II SA/Ol 611/23

II SA/Ol 611/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Sygn. powiązane
II OSK 486/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3, art.42 par.1-2,  art.119 pkt 3, art.134 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.32, art.33, art.40 par.2, art.58 par.1-3, art.129 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 12 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 roku sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 listopada 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "PINB"), na podstawie art. 49e pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn.zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", nakazał E. P. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr (...) w miejscowości F., gmina D., tj. powstałego ganku od strony zachodniej budynku oraz facjaty na połaci południowej dachu. Powyższa decyzja została doręczona 16 listopada 2022 r. ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi.
Pismem z 16 marca 2023 r., strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu strona podniosła, że 15 października 2022 r. wypowiedziała radcy prawnemu pełnomocnictwo w tej sprawie ze względu na znaczne koszty postępowania. Pełnomocnik odebrał wypowiedzenie osobiście i poinformował, że od tego czasu wszystkie pisma powinny przychodzić już tylko do strony. Tymczasem okazało się, że decyzja z 15 listopada 2022 r. została doręczona pełnomocnikowi, o czym strona dowiedziała się z pisma organu pierwszej instancji z 14 marca 2023 r. Wskazała, że nie zna treści decyzji, ale jest niezadowolona z rozstrzygnięcia i wobec pozbawienia jej prawa do uczestniczenia w sprawie wniosła o uchylenie decyzji.
Postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy powołał się na art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Wskazano, że przywrócenie terminu uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących przesłanek: złożeniem wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminu, uprawdopodobnieniem przez stronę braku winy w uchybieniu terminu oraz jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Zaznaczono, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Organ odwoławczy zauważył, że strona sama wskazała, że nie dopełniła wskazanego terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, gdyż nie poinformowała organów nadzoru budowlanego o wypowiedzeniu pełnomocnictwa swojemu radcy prawnemu. Wyjaśniono, że wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Profesjonalny pełnomocnik, który wypowiedział pełnomocnictwo, ma obowiązek działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Podniesiono, że oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa powinno zostać złożone organowi na piśmie bądź zgłoszone ustnie do protokołu, a jego treść musi być jednoznaczna i stanowcza. Organ nie może domniemywać wypowiedzenia pełnomocnictwa, np. na tej podstawie, że strona ustanowiła jeszcze inną osobę swoim pełnomocnikiem bądź od któregoś momentu samodzielnie dokonuje czynności procesowych.
Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie strona 15 października 2022 r. wypowiedziała pełnomocnictwo radcy prawnemu, ale o wypowiedzeniu nie zawiadomiła organu. Organu nie poinformował również pełnomocnik, który pomimo, że nie był już pełnomocnikiem strony, otrzymywał pisma od organów nadzoru budowlanego, o treści których nie poinformował strony. Jednakże organy nie wiedziały, że w sprawie nie występuje już pełnomocnik.
Stosownie zaś do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji doręczona została pełnomocnikowi strony 16 listopada 2022 r. Zatem termin do wniesienia odwołania minął 30 listopada 2022 r.
Z uwagi na fakt, że odwołanie od przedmiotowej decyzji wpłynęło po terminie, czyli 16 marca 2023 r., a strona nie uprawdopodobniła uchybienia terminu z nie swojej winy, odmówiono przywrócenia terminu do złożenia odwołania.
Jednocześnie dodano, że radcowie prawni odpowiadają dyscyplinarnie za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godnością zawodu bądź za naruszenie swoich obowiązków zawodowych, a także za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności zawodowych. Zatem, jeśli strona uważa, że poprzez działanie pełnomocnika, została jej wyrządzona szkoda, może skierować sprawę na drogę postępowania dyscyplinarnego lub cywilnego w stosunku do pełnomocnika.
Strona wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, że odmowa przywrócenia terminu jest niesprawiedliwa i narusza prawo. Podniosła, że nie czuje się winna, nie zna przepisów prawa i nikt nigdy nie informował jej, jak ma się zachować, gdy nie stać jej dłużej na profesjonalnego pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego
w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym
w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wskazania także wymaga, że sąd administracyjny orzeka na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które w niniejszej sprawie jest przedmiotem skargi, należy do postanowień kończących postępowanie w sprawie (zob. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WKP 2018, uw. 20 do art. 3). Tym samym, skarga na takie postanowienie mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.).
Jak wynika zatem z treści przytoczonego przepisu, to na stronie postępowania spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Należy zauważyć, że uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego.
Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Tym samym, przy ocenie winy, należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i jeśli przeszkoda ta powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu choćby w postaci lekkiego niedbalstwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1370/2018, LEX nr 2611864).
Wskazać należy, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., został przez skarżącą zachowany, bowiem wniosek ten został złożony 16 marca 2023 r., natomiast skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji 14 marca 2023 r. Wraz z wnioskiem skarżąca wniosła też odwołanie, zatem dopełniła uchybionej czynności.
Jednakże, niezależnie od powyższego, podane we wniosku argumenty nie pozwalają uznać, że skarżąca bez swej winy uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.
Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter gwarancyjny dla strony, a jej celem jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 310/20, dostępny w CBOSA). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi na właściwy adres (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2883/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1628/22, dostępny w CBOSA).
Doręczenie korespondencji pełnomocnikowi strony traktuje się jak doręczenie samej stronie. Oznacza to, że dla strony skutki prawne doręczenia powstają już z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika. Tym samym, niestaranne działanie pełnomocnika obciąża stronę postępowania i jest traktowane jako jej zaniedbanie.
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżąca pismem z 4 maja 2021 r., upoważniła radcę prawnego P. B. do reprezentowania jej przed wszystkimi organami administracji publicznej i przed sądami administracyjnymi (k. 89 akt administracyjnych).
Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a., wszelkie pisma, w tym wydane postanowienia i decyzje, doręczał ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi: 17 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej odebrał zawiadomienie PINB o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a następnie 16 listopada 2022 r. została mu doręczona decyzja z 15 listopada 2022 r., nakazująca stronie rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął 30 listopada 2022 r.
Natomiast skarżąca złożyła odwołanie dopiero 16 marca 2023 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podnosząc, że o wydaniu decyzji dowiedziała się 14 marca 2023 r., bowiem mimo wypowiedzenia pełnomocnictwa, decyzja została doręczona pełnomocnikowi a nie stronie. Do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca dołączyła pismo z 15 października 2022 r., stanowiące wypowiedzenie pełnomocnictwa radcy prawnemu P. B. Wypowiedzenie zostało potwierdzone osobistym podpisem pełnomocnika wraz z odręcznie napisaną datą – 15.10.2022r.
Jednakże, jak słusznie uznał organ odwoławczy, podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące wypowiedzenia pełnomocnictwa jeszcze przed wydaniem decyzji nie mogą zostać uznane za okoliczności uprawdopodobniające fakt, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej.
Wskazać należy, że przepis art. 129 § 2 k.p.a. należy odczytywać łącznie z art. 40 § 2 k.p.a. w ten sposób, że termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo - jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika - jej pełnomocnikowi.
Obowiązek doręczania wszelkich pism procesowych ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi trwa tak długo, dokąd organ nie dowie się o cofnięciu pełnomocnictwa. Przy czym, stan wiedzy organu o istnieniu pełnomocnictwa powinien zostać oceniony na dzień dokonania konkretnej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1479/18, dostępny w CBOSA).
Zauważyć przy tym należy, na co trafnie zwrócił również uwagę organ odwoławczy, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym zawarte w art. 32 i art. 33 k.p.a. nie są kompletne. Tym samym, przy wyjaśnianiu wątpliwości powstałych w sytuacjach, które nie zostały objęte wymienioną regulacją, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w procedurze cywilnej, a także w przepisach postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie zaś z art. 42 § 1 p.p.s.a. wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do strony przeciwnej i innych uczestników - od dnia doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd. Przy czym, adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, który wypowiedział pełnomocnictwo, jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik powinien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych (art. 42 § 2 p.p.s.a.). Regulacja tożsamej treści zawarta jest także w art. 94 § 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarówno skarżąca, jak i pełnomocnik nie poinformowali organu pierwszej instancji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Skoro zaś organ pierwszej instancji, na dzień doręczenia pełnomocnikowi przesyłki zawierającej wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję, nie miał wiedzy o cofnięciu pełnomocnictwa, doręczenie decyzji należy uznać za skuteczne wobec skarżącej.
Podkreślić bowiem należy, że strona, która ustanowiła swojego pełnomocnika, ponosi skutki takiego działania. Polegają one na tym, że wówczas w imieniu i w interesie strony czynności procesowe podejmuje pełnomocnik. Okoliczności związane z wymianą informacji między pełnomocnikiem a stroną mają charakter pozaprocesowy i w każdej chwili, w której strona uznaje, że pełnomocnik nie reprezentuje należycie jej spraw, może go odwołać lub ograniczyć zakres pełnomocnictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2607/18, dostępny w CBOSA). Jednocześnie relacje między pełnomocnikiem a mocodawcą, a także przyjęty sposób porozumiewania się pozostają poza zakresem zainteresowania organu procesowego.
W świetle powyższych rozważań, należy uznać, że stanowisko organu odwoławczego odmawiające przywrócenia uchybionego terminu jest prawidłowe, bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.