II SA/OL 624/07

II SA/Ol 624/07 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący/
Alicja Jaszczak-Sikora
Hanna Raszkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 24j ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 148, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
art. 26 ust. 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Sentencja
Dnia 10 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta 1/ uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Gminy kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Miejska, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. Nr 127, poz. 108 z 2002 r. ze zm.), odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza "[...]" z powodu niezłożenia w terminie określonym w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonka.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając iż akt ten w sposób istotny narusza prawo.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach, m.in. oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, skutkuje wygaśnięciem mandatu wójta, burmistrza, prezydenta a wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Zatem obowiązkiem Rady Miejskiej było podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 24 j ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.Nr 142, poz.1591 ze zm.), wójt obowiązany jest złożyć oświadczenie o działalności gospodarczej prowadzonej przez swojego małżonka, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy,
w której osoba obowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję. Oświadczenie to wójt powinien złożyć w ciągu 30 dni od dnia wyboru. Wskazał, że "[...]" został wybrany Burmistrzem 12 listopada 2006 r. Stosownie do wyżej przytoczonych przepisów oświadczenie Burmistrza o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka winno być złożone do 12 grudnia 2006 r. Natomiast oświadczenie Burmistrza o działalności gospodarczej małżonki zostało złożone Wojewodzie dniu 3 stycznia 2007r., a zatem oświadczenie to zostało złożone po ustawowym terminie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Miejska zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy a w szczególności przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1a i ust 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta; art. 24 j ust. 1 i 3 w zw. z art. 24 k ust. ustawy o samorządzie gminnym;
Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik gminy interpretując przywołane na wstępie przepisy wywiódł, że oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonka wójta, burmistrza lub prezydenta miasta winny być składane jednokrotnie lub corocznie ze względu na to, że oświadczenie to ma na celu jedynie ujawnienie faktu prowadzenia działalności gospodarczej. Podał, że organ nadzoru wydając zaskarżony akt bezzasadnie przyjął, że określony w przepisie art.24 k ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym termin do złożenia oświadczenia jest terminem zawitym, a zatem jego upływ skutkuje wygaśnięciem mandatu z mocy prawa i jednocześnie niemożnością złożenia oświadczenia w późniejszym terminie. Dodał, że wskazany termin nie ma charakteru zawitego co wynika z art. 24 k ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje możliwość złożenia przez wójta oświadczenia, o którym mowa w art. 24j ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, po terminie określonym w przepisie 24j ust. 3 tej ustawy stanowiąc jedynie, iż sankcją za niezłożeni w tym terminie oświadczenia jest utrata wynagrodzenia za okres od dnia. w którym powinny być złożone oświadczenia do dnia złożenia oświadczenia.
Skarżący podkreślił, że sankcja wygaśnięcia mandatu za niezłożenie przez wójta, burmistrza, prezydenta oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonka w zakreślonym w ustawie o samorządzie gminnym terminie jest sankcją niewspółmierną do stopnia winy i tym samym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności określoną w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto strona skarżąca podniosła, iż wyrokiem z dnia 13 marca 2007r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny przepis normujący omawianą sankcję oraz przepis określający termin składania oświadczeń majątkowych.
W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Wojewody pełnomocnik , wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Pełnomocnik podkreślił, iż rada gminy obowiązana była stwierdzić wygaśnięcie mandatu burmistrza. W sytuacji, w której organ gminy nie podzielał stanowiska, iż zaszły przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, mógł jedynie wstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia powyższego faktu, co spowodowałoby wdrożenie procedury z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że podstawą działania Wojewody było obowiązujące prawo, tj. przepisy art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż "[...]" został wybrany Burmistrzem Miasta w dniu 12 listopada 2006r. Natomiast oświadczenie o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę złożył 3 stycznia 2007r. Zdaniem Wojewody nastąpiło to z uchybieniem ustawowego terminu, który upłynął, w ocenie organu, z dniem 12 grudnia 2006 r. W związku z tym Rada Miejską zobowiązana była – zdaniem organu nadzoru - do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza. Rada zaś, podjęła uchwałę, którą odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza w związku z czym Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały.
W tych okolicznościach kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez Sąd, jest to czy Rada Miejska miała podstawy merytoryczne do tego, aby odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Wojewoda twierdzi, że nie, bowiem w jego ocenie "[...]" złożył oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonkę po ustawowym terminie, co skutkowało wygaśnięciem jego mandatu zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Natomiast Rada, przyjmując odmienną interpretację art. 24 j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uznała że termin ten został przez Burmistrza zachowany. Ponadto stwierdziła, wobec niespójności przepisów ustawowych przewidujących różne sankcje za to samo uchybienie, że omawiana sankcja nie może mieć zastosowania.
Rozstrzygnięcie tych spornych kwestii wymagałoby dokonania przez Sąd wykładni wskazanych regulacji. Jednakże w niniejszej sprawie nie zachodzi taka potrzeba, gdyż przepisy te nie mogą być już stosowane w przedmiotowym postępowaniu.
Wskazać należy, iż przed zaskarżeniem do tut. Sądu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, uległ zmianie stan prawny w zakresie składania oświadczeń majątkowych przez organy wykonawcze gminy. Mianowicie na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt K 8/07,
z dniem 19 marca 2007r. powyższe unormowania utraciły moc wiążącą. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na brak proporcjonalności tej normy, poprzez surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla celu składania oświadczeń, niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem składania oświadczeń, nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu, wagę dobra poświęconego (ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie wyborów skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną, co powinno doznać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości). Natomiast co do niezgodności art. 24 j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym z art. 2 Konstytucji Trybunał argumentował, że użyte w tym przepisie pojęcie "od dnia wyboru", określające początek biegu terminu złożenia oświadczenia majątkowego, nie jest określeniem jednoznacznym i w związku z tym wywołuje wątpliwości – czy termin ten należy liczyć od dnia przeprowadzenia głosowania, czy od dnia ogłoszenia wyników wyborów, czy też od ostatecznego ustalenia wyników wyborów, co narusza zasady prawidłowej legislacji jak i zasadę zaufania do państwa i prawa.
Powyższe oznacza, że w aktualnym stanie prawnym, uchybienie terminom do złożenia oświadczeń majątkowych, nie może być rozważane jako przyczyna wygaśnięcia mandatu. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie przy ocenie ważności uchwały Rady Miejskiej i legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.
Zasadnym jest także zauważyć, iż wprawdzie z obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady legalności i z uwagi na reguły prawa intertemporalnego, wynika, że sąd administracyjny ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie według stanu prawnego, obowiązującego w dacie jego wydania. Jednak zaznaczyć trzeba, iż tę normę intertemporalną należy odnosić głównie do zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Natomiast inaczej rzecz się ma w sytuacji uchylenia danych przepisów na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Uwagę na to zwrócił w swoim orzecznictwie zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Sąd Najwyższy, stwierdzając, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (tak: SN I KZP 16/05 z 31 września 2005r., BPK 5/05). To znaczy, że w wypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku (pkt 6 skutki wyroku), okoliczność, że sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. Sam fakt ogłoszenia wyroku Trybunału, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego danej normy, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku następuje uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności.
Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, wynika z art. 190 Konstytucji. Stosownie bowiem do ust. 1 i 3 tego unormowania, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć
w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał (także we wskazanym powyżej wyroku), iż art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. W nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Dlatego też byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu.
Z tych też względów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak
i Sądu Najwyższego ukształtowało się jednolite stanowisko, co do tego, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. postanowienie SN z dnia 7 grudnia 2000 r.,
III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 1403/05 LEX nr 214402).
Reasumując, Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma norma intertemporalna nakazująca stosowanie prawa obowiązującego w chwili wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, mająca pierwszeństwo przed zasadą tempus regit actum (rozstrzygania według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia). Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 24 j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, to przepisy te nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji uznać należy, iż uchwała Rady Miejskiej, odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, nie narusza prawa. Co też uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność tej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę Gminy, Sąd uchylił zaskarżony akt nadzoru.
Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że akt ten nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, do czasu jego uprawomocnienia się. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.