II SA/OL 625/06

II SA/Ol 625/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska /sprawozdawca/
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 roku sprawy ze skargi Rady Powiatu Szczycieńskiego - Powiat Szczycienski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 18 lipca 2006 roku nr PN.0911-239/06 w przedmiocie nadania Statutu Starostwa - oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Wojewoda Warmińsko – Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 lipca 2006 r., nr PN.0911-238/06, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr 262/XXVIII/2006 Rady Powiatu w Szczytnie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Starostwa Powiatowego w Szczytnie z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru przedstawił następujący stan sprawy:
Rada Powiatu w Szczytnie, powołując się na art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych nadała Statut Starostwu Powiatowemu w Szczytnie. Wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jednak interpretując powyższy zapis należy mieć na względzie także art. 21 ust. 2 powołanego powyżej aktu normatywnego, zgodnie z którym statut jednostce budżetowej nadaje organ uprawniony do jej utworzenia, połączenia, przekształcenia w inną formę organizacyjno-prawną i likwidacji. Zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym starostwo powiatowe stanowi aparat pomocniczy zarządu powiatu, przy którego pomocy wykonuje on swoje zadania. Uznać więc należy, iż starostwa powiatowe są jednostkami organizacyjnymi utworzonymi na mocy powyżej wskazanej ustawy, więc tym samym organy stanowiące powiatów nie zostały w świetle art. 238 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych upoważnione do nadania im statutów.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat Szczycieński wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu aktowi pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie,
- art. 33 ustawy z dnia 28 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez błędne zastosowanie w sprawie.
W uzasadnieniu skargi argumentowano, iż w wyniku wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych zaistniała podstawa do nadania starostwom powiatowym statutu. Natomiast z normy art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wywiedziono, iż legitymację do jego nadania posiada rada powiatu, zaś za słusznością tej tezy przemawiać ma dodatkowo fakt, iż przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie zawierają w tej materii odrębnych unormowań w stosunku do art. 21 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ta relacja może mieć raczej charakter lex posterior derogat legi priori czy też uzupełnienie przepisów w związku z koniecznością wydania nowego aktu dotychczas nie przewidzianymi przepisami – co daje podstawę do zastosowania regulacji zawartej w ustawie o finansach publicznych. Ponadto strona skarżąca podnosi, iż mając na względzie wykładnię funkcjonalną i wnioskowanie per analogiam należy uznać, iż uprawnienie do uchwalenia statutu starostwu powiatowemu przysługuje także radzie powiatu, a nie zarządowi, jak to wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ nadzoru nie kwestionując faktu, iż starostwa powiatowe funkcjonują w formie jednostek budżetowych zwraca uwagę na to, że ich zadania i organizacja uregulowane są jednak w sposób szczególny. Rozwijając tę tezę pełnomocnik Wojewody podnosi, iż co do zasady przedmiot działalności starostwa powiatowego stanowić będzie obsługa zarządu powiatu i starosty, gdyż przy jego pomocy organy te wykonują swoje zadania. W konsekwencji przedmiot działalności aparatu pomocniczego zarządu powiatu i starosty określać będą każdorazowo normy prawne wskazujące zadania tych organów. Wskazuje nadto, iż zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym siedziba władz powiatu określana jest natomiast w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, a trudna do uzasadnienia jest teza, iż aparat pomocniczy organów wykonawczych mógłby mieć siedzibę w miejscu innym niż siedziba tychże organów. Pozostałe zagadnienia wskazane w art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych winny być określone w regulaminie organizacyjnym starostwa, uchwalanym przez rady powiatu na wniosek zarządu. Zdaniem pełnomocnika Wojewody tezę, iż art. 238 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie stanowi normy, od której nie mogą występować żadne odstępstwa potwierdza także między innymi szczególne usytuowanie jednostek oświatowych, które posiadają ramowe wzorce statutów oraz ustalone zasady wprowadzania zmian w ich treści. Z art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nadaje jednostkom oświatowym pierwszy statut wraz z aktem założycielskim, zaś wprowadzanie zmian do nich należeć będzie już do rady szkoły lub rady pedagogicznej. Organ nadzoru uznaje więc, iż mimo literalnego brzmienia art. 238 ust. 2 powołanej ustawy to właśnie rady szkół (ewentualnie rady pedagogiczne) dostosowywać będą statuty jednostek oświatowych do wymogów znowelizowanej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 18 lipca 2006 r., dlatego też skarga podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy Rada Powiatu w Szczytnie mogła podjąć opartą na przepisach prawa i prawnie skuteczną uchwałę z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Starostwa Powiatowego w Szczytnie.
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga analizy zarówno przepisów obowiązującej od dnia 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, ze zm., zwanej dalej: u.f.p.) jak też przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, zwanej dalej: u.s.p. ). W omawianym przypadku chodzi bowiem o specyficzną jednostkę budżetową, jaką jest starostwo powiatowe.
Punktem wyjścia powinien być powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 238 ust. 3 u.f.p. Przepis ten stanowi: "Jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1 nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Zgodnie zaś z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy "Jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych przepisów, tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjną prawną i likwidują: 1/ ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów – państwowe jednostki budżetowe; 2/ organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe".
Z analizy przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż statut jednostce budżetowej nadać może organ uprawniony do jej utworzenia połączenia, przekształcenia w inną formę organizacyjno – prawną i likwidacji. Tego rodzaju uprawnień nie przysługuje jednak radzie powiatu w stosunku do starostwa powiatowego, stąd też trudnym do obrony staje się pogląd, iż rada gminy jest organem, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.f.p., posiadającym z mocy art. 238 ust. 3 tejże ustawy umocowanie do nadania starostwu powiatowemu statutu. Dla porządku odnotować tylko należy, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzoru powołując się na zapis ust. 2 art. 21 u.f.p. w istocie cytuje treść ust. 1 tegoż przepisu, co należy traktować jako omyłkę organu, niemającą wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
W realiach niniejszej sprawy, co trafnie eksponuje Wojewoda, istotne znaczenie stanowi fakt, iż według unormowań art. 33 u.s.p. starostwo powiatowe stanowi aparat pomocniczy zarządu powiatu przy wykonywaniu ustawowych zadań powiatu. Przy czym stosownie do art. 33b tej ustawy starostwo powiatowe wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej. Regulacje te przemawiają za podzieleniem zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym poglądu organu nadzoru, iż starostwa powiatowe są jednostkami organizacyjnymi utworzonymi na mocy ustawy o samorządzie powiatowym, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, iż organy stanowiące samorządu powiatowego nie zostały w świetle art. 238 ust. 3 u.f.p. upoważnione do nadania im statutów.
W rozpoznawanej sprawie pozostaje jeszcze do rozważenie, czy uprawnionym było zamieszczenie w statucie Starostwa Powiatowego w Szczytnie postanowień określających nazwę starostwa powiatowego, siedzibę i przedmiot jego działalności. Na tle unormowań zawartych w art. 20 ust. 2 u.f.p. wydawać się może, iż zamieszczenie takich zapisów w statucie starostwa powiatowego znajduje umocowanie ustawowe. Jednak na uwadze należy mieć także podniesiony w odpowiedzi na skargę argument organu nadzoru, iż zadania i organizacja starostwa powiatowego uregulowane zostały w sposób szczególny. Jak trafnie wskazuje Wojewoda, co do zasady przedmiot działalności starostwa powiatowego stanowić będzie obsługa zarządu powiatu i starostwa, gdyż przy jego pomocy organy te wykonują swoje zadania. Uzasadnione jednocześnie staje się stanowisko organu nadzoru, iż w konsekwencji przedmiot działalności aparatu pomocniczego zarządu powiatu i starosty określać będą każdorazowo normy prawne wskazujące zadania powiatu, a to z kolei czyni nieuprawnionym określanie w statucie starostwa powiatowego przedmiotu jego działalności.
Ponadto jeśli na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103. poz. 652) został utworzony powiat o nazwie: Powiat szczycieński, z siedzibą władz w Szczytnie, to w konsekwencji tej regulacji siedziba starostwa powiatowego nie może mieścić w miejscu innym niż siedziba władz powiatu.
Trafna jest także argumentacja Wojewody, iż pozostałe zagadnienia wskazane w art. 20 ust. 2 u.f.p. winny być określone w regulaminie organizacyjnym starostwa, uchwalanym przez rady powiatów na wniosek zarządów.
Na zakończenie zauważyć należy, iż wbrew zapatrywaniom strony skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ nadzoru wskazywał, iż umocowanie do nadania starostwu powiatowemu statutu przysługuje zarządowi powiatu.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż uchwała Nr 262/XXVIII/2006 Rady Powiatu w Szczytnie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Starostwa Powiatowego w Szczytnie podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Zatem skarga Powiatu Szczycieńskiego jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).