II SA/OL 618/24

II SA/Ol 618/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1429
art. 63 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
Dz.U. 2024 poz 323
art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent [...] działający poprzez zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 24 kwietnia 2024 r. odmówił A. C. (dalej jako: "strona", "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na H. C.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że 29 grudnia 2023 r. został nadany w Urzędzie Pocztowym wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na H. C., jednakże do organu wpłynął on dopiero 5 stycznia 2024 r. Tym samym nie została spełniona przesłanka do rozpatrzenia wniosku w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący, zarzucając:
1. mającą wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, polegającą na stwierdzeniu, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, bowiem wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji w dniu 5 stycznia 2024 r. i nie zostały spełnione warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 grudnia 2023 r., podczas gdy w niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., a zatem winno ono zostać przyznane w oparciu o treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.;
2. mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów postępowania, tj. przepisów z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegającą na wydaniu zaskarżanej decyzji w oparciu o wybiórcze, a nie kompleksowe ustalenia w zakresie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w rezultacie niedążeniu do ustalenia przez organ I instancji prawdy obiektywnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 28 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium podniosło, że z dniem 1 stycznia 2024 r. w istotny sposób zmianie uległy zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zaś złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 5 stycznia 2024 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Organ odwoławczy wskazał, że na dzień 31 grudnia 2023 r. nie były spełnione wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunkiem przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w obecnie obowiązującym stanie prawnym jest konieczność powstania prawa do 31 grudnia 2023 r. W praktyce oznacza to konieczność złożenia wniosku o przyznanie tego prawa do 31 grudnia 2023 r. (wówczas prawo ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek), bądź po 1 stycznia 2024 r., ale w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (wówczas prawo ustala się co do zasady począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności). W niniejszej sprawie żądanie przyznania świadczenia zostało doręczone organowi I instancji w dniu 5 stycznia 2024 r. (datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej - art. 61 ust. 3 k.p.a.), zatem już po 31 grudnia 2023 r. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności H. C. zostało wydane w dniu 18 lutego 2006 r., zatem nie została również spełniona przesłanka określona w art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi zatem na fakt, że w sytuacji strony prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało do 31 grudnia 2023 r., brak jest podstaw do stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2024 r.
Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, działający przez pełnomocnika. Wniósł o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, bowiem wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji w dniu 5 stycznia 2024 r., zatem prawo do wnioskowanego świadczenia nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., podczas gdy w niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem 31 grudnia 2023 r., a zatem zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że terminem złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest data jego wpływu do organu, a nie data jego nadania przez pełnomocnika wnioskodawcy za pośrednictwem operatora pocztowego;
b. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 108 k.p.a. poprzez:
- brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego;
- przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy;
- niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
- nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji;
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.).
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023 r., poz. 1429), u.ś.w., która to ustawa zmieniła m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323), dalej u.ś.r., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodzić się należy, że warunkiem przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest aktualnie konieczność powstania prawa do 31 grudnia 2023 r. W praktyce oznacza to konieczność złożenia wniosku o przyznanie tego prawa do 31 grudnia 2023 r. (wówczas prawo ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek), bądź po 1 stycznia 2024 r., ale w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (wówczas prawo ustala się co do zasady począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności).
W swojej istocie argumentacja skargi sprawdza się do zarzutu, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona nadała w placówce pocztowej 29 grudnia 2023 r. (k. - 1 akt administracyjnych) - wobec czego zastosowanie w sprawie znajdują, na podstawie przepisów intertemporalnych u.ś.w., obowiązujące przed 1.01.2024 r. regulacje u.ś.r. – na podstawie których możliwe jest przyznanie tego świadczenia bez względu na wiek osoby, nad którą sprawowana jest opieka. W aktualnym zaś stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18 roku życia. Tym samym, opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 rok życia (tak jak to jest w niniejszej sprawie) zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem sądu, ustalając zakres zastosowania przepisu przejściowego art. 63 ust. 1 u.ś.w., należy również uwzględnić art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych (obejmujących również świadczenie pielęgnacyjne – art. 2 pkt 2 u.ś.r.) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
W konsekwencji, omawiany przepis intertemporalny należy rozumieć w ten sposób, że jedynie w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zmieniającego art. 17 u.ś.r.) organy, rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 433/ 24 dostępny w CBOSA).
W rezultacie kluczowe dla oceny legalności decyzji SKO było ustalenie prawnie relewantnej w kontekście wskazanej regulacji – daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – który co prawda został nadany za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej 29 grudnia 2023 r., jednak do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął dopiero 5 stycznia 2024 r. (akta adm. k. – 15).
Dodać należy również, że jak wynika z art. 32 ust. 2 u.ś.r. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego spraw o świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę) – który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisów k.p.a. wynika natomiast, że zdarzenie w postaci "złożenia pisma", odróżnia się od zdarzenia w postaci "nadania pisma" (art. 57 § 5 k.p.a.). Z kolei oba te zdarzenia zawierają się w szerszym pojęciu "wniesienia podania", użytym w przepisie art. 63 § 1 k.p.a. Mając na uwadze to, że zgodnie z przepisem art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie (wniosek) strony jest data doręczenia organowi administracji publicznej żądania (podania), należało przyjąć, że złożenie wniosku w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma miejsce w dniu jego faktycznego otrzymania przez organ.
Co prawda, zgodnie z przepisem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. W podniesionej w tym zakresie argumentacji nie uwzględniono jednak tego, że ten przepis należy interpretować w kontekście całej treści przepisu art. 57 k.p.a. Regulacja ta odwołuje się bowiem do terminów procesowych, obejmujących pewien okres czasu, oznaczonych w określonych jednostkach czasu (dniach, tygodniach, miesiącach). Przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. pełni zatem rolę gwarancyjną dla strony w tym sensie, że umożliwia jej zachowanie, wymaganego przez przepisy prawa, terminu do wniesienia środka prawnego (np. wniosku), czy środka zaskarżenia (np. odwołania), jeżeli niezachowanie tego terminu może mieć negatywne następstwa dla osoby składającej podanie. Terminy do wnoszenia podań określane są poprzez wskazanie określonego okresu czasu np. 7 dni, 14 dni, 1 miesiąc (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1919/16, dostępny j.w.).
Powoływany w skardze przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania do określenia istotnej w niniejszej sprawie daty złożenia wniosku, zwłaszcza że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych (w tym do świadczenia pielęgnacyjnego – art. 2 pkt 2 u.ś.r.) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W rezultacie ten ostatni przepis odwołuje się do innego rozumienia instytucji "terminu", niż przepis art. 57 k.p.a. Termin jest bowiem określany za pomocą konkretnego zdarzenia, nie zaś okresu czasu, czy konkretnej daty kalendarzowej. Takim zdarzeniem jest "wpłynięcie wniosku", mającego charakter tzw. terminu początkowego – którego nadejście powoduje określone skutki prawne dla strony. Z kolei zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wobec takiej redakcji omawianych przepisów nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kiedy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nadano w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, ponieważ decydujące znaczenie ma data, w jakiej takie żądanie (wniosek) wpływa do organu administracji publicznej. Pojęcie "złożenia wniosku" nie zostało zdefiniowane, zatem jego wykładnia powinna korespondować z brzmieniem art. 61 k.p.a. regulującym datę otwarcia postępowania na żądanie (wniosek) strony. Tym samym datą złożenia wniosku jest data wpływu wniosku do organu (data doręczenia), a nie data nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Dopiero bowiem z datą doręczenia wniosku organowi zaczynają się materializować konkretne uprawnienia albo obowiązki dla wnioskodawcy, wynikające z przepisów prawa materialnego – gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu załatwianej sprawy administracyjnej. Odmienna interpretacja, zaprezentowana w skardze, prowadziłaby do sytuacji, w której organ, nie wiedząc o wszczęciu postępowania administracyjnego, do czasu doręczenia żądania (wniosku) strony, pozostawałby w zwłoce z przyczyn od niego niezależnych i narażony byłby na zarzut przewlekłości/bezczynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 31 maja 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 1491/21, dostępny j.w.).
Jeżeli więc strona skarżąca nadała listem poleconym wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych – co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie – to data nadania tej przesyłki nie ma znaczenia w postępowaniu o przyznanie wskazanego świadczenia. Postępowanie zostaje bowiem wszczęte z chwilą, kiedy przesyłka zostanie doręczona właściwemu organowi. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie jak i doktrynie (vide: między innymi: B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" wyd. 8 Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006 r. str. 352 teza 10 do art. 61 k.p.a.).
Treść zaś przywołanego art. 24 ust. 2 u.ś.r. określa początkowy termin, od którego ustalone zostanie prawo do rzeczonego świadczenia. Jest to termin prawa materialnego dotyczącego okresu, w jakim może nastąpić ukształtowanie prawa strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 maja 2010 r., II SA/Bd 299/10, dostępny j.w.).
Wobec zaprezentowanych rozważań przyjąć należy, że wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na jego matkę wpłynął 5 stycznia 2024 r. a to oznacza, że w myśl obowiązujących w tym czasie przepisów nie przysługiwało mu już prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad swoją niepełnosprawną matką. Nie można się zatem zgodzić z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 63 ust. 1 u.ś.w. poprzez jego błędną wykładnię oraz z zarzutem naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego oraz decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzi przesłanka uzasadniająca ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w zaskarżonej decyzji dokładnie wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji jest wystarczające i wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia, a organ dokonał kompleksowej i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.
W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.