II SA/Ol 625/19

II SA/Ol 625/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 846/20 - Wyrok NSA z 2023-03-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156,  art. 157
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia 11 lutego 2019 roku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu – na wniosek A. J. oraz T. J. - sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" przez
Sekretarza Gminy (organ I instancji), w sprawie ustalenia - na wniosek D. K. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących budynków oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budowie parkingu na działkach nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]".
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy "[...]", po rozpatrzeniu wniosku D. K. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących budynków oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budowie parkingu na działkach nr "[...]", obręb "[...]".
A. J., wnioskiem z dnia 12 listopada 2018 r. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]’. Powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zarzuciła rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018, poz. 1945 j.t., ze zm, dalej jako u.p.z.p.), § 3 - 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rażące naruszenie art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. T. J. poparł
stanowisko A. J. Wskazał, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy "[...]". W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium przedstawiło przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji i wskazało, że w sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia
prawa. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W ocenie Kolegium w sprawie niewątpliwe doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak nie można przyjąć, iż zamierzenie pozostaje w oczywistej kolizji ze sposobem zagospodarowania zastanym w obszarze analizowanym. Kolegium stwierdziło, że stawiane decyzji zarzuty z pewnością odniosłyby skutek w toku postępowania odwoławczego, jednakże nie mogą zostać uznane za dające podstawę do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. J. zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 64, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 9 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez dopuszczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wyłącznie jednorodzinnej na terenie wiejskim, co prowadzi do zaburzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto zarzucił, iż decyzja Burmistrza jest sprzeczna z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]".
A. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się o uchylenie decyzji Kolegium z dnia "[....]" i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia "[...]". Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 3-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", stwierdzając, że T. J. i A. J. przysługuje przymiot strony w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy "[...]", Kolegium podniosło, że przesłanka określona wart. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie zaistniała w sprawie. Wnioskodawcy zarzucili, że w sprawie został
rażąco naruszony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym wyrażający zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Przedmiotem zamierzenia jest realizacja budynku o funkcji mieszkalnej (wielorodzinnej), a z części tekstowej oraz graficznej analizy wynika, iż funkcja mieszkalna występuje w obszarze analizowanym (na działkach "[...]"). Rodzaje zabudowy - wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, nie ma więc miedzy nimi sprzeczności. W tej sytuacji zarzut braku kontynuacji funkcji nie może zostać uwzględniony, bowiem kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości zabudowy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jak również wielorodzinnym. Kolegium wskazało, że w sprawie organ nadzoru trafnie przyjął, że zabudowa w obszarze analizowanym powoduje, iż - wbrew twierdzeniom wnioskodawców - nie doszło do zaburzeń ładu przestrzennego.
Słusznie wskazano, że załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji nie
zawiera szczegółowych danych pozwalających na weryfikację przyjętych w decyzji ustaleń, niemniej jednak wskazano, że załącznikiem mają być wyniki analizy.
Można zatem przyjąć, iż załączenie do decyzji jedynie wyników analizy zawierających
syntetyczne zestawienie danych w zakresie wymaganym przepisami, nie jest stanem
niezgodnym z prawem. Podniesiono, że wady decyzji wyliczone wart. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. mają charakter materialnoprawny. Tkwią w samej decyzji. Z tego względu dla sposobu załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia, czy postępowanie, w którym została ona wydana, zostało przeprowadzone prawidłowo pod względem prawnym czy też nie. Tak więc np. nierzetelne wyjaśnienie sprawy
przez organ, czy nawet błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej
wadliwości decyzji. Przesłanki nieważności decyzji dotyczą bowiem jej treści, a nie
prowadzonego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami Studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono, że stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa
miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu
warunków zabudowy.
W skardze wywiedzionej do tut. Sadu na decyzje Kolegium z dnia "[...]" A. J. (reprezentowana przez pełnomocnika) wniosła o jej uchylenie w całości. Zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu powtórzyła dotychczasową argumentację. Wskazała również, że część tekstowa analizy jest sprzeczna z jej częścią graficzną, w związku z czym decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.".
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie skutkowała uznaniem, że skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 §1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, orzeczenie dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, z 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, z 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14, z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, publ. CBOSA). Zatem gdy, zastosowanie przepisu prawa wymaga jego głębokiej interpretacji, połączonej z koniecznością wykorzystania wielu metod i sposobów rozumowania prawniczego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (p.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11, LEX nr 1358429). Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 257/17, CBOSA). Rekapitulując, naruszenia prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 357/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23, wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237).
Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania z tym, że musi to być także rażące naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994), z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17). Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia (vide, wyrok NSA z 4 lipca 2014 r., II GSK 798/13).
Sytuacja takowa ma miejsce w niniejszej sprawie, jako, że poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień k.p.a. Mianowicie rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy (§ 4 do 8 rozporządzenia), jak i jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenia).
W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z "[...]" analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu miała być dowodem najistotniejszym i rozstrzygającym, na podstawie którego organ administracji winien prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i sprawę tę rozstrzygnąć. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem realizacji powyższego przywołane rozporządzenie stanowi, że w
celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną.
W przedmiotowej sprawie załącznik nr 2 do decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]" będący analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie spełnia kryteriów (§ 4 do 8 rozporządzenia), które pozwoliłyby na zakwalifikowanie go, jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia, o czym poniżej. Oceniając analizę funkcji oraz cech budowy i zagospodarowania sporządzoną w niniejszym postępowaniu (§ 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ) Kolegium uznało, że załączenie do decyzji jedynie jej wyników zawierających syntetyczne zestawienie danych w zakresie wymaganym przepisami, nie jest stanem niezgodnym z przepisami. Nic bardziej mylnego. Otóż według słownika języka polskiego syntetyczny znaczy m. in. "będący jednolitą całością złożoną z różnych elementów" , "zespalający, łączący w jedną całość", "uogólniający, całościowy". Wprawdzie nie sposób zarzucić Kolegium, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia. Jednak przywołany przepis stanowi o wynikach analizy, czyli o uogólnieniu, zespoleniu i połączeniu w jedną całość ustaleń analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a przeto również w zakresie wymogów zawartych w § 4 – 8 rozporządzenia. O ile zatem same wyniki owej analizy art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wespół z § 4-8 rozporządzenia mają w istocie rzeczy charakter uogólniający, zbiorczy, którego synonimem jest syntetyczny, o tyle brak przeprowadzenia rzeczonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 3 ust. 1 w zakresie § 4-8 rozporządzenia uniemożliwia ocenę spełniania materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania. W tym też rozumieniu wyniki analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, nie poparte analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w istocie rzeczy uzyskują charakter nie tyle syntetyczny powyższym rozumieniu, co aprioryczny, wymykający się spod jakiejkolwiek merytorycznej oceny. Ten oczywisty brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dostrzegło Kolegium i słusznie uznało, że załącznik nr 2 do oceniana decyzji organu I instancji nie zawiera szczegółowych danych pozwalających na weryfikacje przyjętych w decyzji ustaleń, niemniej z tej prima facie okoliczności wyciągnęło błędne wnioski, że załączenie do decyzji jedynie wyników analizy zawierających syntetyczne dane w zakresie wymaganym przepisami, nie jest stanem niezgodnym z przepisami. Jak już podano, rzecz nie w tym, co ma być załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, o tymże wprost stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia, ale czy rzeczone wyniki analizy są weryfikowalnej dowodowo, a zatem czy, in casum, rzeczona decyzja spełnia materialnoprawne przesłanki jej wydania statuowane art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 4-8 rozporządzenia. Takowego testu weryfikalności dowodowej w aspekcie powyższych przepisów o charakterze materialnoprawnym materiał dowodowy sprawy nie pozwala przeprowadzić, co oznacza tyle, że decyzja z 15 grudnia 2016 r. nie poddaje się ocenie, czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w znaczeniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i rozumieniu przywołanej powyżej judykatury. Skoro tak, to bez przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego nie sposób dokonać jakiejkolwiek oceny badanej decyzji, a w konsekwencji zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji poprzez rozstrzygniecie co do istoty sprawy. Ten mankament postępowania dowodowego przed wydanemu decyzji z "[...]", a właściwie nieprzeprowadzanie w istocie rzeczy postępowania w zakresie umożliwiającym orzeczenie co do istoty z wniosku D. K. z "[...]", a w konsekwencji wydanie kierunkowego rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji dostrzegło Kolegium i podjęło próbę jego sanacji poprzez dokonanie ustaleń w zakresie § 4-8 rozporządzenia. Poczyniło uwagę odnośnie obwiązującej linii zabudowy, dokonało własnych ustaleń w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wykorzystując w tym zakresie dane z wniosku o wydane decyzji o warunkach zabudowy i dane ewidencyjne (§ 4 i 5 rozporządzenia). Posługując się tą samą metodologią dokonało weryfikacji w zakresie szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia). W powyższym zakresie Kolegium nie ustrzegło się błędu takiego samego, jak organ I instancji, który ograniczył się do aprobaty wyników samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bez potrzeby opracowania samej analizy, co uczyniło rzeczoną analizę nieweryfikowalną dowodowo. Taki sam zarzut można postawić "ustaleniom" Kolegium w powyższym zakresie, skoro nie wskazało ono metodologii (identyfikacji tzw. danych ewidencyjnych) owych obliczeń, a tym bardziej identyfikacji procesu matematycznych obliczeń. W tym zakresie "ustalenia" Kolegium w zakresie § 5 i 6 rozporządzenia nie wytrzymują jakiejkolwiek próby dowodowej, a w konsekwencji nie mogą być uznane za dowód, tego co zostało w nich "stwierdzone". Odnoście wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 8 rozporządzenia) i geometrii dachu (§ 9 rozporządzenia) Kolegium ograniczyło się do konstatacji, że dane zawarte na załączniku graficznym nie powalają na poczynienie jakichkolwiek ustaleń, co wszakże nie stanęło na przeszkodzie do uznania, że także w tym zakresie wyniki analizy nie naruszają prawa w stopniu rażącym.
Odnośnie zaś kontynuacji funkcji Kolegium oparło się na apriorycznym stwierdzeniu w wynikach analizy, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna i skonstatowało, że rodzaj zabudowy wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej do samej kategorii zabudowy, pełnią tę sama funkcję, a zatem nie ma między nimi sprzeczności. Wprawdzie zgodzić się należy, co do zasady, z poglądem Kolegium, że planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, gdyż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z; 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16 - Lex nr 2406258, z 31 maja 2019 r. , II OSK 1937/18). Nie sposób zatem uznać, by podstawą decyzji odmownej byłby sam brak tożsamości planowanej inwestycji z zastanym zagospodarowaniem terenu. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. Nie można zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Dostrzec jednak wypada, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna charakteryzuje się niewątpliwe innymi gabarytami, niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W rezultacie powyższego o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, w tym także do wysokości istniejących w obszarze analizowanym obiektów budowlanych. Powyższe upoważnia do tezy, że ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej prawy stwierdzić należy, że jakkolwiek zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna to wprawdzie odmienne rodzaje zabudowy w świetle § 2 pkt 1 lit a) tiret pierwsze i drugie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U z .2003, Nr 164, poz..1589), lecz realizują tą samą funkcję w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u..z.p., a zatem nie ma między nimi sprzeczności. Lecz- jak powyżej dostrzeżono- planowana zabudowa ma realizować także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem również m. in. wysokość obiektów budowlanych z obszaru analizowanego. W realiach przedmiotowej sprawy powyższe oznacza tyle, że pierwszoplanowego znaczenia nabiera nie tyle okoliczność, czy w prawidłowo wyznaczonym dla działki nr "[...]", obręb "[...]’ obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale czy zabudowa mieszkaniowa, abstrahując od jej rodzaju, parametrem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stanowiłaby punkt odniesienia dla wnioskowanej zabudowy rzeczonych działek. Innymi słowy, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z obszaru analizowanego dla działek zamierzonej inwestycji, sporządzona zgodnie z § 7 rozporządzenia, potwierdzałaby możliwość realizacji na przedmiotowych działkach budynku o wysokości do 11,0 m, abstrahując od legalnej definicji kondygnacji nadziemnej w rozumieniu § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065 j.t., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). W powyższym zakresie Kolegium stwierdziło, że akta sprawy nie pozwalają na poczynienie ustaleń w tymże zakresie, co jest istotnym mankamentem i w konsekwencji nie pozwala na ocenę, czy rzeczony parametr ustalony w badanej decyzji stanowi kontynuację swego odpowiednika w obszarze analizowanym. Co więcej oceniając, czy ustalone decyzją z "[...]" warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 3 kondygnacjach nadziemnych i wysokości nie większej niż 11,0 m stanowią kontynuację tej funkcji z obszaru analizowanego nie powinno ujść uwadze Kolegium, że w wyjaśniającym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. postanowieniu z "[...]" organ instancji uznał, że decyzja z dnia "[...]" nie reguluje kondygnacji podziemnych. Innymi słowy niezbędnym jest ustalenie, czy w obszarze analizowanym dla działek nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" występują zabudowa mieszkaniowa także o kondygnacji nadziemnej i o wysokości nie większej niż 11,0 m, a jeśli nie, to czy tego rodzaju zabudowa może stanowić kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla zamierzenia budowlanego zdefiniowanego w ocenianej w niniejszym postępowaniu decyzji.
Kontynuując postępowanie, po uzupełnieniu postępowania dowodowego w powyżej wskazanym zakresie, Kolegium dokona oceny decyzji Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" z dnia "[...]" w aspekcie materialnoprawnych przesłanek jej wydania określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zw zw. z § 4-8 rozproządzenia. Rozstrzygając będzie miało na uwadze materialnoprawny charakter powyższych przepisów, jak również skutki gospodarcze lub społeczne, które wywołała badana decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie przedmiotowej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Dokonując rzeczonej oceny w świetle ostatniej przesłanki Kolegium będzie miało na uwadze, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, o ile stan prawny uwzględnia się na datę wydania badanego rozstrzygnięcia, o tyle skutki społeczno-gospodarcze, które wywiera oceniane rozstrzygniecie, należy weryfikować przez pryzmat aktualnego stanu faktycznego w prawidłowo wyznaczanym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) obszarze analizowanym dla działek zamierzonej inwestycji budowlanej.
Z powyżej wskazanych okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej ni ą w mocy decyzji tego organu z dnia 11 lutego 2019 r.