II SA/Ol 630/22

II SA/Ol 630/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 17, 18, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 lipca 2022 r., nr P.7722.49.2022 18KK, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz
art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) – dalej jako: "k.p.a.", oraz
art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) – dalej jako: "P.b.", po rozpatrzeniu zażalenia Gminy P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") z dnia 5 lipca 2022 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] i części działki nr geod. [...] – jezioro S., położonej w obrębie geod. [...], gm. P., wykonanej w warunkach samowoli budowlanej - uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowienie organu pierwszej instancji poprzedzone było postanowieniem PINB z dnia 18 marca 2022 r., nakładającym, w trybie art. 49g P.b., na Stowarzyszanie M. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni, dokumentów legalizacyjnych rozbudowę budynku kapitanatu stacji portu jachtowego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] i części działki nr geod. [...] – jezioro S., położonej w obrębie geod. [...], gm. P., wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, tj.:
1/ oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o których mowa w art. 3
pkt 11 P.b.;
2/ geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego,
3/ ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, a także instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
PINB, zawieszając postepowanie postanowieniem z dnia 5 lica 2022 r., motywował to wystąpieniem przez Stowarzyszenie do Sądu Okręgowego w Olsztynie
z powództwem przeciwko Gminie P. o przeniesienie własności działki nr geod. [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie postępowania sądowego związane z ewentualnym przeniesieniem prawa własności ww. działki, wiąże się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym stanowi zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
WINB, uchylając powyższe postanowienie postanowieniem z dnia 25 lipca
2022 r. podał, że jeżeli znany jest właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, to brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania, z uwagi na niewystępowanie zagadnienia wstępnego, bowiem organy nadzoru budowlanego nie mogą i nie mają takiego obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych, jako, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie organu odwoławczego, Stowarzyszenie zarzuciło rozstrzygnięciu naruszenie:
1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, jako, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia, a mianowicie uzależnione jest od rozpoznania przez Sąd Okręgowy w Olsztynie sprawy odnośnie do przeniesienia na rzecz powoda własności działki
nr [...];
2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania, tj. istnienie długotrwałego stosunku prawnego - umowy dzierżawy łączącego inwestora z Gminą P. oraz zainicjowanie przez skarżącego sprawy przed sądem cywilnym o przeniesienie własności nieruchomości;
3. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że występują przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy WINB winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie bądź uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po uprzednim zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jego podjęciu po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego zainicjowanego powództwem inwestora o przeniesienie własności nieruchomości;
4. art. 48 P.b., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że nie został zachowany termin do złożenia wniosku o legalizację obiektu, w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy legalizacji z art. 48 P.b., a uproszczonej procedury legalizacyjnej z art. 49f, która nie wymaga złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 26 września 2022 r., pełnomocnik Gminy P. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przedmiotem kontroli jest postanowienie WINB, uchylające w całości postanowienie PINB zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego, zlokalizowanego na działce
nr geod. [...] i części działki nr geod. [...] – jezioro S., położonych w obrębie geod. [...], gm. P., wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Podstawą zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji w oparciu o art. 97 § 4 k.p.a., było powołanie się na zagadnienie prawne występujące w sprawie, jakim jest złożenie przez Stowarzyszenie powództwa do sadu powszechnego o zobowiązanie Gminy P. do przeniesienia na jej rzecz własności działki nr geod. [...].
Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1817/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uchwała NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego.
Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle – brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96; ONSA 1997/1.11 oraz wyroki NSA: z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 321/14; z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1345/13 i z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 883/11; 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1263/18, dostępny w CBOSA).
Zatem, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, dostępny w CBOSA). Nawet zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, dostępny w CBOSA, w którym Sąd uznał, że "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania"). Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18, podnosząc, że "Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Z akt sprawy wynika, że skarżące Stowarzyszanie wystąpiło do sądu powszechnego o przeniesienie na jego rzecz własności działki nr [...]. Kluczową kwestią jest zatem, czy toczące się postępowania można uznać za "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powodujące konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowoli budowalnej.
W ocenie Sądu, zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której w dacie orzekania nie byłoby w ogóle możliwe wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości (na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego, czy innych ewentualnych zmian faktycznych i prawnych), nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.
Uzasadniając powyższe, przywołać należy art. 52 P.b. stanowiący, że adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie będą adresatami jednej decyzji. Decyzje, o których mowa w art. 52 P.b., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tejże samowoli. Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17 P.b.) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18 P.b.), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. W sytuacji, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b., decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (wykonania czynności, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 P.b.) w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z poglądem przyjętymw orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. wyrok NSA w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.; wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842; z dnia 9 listopada 2010 r., II SA/Lu 448/10, LEX nr 753840;
z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135; z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, LEX nr 1403282; z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11, niepubl.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r., II SA/Kr 388/08, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie znany jest zarówno inwestor rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] i części działki
nr geod. [...], jak i właściciel wskazanej powyżej działki.
Pomiędzy wskazanym przez Stowarzyszanie zagadnieniem prawnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie przeniesienia własności działki, na której w warunkach samowoli budowlanej wykonano roboty budowlane, nie zachodzi jakikolwiek związek przyczynowy (nie wspominając o jego bezpośrednim charakterze), mogący być zasadnie rozpatrywany w aspekcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a., warunkującego zawieszenie postępowania. Powyższe wynika z faktu, iż zapewniona jest wykonalność (egzekwowalność) ewentualnej decyzji co do istoty sprawy w przedmiocie samowoli wykonanych robót budowlanych na działce będącej przedmiotem wniosku do sądu o przeniesienie jej własności, jako, że w akta sprawy identyfikują zarówno inwestora, jak i właściciela działki samowoli budowlanej. Ewentualna zmiana właściciela nieruchomości, na której samowolnie wykonano roboty budowlane niczego, w aspekcie wykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., by nie zmieniła, skoro zmieniłby się ewentualnie adresat decyzji w rozumieniu art. 52 ust. 1 P.b., który aktualnie także jest znany.
Okoliczność wskazywana przez Stowarzyszenie mogłaby mieć raczej także tylko teoretyczne znaczenie, gdyby właściciel działki samowoli budowlanej nie byłby ustalony - co jest sytuacją, z zasady, niezwykle rzadką - bądź nie byłby znany sprawca samowolnie wykonanych robót budowlanych, co w niniejszej sprawie także nie ma miejsca.
Dlatego też PINB, oceniając materiał dowodowy, nie mógł zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.
Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga i zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie, a orzeczenie WINB w pełni odpowiada prawu z przyczyn w nim wskazanych, a w sprawie nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania
art. 97 § 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.