opinii (tu raportu) przez biegłego na piśmie (w niniejszej sprawie w formie oświadczenia do protokołu podpisanego przez biegłego) a następnie wyznaczenie rozprawy celem wysłuchania biegłego ale tylko w wypadku zgłoszenia wątpliwości co do wydanej opinii bądź jej uzupełnienia (tu raportu), przez uczestników postępowania. Praktyka ta jest pożądana szczególnie w wypadku takim jak w przedmiotowej sprawie, kiedy to biegły uzupełnił swój raport w wąskim (marginalnym) zakresie. Uzupełnienia raportu o oddziaływanie przedsięwzięcia (centrum handlu hurtowego_ na środowisko na etapie hipotetycznej likwidacji, miało znikome znaczenie dla sprawy, bo przy tego typu inwestycjach nie ma wątpliwości, że będzie to typowa rozbiórka obiektu budowlanego, praktycznie bez powstania odpadów niebezpiecznych. Bardzo istotnym było też, że skarżący pomimo zawiadomienia ich pełnomocnika zawodowego (dobrze obeznanego w procedurze administracyjnej) o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie (w tym do uzupełnienia raportu) żadnych wniosków nie zgłosiły.
W szczególności nie żądano wyznaczenia rozprawy i nie podniesiono zarzutów merytorycznych do raportu (nie podniesiono ich także w skardze). To potwierdza zbędność wyznaczania rozprawy przez organ II instancji. Powyższe fakty, w szczególności brak odzewu stron na zawiadomienie z 15.07.2004 r., przesądzają o tym, że nie sposób uznać, iż skarżący zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w sprawie.
Następnym zarzutem skarżących jest naruszenie art. 7 kpa przez nie wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. I z tym zarzutem również nie sposób się zgodzić. Należy tu podkreślić, że organy państwowej inspekcji sanitarnej są powołane do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego i zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz U z 1998 r. nr 90 poz 575 z zm.) między innymi uzgadniają warunki zabudowy inwestycji i projekty budowlane pod kątem wyłącznie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wbrew temu zarzutowi, na podstawie zebranego materiału dowodowego i wydanego orzeczenia, stwierdzić należy, że organ II instancji dokładnie przeanalizował kwestię możliwych do wystąpienia zagrożeń (z uwzględnieniem przede wszystkim oddziaływania na zdrowie ludzi, co stanowi priorytet w działaniu inspekcji sanitarnej), ocenił sporządzany przez biegłego raport i nie dopatrzył się nierzetelności przy jego opracowaniu. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów w szczególności raportu o oddziaływaniu na środowisko, organ odwoławczy stwierdził., że charakter planowanej inwestycji nie doprowadzi do stwarzania ponadnormatywnych zagrożeń w oddziaływaniu na środowisko. Uznał te, że usytuowanie centrum handlu hurtowego w dzielnicy przemysłowej z dala od zabudowy mieszkalnej należy uznać za prawidłowe i nie ma podstaw do negowania wskazanej lokalizacji. W ocenie Sądu nie było żadnych przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania deklarowanego zakresu wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący także w tym zakresie nie wskazali, na podjęciu jakich czynności miałoby polegać te dodatkowe postępowanie. Oczywistym jest, że raport będący jedną z podstaw wydanego uzgodnienia został oparty w części na deklaracjach wnioskodawcy, ale jest to rzeczą oczywistą w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy, w którym przyszły inwestor przedstawia ogólny zarys inwestycji. Dalsze bardziej szczegółowe postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego centrum handlu hurtowego przeprowadzane zostanie zgodnie z art. 46 ust 1 i 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w którym inwestor przedłoży projekt budowlany co pozwoli na odniesienie się przez organy administracji do konkretnych rozwiązań przewidzianych w tym projekcie, których niniejszym postępowaniu (dotyczy uzgodnień warunków zabudowy) żądać od wnioskodawcy nie można.
Skarżący zarzucają też naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 Prawa ochrony środowiska wyrażające się uzupełnieniem zakresu raportu przez organ odwoławczy. Przede wszystkim należy tu podkreślić, że opinia organu państwowej inspekcji sanitarnej w sprawie zakresu raportu nie jest wiążąca dla organu wydającego postanowienie na podstawie art. 51 ust 3 ustawy- Prawo ochrony środowiska, co wynika z tego przepisu. Rzeczą Prezydenta Miasta w O. było ustalenie zakresu raportu włącznie z uprawnieniem uwzględnienia opinii PPIS w części. W zakresie raportu Prezydent O. nie uwzględnił (zapewne przez przeoczenie ze względu na duży zestaw cyfr i stwierdzenie w uzasadnieniu, że w całości uwzględnił zalecenia PPIS) w zakresie raportu ust 3 art. 52 ustawy co do hipotetycznego etapu likwidacji przedsięwzięcia. Postanowienie Prezydenta Miasta O. jest prawomocne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając zażalenie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wyłącznie dla potrzeb prowadzonego przez siebie postępowania, uznając rację skarżących, rozszerzył zakres raportu, co pozwoliło mu na dokładniejsze ocenianie zaskarżonego postanowienia. Wbrew stanowisku skarżących, uzupełnienie zakresu raportu dla potrzeb niniejszego postępowania nie stało i nie stoi na przeszkodzie do podważania zakresu raportu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Reasumując w postępowaniu organu II instancji nie można dopatrzyć się naruszenia art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Mając powyższe rozważanie na względzie, sąd nie stwierdził aby zaskarżane postanowienie naruszyło prawo w stopniu, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżanej decyzji. Dlatego skargi na podstawie art. 151 ustawy, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił.