II SA/OL 610/22

II SA/Ol 610/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 214/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-27
II OZ 215/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-27
II OZ 216/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a, art. 126, art. 162  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg: E. Ś., D. Ś., M. S. H., W. K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia dotyczącego pozytywnego zaopiniowania trasy inwestycji gazowej oddala skargi.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że postanowieniem z 26 stycznia 2017 r. Starosta Ełcki (organ I instancji) zaopiniował pozytywnie - w zakresie ochrony gruntów rolnych położonych na terenie powiatu ełckiego, gmina A i gmina B - dokumentację projektową w sprawie wydania opinii przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w oparciu o art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., dotyczącej "Budowy międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych Rzeczpospolitej Polskiej i Rep. Litewskiej wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi - gazociąg Rembelszczyzna - granica RP - opracowanie dokumentacji projektowej".
W. H., M. H., E. S., D. S., W. L., J. S. wnioskiem z 25 marca 2021 r. wystąpili do Starosty Ełckiego o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia Starosty Ełckiego z 26 stycznia 2017 r. opiniującego pozytywnie trasę inwestycji.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r., działający z upoważnienia Starosty Ełckiego Naczelnik Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w Ełku wyjaśnił, że przedmiotowa opinia została wydana w oparciu o przepisy "lex specialis" - ustawę z dnia 24 kwietnia 2009 r. Starosta Ełcki był zaś organem wyłącznie opiniującym, a nie organem decyzyjnym, którym był Wojewoda Warmińsko-Mazurski.
Następnie organ I instancji postanowieniem z 4 stycznia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia z 26 stycznia 2017 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania trasy inwestycji gazowej.
W uzasadnieniu organ wskazał na art. 61a § 1 i art. 162 § 1 kpa. Podniósł przy tym, że postanowienie z 26 stycznia 2017 r. stanowiło wymóg proceduralny, określony w art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
D. S., E. S., W. L., W. H. i M. H. wnieśli zażalenie na to postanowienie. Wskazali, że w sprawie zostało naruszone ich prawo własności. Zarzucili, że organ I instancji nie miał prawa wydawać opinii co do nieruchomości, do których wnioskodawca – spółka [...] nie posiadała tytułu prawnego. Ponadto zarzucili naruszenie art. 10 § 1, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z 7 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 4 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że wnioskodawcy w piśmie z 25 marca 2021 r. wnieśli o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia z 26 stycznia 2017 r. pozytywnie opiniującego - w zakresie ochrony gruntów rolnych położonych na terenie powiatu ełckiego, gmina A i gmina B - dokumentację projektową w sprawie wydania opinii przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej "Budowy międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych Rzeczpospolitej Polskiej i Rep. Litewskiej wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi - gazociąg Rembelszczyzna - granica RP - opracowanie dokumentacji projektowej". Przedmiotowe postanowienie z 26 stycznia 2017 r. stanowiło wymóg proceduralny, określony w art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1836). Zgodnie ze wskazanym przepisem przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu inwestor występuje o opinie organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych.
Przedmiotowe opinie, o które występuje inwestor w trybie art. 6 ust. 3 rzeczonej ustawy jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, mogą być wydawane w formie zwykłego pisma organu. Nie znajdzie natomiast tu zastosowania art. 106 kpa, jak również nie ma obowiązku wydawania opinii w formie postanowienia zgodnie z art. 123 kpa - w przepisie tym mowa jest bowiem o wydawaniu postanowień w toku postępowania. Tymczasem w trybie art. 6 ust. 3 przedmiotowej ustawy opiniowanie następuje przed wszczęciem postępowania. Kolegium podniosło również, że przepisy kpa nie przewidują procedury umożliwiającej stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia.
Skargę na postanowienie Kolegium z 7 czerwca 2022 r. wywiedli skutecznie M. H., W. H., E. S. i D. S. (skarżący), wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wydając postanowienie z 26 stycznia 2017 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania trasy inwestycji gazowej na gruntach nie Skarbu Państwa, stworzono sprzeczność prawną wynikającą z art 61 § 1 i 61a § 1 kpa, czyniąc postanowienie bezzasadnym, wywołującym zabór gruntu i dokonującym kradzieży prawa własności ze względu nieposiadania przez Starostę tytułów prawnych do gruntów nie Skarbu Państwa. Wskazano, że wydane postanowienie przez Starostwo jest bezzasadne i prawo zobowiązuje wygasić takie postanowienie, które jest wydane w oparciu o kradzież prawa własności. Skarżący podnieśli, że w swoim postanowieniu Kolegium tworzy sprzeczność z prawem, żeby utrzymać w mocy bezzasadne postanowienie Starosty, które powoduje zabór gruntu i kradzież prawa własności. Wydane postanowienie Kolegium powoduje w ich ocenie zaprzeczenie tytułów prawnych, które posiadają jedynie właściciele i jedynie oni te tytuły posiadają i w oparciu o swoje prawa mogą żądać wygaszenia postanowienia, które bezprawnie dokonuje zaboru i kradzieży prawa własności. Podnieśli, że Kolegium dopuściło się manipulacji, odbiegając od ścieżki prawnej względem prawa własności, które posiada w oparciu o Konstytucję i Kodeks Cywilny i inne ustawy jedynie właściciel, któremu jest przypisany tytuł prawny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 4 września 2022 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podkreślili m.in., że Kolegium błędnie podtrzymuje stanowisko co do tytułu prawnego i prawa własności nieruchomości, nie odnosząc się do art. 61 § 1 i 61a § 1 kpa, które wykluczają podmiot wnioskujący o wydanie na jego rzecz pozytywnego postanowienia opiniującego.
W kolejnym piśmie procesowym z 4 stycznia 2023 r., określonym jako uzupełnienie skargi, skarżący podnieśli m.in., że podtrzymywanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowienia organu I instancji, które z mocy prawa jest bezzasadne wobec mienia prywatnego, jak również jego wydanie, nastąpiło z pominięciem właścicieli wskazanych nieruchomości, co powoduje, że jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia z 26 stycznia 2017 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania trasy inwestycji gazowej.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowił art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: kpa), zgodnie z którym jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Na tej podstawie wyróżnia się podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka podmiotowa zachodzi w sytuacji, gdy wniesienie podania następuje przez osobę, która nie jest stroną i nie może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego. Z kolei przesłanka przedmiotowa zachodzi w sytuacji zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Przypomnieć należy, że wnioskodawcy w piśmie z 25 marca 2021 r. wnieśli o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia z 26 stycznia 2017 r. pozytywnie opiniującego - w zakresie ochrony gruntów rolnych położonych na terenie powiatu ełckiego, gmina A i gmina B - dokumentację projektową w sprawie wydania opinii przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej "Budowy międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych Rzeczpospolitej Polskiej i Rep. Litewskiej wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi - gazociąg Rembelszczyzna - granica RP - opracowanie dokumentacji projektowej".
Zgodnie zaś z art. 162 § 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a tym samym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Trzeba mieć również na uwadze, że stosownie do art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
Tym samym do postanowień, na które przysługuje zażalenie, nie stosuje się art. 162. Tryb wygaśnięcia decyzji nie mógł mieć zatem zastosowania do postanowień, w tym do przedmiotowego postanowienia.
Ponadto należy mieć na uwadze, że postanowienie z 26 stycznia 2017 r. stanowiło wymóg proceduralny, określony w art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Stosownie zaś do tego przepisu przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu inwestor występuje o opinie organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) oraz zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, 784, 1564 i 1641).
Co istotne opinie, o które występuje inwestor w trybie art. 6 ust. 3 wskazanej ustawy - i to jeszcze jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu - mogą być wydawane w formie zwykłego pisma organu. Z uwagi na to, że wydawanie opinii następuje jeszcze przed wszczęciem postępowania nie ma tu zastosowania tryb art. 123 kpa, który reguluje wydawanie postanowień w toku postępowania. W tym przypadku nie ma zatem zastosowania również formalna procedura współdziałania organów w ramach art. 106 kpa.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały właściwego zastosowania art. 61a § 1 kpa i prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia z 26 stycznia 2017 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania trasy inwestycji gazowej.
Nieuzasadnione są zatem zarzuty skarżących, wskazujących, że wydane przez organ I instancji postanowienie jest bezzasadne a prawo zobowiązuje wygasić takie postanowienie, które jest wydane w oparciu o kradzież prawa własności. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Nadmienić należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie był władny rozpoznawać kwestii ewentualnego naruszenia prawa własności skarżących. Wspomniana specustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. przewiduje w kolejnych przepisach (art. 24) kwestie prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich inwestycji, czy też podziału nieruchomości i przejścia za odszkodowaniem prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa (art. 20, 23) co odbywa się już jednak na dalszym etapie postępowania.
Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.