II SA/Ol 622/25

II SA/Ol 622/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 4, art.53 par.2, art.200, art.205 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1043
art.1 pkt 6 i 7, art.39 ust.3-4, art.39a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi E. D. na czynność Wójta Gminy R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz E. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W odpowiedzi na wniosek E. D. (skarżąca, strona) o zwrot kosztów dowozu dziecka z niepełnosprawnością do Niepublicznego Przedszkola (...) w E. od 1 września 2025 r., Wójt Gminy R. (Wójt, organ) poinformował stronę przy piśmie z 27 sierpnia 2025 r., że rozpatruje rzeczony wniosek negatywnie. Uzasadnił. Że po dokonanej analizie orzeczenia Nr (...) o potrzebie kształcenia specjalnego wskazuje Szkołę Podstawową im. (...) z oddziałami przedszkolnymi w R., jako miejsce realizacji obowiązku szkolnego przez ucznia N. Szkoła ta, jako najbliższa miejscu zamieszkania ucznia spełnia potrzeby edukacyjne i posiada wszelkie możliwości pracy z dzieckiem skarżącej - N. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę obowiązek dbania o wydatkowanie środków publicznych, zaproponował dowóz dziecka do w/w oddziałów przedszkolnych przez przewoźnika wybranego przez Urząd Gminy R., który jednocześnie zapewnia opiekunkę. Tym samym Gmina R. spełnia swój obowiązek wskazany w art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2025 r. poz. 1043 – u.p.o.)
Następnie, odpowiadając na pismo strony z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie odmowy zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do Niepublicznego Przedszkola (...) w E. poinformował (pismo z 1 września 2025 r.), że zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt. 1 u.p.o. obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej. Gmina R. w swoim zakresie spełnia wymagania określone przepisami prawa, nie uchyla się od swojego obowiązku ale idzie uczniom niepełnosprawnym naprzeciw i organizuje ich transport i opiekę na swój koszt. Jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 sierpnia 2025 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżyła pismo organu z 1 września 2025 r. odmawiające zwrotu kosztów dowozu mojego dziecka - ucznia z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego - do Niepublicznego Przedszkola (...) w E. Podniosła, że zaskarżone stanowisko narusza przepisy art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola lub szkoły, a w przypadku braku możliwości - zwrot kosztów poniesionych przez rodziców. Transport organizowany przez Gminę R. faktycznie nie spełnia wymagań, gdyż godziny przewozu są niedostosowane do godzin zajęć w przedszkolu oraz indywidualnych potrzeb dziecka. Powoduje to, że dziecko nie mogłoby korzystać w pełni z zajęć wychowania przedszkolnego ani rehabilitacyjnych, co stanowi ograniczenie jego prawa do edukacji. W związku z powyższym zmuszona jest samodzielnie organizować dowóz dziecka, ponosząc z tego tytułu koszty. Brak zwrotu tych kosztów narusza prawo oraz zasadę równego dostępu do edukacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wywiązuje się ze swojego ustawowego obowiązku poprzez organizację bezpłatnego transportu i opieki dzieci niepełnosprawnych z terenu gminy R. Odbywa się to poprzez dowóz busem wraz z opiekunką zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy. Ponadto, na terenie Gminy R. funkcjonuje szkoła podstawowa, gdzie zarówno dyrektor jak i kadra nauczycielska otwarci są na nowe wyzwania i gotowi są do współpracy z matką dziecka, aby wszystkie zalecenia wskazane w orzeczeniu zostały realizowane właśnie w Szkole Podstawowej z oddziałami przedszkolnymi w R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy na skutek której skarżącej odmówiono zapewnienia jej dziecku dojazdu do placówki oświatowej.
Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. CBOSA).
Zgodnie zatem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., ponieważ między zaskarżoną czynności a wniesienie skargi upłynęło 12 dni.
Materialnoprawną podstawę podjętej czynności stanowiły przepisy ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 39 ust. 4 u.p.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie z 12 stycznia 2023 r. o potrzebie kształcenia specjalnego N. D.), bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. określenie "najbliższa" szkoła nie oznacza tylko i wyłącznie szkoły położonej w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić powyższe zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).
Obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia.
W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa - Prawo oświatowe. W art. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy ustawodawca wskazał na możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Obowiązki gminy w tej materii ustanawia cytowany wyżej art. 39 ust. 4 u.p.o. Stosownie natomiast do art. 39a, normującym sposób realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnych dzieci do placówek oświatowych, jak stanowi ustęp 1 - obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. W ustępach 2 – 3 przepisu art. 39a ustawodawca określił wzór dla obliczenia zwrotu kosztów jednorazowego przewozu, zaś w ustępie 4 postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie tego przewozu z i do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże – co wymaga podkreślenia – wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23 , z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1867/22, z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3280/21, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/21, z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 186/21, w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 837/21, w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 771/21, CBOSA).
Ponadto w wyroku z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 4436/21, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż taki obowiązek (obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu) istniał już na gruncie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 133/10, opubl. w OSNC 2011/10/111, wyraźnie wskazał, że te dwa obowiązki (zorganizowanie przez gminę bezpłatnego dowozu oraz zawarcie umowy obejmującej zwrot kosztów dowodu uczenia przez rodziców) mają charakter alternatywny i wybór jednego z tych obowiązków należy nie do gminy, ale do rodziców. Tym samym nawet gdyby gmina zorganizowała bezpłatny transport i opiekę dla ucznia w zakresie dowodu do szkoły, to i tak rodzice mogą wybrać dowożenie swojego dziecka (ucznia) we własnym zakresie. Pogląd ten jest aktualny także na podstawie obecnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21, opubl. w Lex nr 3219157; prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 79/21, opubl. w Lex nr 3192810).
Prezentowaną wykładnię potwierdza także interpretacja przepisu art. 39 ust. 3 u.p.o., zgodnie z którym jeżeli droga z domu do szkoły przekracza odległości wymienione w ustępie 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zawarte w przepisie sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (zapewnienia transportu i opieki dzieci, bądź refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez przeniesienie ich na zainteresowanych (tak też: M. Pilich, Komentarz do art. 32, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Analogiczne sformułowanie zostało zawarte także w art. 39a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Przyjąć więc należy, że to rodzice decydują o tym, czy chcą lub mogą zapewnić samodzielny dowóz dzieci do szkoły (za refundacją kosztów).
Wobec powyższego na gruncie unormowań zawartych w art. 39 ust. 4 u.p.o. należy przyjąć, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do placówki oświatowej wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru – oznacza to, że obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Należy bowiem zauważyć, że zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17, CBOSA).
Zatem o ile przez zawarcie umowy z rodzicami dziecka gmina może się "zwolnić" z realizacji tego obowiązku w formie organizowania we własnym zakresie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów, o tyle gmina nie może "zmusić" do zawarcia takiej umowy, czy też narzucić taką formę realizacji nałożonego na nią obowiązku (zob. wyroki NSA z dnia z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1867/22 oraz z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3280/21, CBOSA)
Jak wynika z wywiedzionej skargi, skarżąca jest zainteresowana zwrotem kosztów za zapewnienie transportu dziecka do placówki oświatowej.
Tym samym stwierdzić należy, że obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 u.p.o. pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę.
Skoro w świetle obowiązujących rozwiązań prawnych żądanie skarżącej dotyczące dowozu jej dziecka, wraz z zapewnieniem opieki, do wskazanej przez nią placówki oświatowej powinno zostać uwzględnione, to w konsekwencji oznacza, że organ powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia zwrotu kosztów według wyboru skarżącej.
Wobec stwierdzenia, że zaskarżona czynność została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 u.p.o., Sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.