II SA/Ol 610/20

II SA/Ol 610/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 849/21 - Postanowienie NSA z 2023-10-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 15 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części obiektu - oddala skargę.
Uzasadnienie
Po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku handlowo - usługowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. nakazał A. S. (dalej jako: "Skarżąca") rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku handlowo-usługowego, tj. rozbiórkę stalowej konstrukcji szkieletowej o wymiarach 6,20 m x 4,15 m (z częścią pod dachem budynku) wypełnioną przeszklonymi przegrodami przesuwnymi, położonej przy ul. "[...]"
w G., na działkach "[...]" obręb "[...]". Podstawą rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) dalej jako: "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.".
W uzasadnieniu organ wskazał na brak zgodności przedmiotowej rozbudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XV/107/11 Rady Miejskiej w G. z dnia 17 listopada 2011 r., dlatego też nie prowadzono postępowania legalizacyjnego, gdyż nie spełniony został warunek konieczny do jego przeprowadzenia - art. 48 ust. 2 pr. bud. Rozbudowa usytuowana została na obszarze konturu oznaczonego symbolem MU.06 przy granicy z konturem Kpx/ZP.01 – ciągi piesze i rowerowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego określono obowiązującą linię zabudowy (dotyczącą poziomu parteru budynku) stanowiącą frontową ścianę przedmiotowego budynku handlowo-usługowego, tym samym brak jest możliwości rozbudowy budynku w poziomie parteru.
Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami organu, bowiem wskazana konstrukcja nie stanowi rozbudowy budynku, nie jest związana na trwałe z gruntem, ani też z budynkiem. Podała, że art. 28 ust. 1 pkt 2 pr. bud. stanowi, że nie wymagają pozwolenia na budowę wiaty lub przydomowy ganek oraz oranżeria (ogród zimowy) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Uznano przeszkloną konstrukcję stalową za integralną część budynku, podczas gdy nie ma ona murowanych ścian, nie jest trwale związana z gruntem, a jej konstrukcja odpowiada oranżerii.
Po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r., nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że bezsporną w sprawie pozostaje okoliczność, że Skarżąca wykonała roboty budowlane na działce nr "[...]" i "[...]" w G. przy ul. "[...]", które doprowadziły do zwiększenia powierzchni zabudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego, w którym prowadzi działalność gospodarczą tj. lokal gastronomiczny pod nazwą "[...]" o 25,73 m² (6,20m x 4,15m). Konstrukcją rozbudowanej części budynku handlowo-usługowego są ściany i dach z profili stalowych wypełnionych szybami (przegrody przesuwne), podest drewniany wykonany na istniejącym utwardzeniu terenu z kostki polbrukowej. Zarówno podest jak i dach
z przegrodami (na stalowych kątownikach) połączone są konstrukcyjnie i funkcjonalnie z istniejącym budynkiem handlowo-usługowym (lokalem "[...]"). W części lokalu objętej postępowaniem znajduje się podciągnięta instalacja elektryczna (oświetlenie
i podłączenie do TV).
Podano, że z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Dokonując wykładni tej normy organ zwrócił uwagę, że ustawa pr. bud. nie zawiera legalnej definicji pojęć "oranżerii" i "ogrodu zimowego", dlatego należało posłużyć się definicją słownikową. Przytoczono analizę tych pojęć zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.04.2011 r., sygn. akt II OSK 586/10, w którym wskazano, że "oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (Słownik języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka warszawa 2002 tom 2 str. 515,), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące
w cieplejszym klimacie (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003 str. 1216). W rezultacie, zgodnie z regułami wykładni językowej należy przepis ten interpretować w taki sposób, w jaki rozumiane jest to w języku powszechnym biorąc pod uwagę, że koniecznym wymogiem jaki powinny spełniać oranżerie jest powierzchnia zabudowy (która obecnie nie może przekraczać 35 m) oraz cel jakiemu ma ona służyć. Zatem funkcja jaką pełni dane pomieszczenie oraz jego konstrukcja decyduje o kwalifikacji prawnej przydomowych oranżerii/ogrodów zimowych (m.in. wyrok NSA z 28.03.2019 r. sygn. akt II OSK 1225/17; wyrok WSA w Olsztynie
z 28.02.2013 r. sygn. akt II SA/Ol 58/13, źródło Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc te rozważania na grunt tej sprawy organ wskazał, że dokumentacja fotograficzna z akt sprawy - z czynności kontrolnych z 20.01.2020 r. (karta nr 5) oraz z 10.03.2020 r. (karta nr 10) - potwierdza zwiększenie się powierzchni zabudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego "[...]". Przedmiotowa konstrukcja stanowi wejście do istniejącego budynku usługowego. Powiązanie funkcjonalno/ użytkowe
z istniejącym budynkiem, potwierdzają również meble do obsługi gastronomicznej (znajdują się tam stoliki z krzesłami dla klientów), zatem pomieszczenie to stanowi integralną część "[...]" - powiększenie sali lokalu gastronomi.
Przytoczono definicję pojęcia "budowy" z art. 3 pkt 6 pr., bud., gdzie budową jest "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu powstania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Zatem różny może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty, jako rozbudowę istniejącego budynku usługowego albowiem wystąpiła zmiana powierzchni zabudowy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem umożliwienia legalizacji części obiektu, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud., jest zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w postępowaniu Gmina G. w piśmie z 27.04.2020 r. (karta nr 12 akt) wskazała na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" z dnia
"[...]" r.), które określają obowiązującą linię zabudowy po ścianach parteru istniejących budynków z możliwością nadbudowy i nadwieszenia wyższych kondygnacji. Rozbudowa budynku w poziomie parteru nie jest dozwolona. Ponadto treść § 5 pkt 2 powołanego planu miejscowego, w definicji linii zabudowy nieprzekraczalnej, zawiera zapis, że nieprzekraczalna linia zabudowy odnosi się do nowych inwestycji; wobec istniejących obiektów adaptowanych możliwa jest przebudowa i nadbudowa niezależnie od przebiegu wyznaczonej na rysunku planu linii, natomiast "rozbudowę należy realizować zgodnie z wyznaczonymi w planie liniami zabudowy".
Z akt sprawy wynika, że Skarżąca 07.12.2019 r. zawarła umowę dzierżawy z Gminą G., na teren o powierzchni 16 m², wydzielony z działki "[...]" pod całoroczny ogródek gastronomiczny. Zapis § 3 ust. 4 ww. umowy wskazuje, że "Dzierżawca może usytuować na dzierżawionym gruncie tylko obiekty nie związane trwale z gruntem - pod rygorem rozwiązania umowy bez zachowania terminów wypowiedzenia". Wydzielona działka wraz z działką nr "[...]" nie stanowią jedynie strefy wydzielonej na stoliki i krzesła dla klientów (na powietrzu, nie związane trwale z gruntem), bowiem konstrukcja stalowa wypełniona jest szybami, na podeście drewnianym, która jest trwale związana
z gruntem (warunki atmosferyczne lub klient jej nie przesunie), jest połączona konstrukcyjnie i funkcjonalnie z istniejącym budynkiem handlowo-usługowym (tego samego lokalu gastronomii "[...]"), zatem nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy został naruszony taką rozbudową. Okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę do legalizacji rozbudowanej części budynku handlowo-usługowego, co uzasadnia brak zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud., a jedynie orzeczenie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust.1 pr.bud.
WINB odnosząc się do zarzutu odwołania o braku cech trwałego związania z gruntem przedmiotu postępowania wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem cecha " trwałego związania z gruntem" przejawia się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie (przytoczono m.in.
. wyroki NSA: z 11.05.2012 r. sygn. akt II OSK 323111; z 08.06.2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10; z 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 773/10; z 05.01.2011r. sygn. akt II OSK 25/10; czy też wyrok WSA w Olsztynie z 19.11.2013 r. sygn. akt II SA/Ol 705/13). Wyjaśniono, że sposób łączenia bądź jego brak nie stanowi o rozdzielności części budynku na różne obiekty budowlane. Łączenie obiektu istniejącego z jego rozbudowaną częścią zależy zatem przede wszystkim od rodzaju zastosowanego do jego wykonania materiału. W tej sprawie, część rozbudowana wykonana jest z elementów stalowych wypełnionych szybami (dach i przegrody) oraz drewnianym podeście. Istniejący budynek handlowo-usługowy na styku z rozbudowaną częścią posiada elementy łączące obie konstrukcje.
Na tą decyzję pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 1 pr. bud. poprzez błędne zrekonstruowanie przez organy ww. normy prawnej i uznaniem, że rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć robót budowlanych nie stanowiących budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr. bud., gdyż w sprawie nie miała miejsca budowa, rozbudowa czy nadbudowa, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że rozbiórka obiektu przy lokalu położonym przy
ul. "[...]" w G. w postaci stalowej konstrukcji szkieletowej z witrynami szklanymi odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej powołanego przepisu,
2/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 pr. bud. przez błędne przyjęcie, że doszło do rozbudowy i wymagane było pozwolenie na budowę,
3/ przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 7,8, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, w szczególności pominięcie, że:
a/ postawiona konstrukcja nie jest trwale związana z gruntem, na co wskazuje jej wielkość, odporność jak i sposób umocowania do podłoża,
b/ dokonanie pobieżnych i niedokładnych oględzin konstrukcji w trakcie wizji lokalnej, bez uwzględnienia sposobu przymocowania do podłoża konstrukcji, jak i jej charakteru i gabarytów, które doprowadziły do błędnego przekonania, że konstrukcja jest trwale związana z gruntem,
c/ z § 3 pkt. 4 umowy dzierżawy zawartej miedzy skarżącą, a Gminą Miejską G.
nr "[...]" wynika, że dzierżawca ma prawo do usytuowania na gruncie obiektów nie związanych trwale z gruntem, a uznając obecnie, że postawiona stanowi samowolę budowlaną, gmina wprowadziła skarżącą w błąd, nie informując o zapisach planu zagospodarowania przestrzennego,
d/ nie doszło do rozbudowy obiektu,
e/ materiał, z którego wykonano konstrukcje jest przeznaczony do wykonywania obudowy balkonów loggii na kondygnacjach położonych na wysokości do 25 m nad terenem oraz loggii na kondygnacjach położonych na wysokości do 55 m nad terenem, tym samym trudno uznać, że jest konstrukcją trwałą, której nie można dowolnie przemieszczać czy konfigurować.
Zawnioskowano aby na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a dopuszczono i przeprowadzono dowód z dokumentów - aprobaty technicznej ITB AT-15-9602/20l6 na okoliczność przeznaczenia i rodzaju materiału z którego wykonano przedmiot niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu podniesiono, że organy nadzoru budowlanego niesłusznie zakwalifikowały wykonaną konstrukcję trwale związaną z gruntem jako samowolę budowlaną. Rozbudowa według art. 3 pkt 6 pr.bud. jest budową. W konsekwencji przyjęto, że wykonane roboty budowlane, stanowiąc rozbudowę obiektu budowlanego, wymagały, zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud., pozwolenia na budowę. Organ II instancji nie dokonując wykładni przepisu art. 3 pkt 6 pr.bud. podzielił stanowisko PINB. Zwrócono uwagę, ze w sprawie charakter i zakres wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów prawa definiujących takie pojęcie jak powierzchnia zabudowy, kubatura budynku, może wywoływać wątpliwości, co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Ustalenie prawidłowego znaczenia pojęć mających istotne znaczenie dla rozumienia budowy, zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 pr.bud., ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Błędna wykładnia doprowadziła do wadliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 pr.bud.
Podniesiono, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych, zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud., wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają wyłączeniu wynikającemu z art. 29 - 31 tej ustawy. Powyższa regulacja nie obejmuje wszelkich zdarzeń w zakresie robót budowlanych. Przy wątpliwościach interpretacyjnych kwalifikacji robót budowlanych należy dać pierwszeństwo regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pamiętając, że ustawa - Prawo budowlane wprowadza ograniczenia prawa własności, o których mowa wart. 64 ust. 3 Konstytucji, oraz o przyjętej w art. 4 ustawy - Prawo budowlane regulacji, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, do której służy mu tytuł prawny. Przy wykładni przepisów ustawy- Prawo budowlane należy uwzględnić również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie wykonanych robót budowlanych (wyr. NSA z 9 maja 2014r., II OSK 573/13). Zastosowanie wobec inwestora sankcji z art. 48 ust. 1 pr.bud. wymaga precyzyjnego wskazania, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z przepisami tej ustawy. W niniejszej sprawie fakt postawienia konstrukcji stalowej nie związanej na stałe z gruntem nie daje podstaw do kwalifikacji robót do rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud. Tego typu konstrukcji nie regulują wprost przepisy ustawy - Prawo budowlane.
Co do trwałego związania z gruntem rozbudowanej konstrukcji zarzucono, że wbrew twierdzeniom organów brak jest cechy trwałego związania z gruntem, gdyż tę cechę należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Cecha trwałego związania z gruntem wymaga zapewnienia obiektowi stabilności, przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Tymczasem sposób zamocowania stalowej konstrukcji wypełnionej przeszkolonymi przegrodami przesuwnymi w podłożu nie nosi cech trwałego związania z gruntem, co potwierdzają zdjęcia wykonane podczas oględzin oraz opis konstrukcji w załączonych do skargi dokumentach. Zgodnie z aprobatą techniczną ITB AT-15-9602j2016 elementy z których wykonano konstrukcję stanowi zestaw elementów do wykonywania bezramowej i ramowej obudowy balkonów i loggii PERFECT VIEW II, PERFECT SLIDE i PERFECT SLIDE MAX jest przeznaczony do wykonywania obudowy balkonów i loggii na kondygnacjach położonych na wysokości do 25 m nad terenem oraz loggii na kondygnacjach położonych na wysokości do 55 m nad terenem.
Obiekt nadto został wybudowany w taki sposób, że nie posiada
fundamentów w postaci stóp betonowych, do których przytwierdzone
są np. za pomocą śrub słupy stalowe. Przedmiotowy obiekt został posadowiony na zastanym materiale znajdującym się na gruncie, bez ingerencji w jego strukturę czy materiał z którego jest wykonany. W sprawie nadto zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego, bowiem nie wyjaśniono w sposób wszechstronny stanu faktycznego tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że wykonana rozbudowa istniejącego budynku handlowo - usługowego ("[...]") stanowi wejście do istniejącego budynku usługowego, funkcjonalnie i użytkowo powiązana z istniejącym budynkiem, co potwierdzają meble do obsługi gastronomicznej, stoliki z krzesłami dla klientów. Nie sposób w realiach tej sprawy wykonanych robót zakwalifikować jako budowy przydomowej oranżerii – ogrodu zimowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że Przewodniczący Wydziału II w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie zarządzeniem z 4 listopada
2020 r., powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.) dalej:" uCOVID-19", poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania pouczono o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w terminie 7 dni od dnia zawiadomienia. Kolejnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 20 listopada 2020 r. poinformowano strony o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 15 grudnia 2020 r., jak też o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w ww. sprawie.
Stosownie do art. 15 zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), co w tej sprawie umożliwiono stronom postępowania.
Kwestionowaną decyzją z dnia "[...]" r., WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano Skarżącej rozbiórkę stalowej konstrukcji szkieletowej
o wymiarach 6,20 m x 4,15 m (z częścią pod dachem budynku) wypełnioną przeszklonymi przegrodami przesuwnymi, jako samowolną rozbudowę budynku handlowo - usługowego położonego przy ul. "[...]" w G., na działkach nr "[...]" obręb "[...]". Decyzje te wydane zostały w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud.
Stosownie do treści art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast, zgodnie z ust. 2 zd. 1 art. 48 pr. bud., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Ze wskazanej regulacji wynika, że jedynie w przypadku gdy obiekt budowlany lub jego część będąc wzniesionymi bez pozwolenia na budowę mogą być zalegalizowane, jeśli pozostają zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowalnych. Tylko w takich okolicznościach umożliwiono organom nadzoru budowalnego legalizację takiej budowy.
W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pomiędzy organem i Skarżącą pozostaje charakter dokonanych robót budowlanych, jak też ustalenie, czy dokonana zabudowa mogła być przeprowadzona w ramach ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też czy uprawnione byłoby stwierdzenie, że dokonane parce stanowią budowę oranżerii/ogrodu zimowego, które to obiekty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, o ile zachowana została ich wielkość nie przekraczająca 35 m² powierzchni.
Wbrew stanowisku Skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie mają miejsca braki w poczynionych przez organ ustaleniach faktycznych dotyczących wyjaśnienia charakteru wykonanych robót budowlanych. Skarżąca polemizuje natomiast z zastosowanymi w sprawie przepisami prawa materialnego do ustalonego w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego.
Wbrew zarzutom skargi z ustalonego w sposób wyczerpujący stanu faktyczny wynika, że Skarżąca na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu "[...]" r.
z właścicielami działki nr "[...]" obręb "[...]", na której posadowiony jest budynek handlowo-usługowy przy ul. "[...]" w G. oraz umowy dzierżawy z dnia "[...]" r. zawartej
z Gminą Miejską G. dotyczącej dzierżawy terenu o powierzchni 16 m² przy ul. "[...]", wydzielonego z działki nr "[...]", dokonała dobudowy przed budynkiem handlowo-usługowym na poziomie parteru budowli o konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym z pokryciem i poszyciem z ram stalowych wypełnionych szkłem
o wymiarach 6,20 m x 4,15 m. Z informacji zawartej w protokole kontroli z 20 stycznia 2020 r. wynika, że Skarżąca na podstawie powołanej umowy dysponuje wskazaną nieruchomością i prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Nadto
z dokonanych w trakcie kontroli ustaleń wynika, że inwestorem prac polegających na zabudowie po okapem dachowym budynku oraz wykonanego tarasu wraz z zabudową tej przestrzeni jest Skarżąca. Stwierdzono, że konstrukcją rozbudowanej części budynku handlowo-usługowego są ściany i dach z profili stalowych wypełnionych szybami (przegrody przesuwne), podest drewniany wykonany na istniejącym utwardzeniu terenu z kostki polbrukowej. Zarówno podest jak i dach z przegrodami (na stalowych kątownikach) połączony jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie z istniejącym budynkiem handlowo-usługowym (lokalem "[...]"). W części "[...]" objętej przedmiotowym postępowaniem znajduje się podciągnięta instalacja elektryczna
tj. oświetlenie i podłączenie do TV.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że niniejsza rozbudowa dotycząca części działki nr "[...]" i "[...]" przy ul. "[...]" w G. objęta jest ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w G. z "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. "[...]" w G. (dalej jako: "plan z "[...]" r.). Obręb wskazanych działek w planie zawarty jest w konturze oznaczonym symbolem: MU.06, określając przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa i usługowa (usługi nieuciążliwe), zaś przeznaczenie uzupełniające: parkingi, komunikacja wewnętrzna.
W pkt 4 zapisu dla wskazanej jednostki planistycznej zawarto zastrzeżenie,
że "obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona na rysunku planu i dotyczy kondygnacji parteru, dopuszcza się wysunięcie (nadwieszenie) wyższych kondygnacji, jednak nie więcej niż 3 m przed pokazaną na rysunku planu obowiązującą linią zabudowy. Z załącznika nr 1 do planu z "[...]" r. wynika, że dla jednostki MU.06 obowiązująca linia zabudowy przebiega po ścianach parteru istniejących budynków wzdłuż ulicy "[...]". Natomiast przyległy teren do tej jednostki, obejmujący część działki nr "[...]" oznaczony został symbolem Kpx/ZP.01 - to teren ciągów pieszych
i rowerowych z zielenią towarzyszącą, gdzie dopuszczono możliwość lokalizowania tymczasowych obiektów usługowo - handlowych, na warunkach i zasadach ustalonych przez Burmistrza G.. Z powołanych wyżej regulacji wynika zatem, że tylko na części terenu objętego symbolem Kpx/ZP.01 dopuszczona została możliwość zabudowy
w postaci tymczasowych obiektów usługowo – handlowych na zasadach ustalonych
z Burmistrzem G. Taka możliwość nie została natomiast dopuszczona na terenie działki "[...]" objętej konturem MU.06, gdzie obowiązującą linię zabudowy wyznaczono po granicy ścian istniejących budynków. Z tego tylko względu nie była możliwa legalizacja dokonanej rozbudowy budynku handlowo - usługowego na działce nr "[...]" oraz części działki "[...]" obręb "[...]", bowiem rozbudowy dokonano na terenie objętym konturem MU.06, gdzie nie dopuszczono możliwości rozbudowy poza istniejąca obowiązującą linią zabudowy wyznaczoną po granicy istniejących budynków.
Odnośnie do twierdzenia Skarżącej, że zlokalizowana na części działki nr "[...]" oraz części działki "[...]" obręb "[...]", zabudowa ze stalowej konstrukcji wypełniona taflami szkła nie stanowi rozbudowy budynku handlowo - usługowego w rozumieniu
art. 3 pkt 6 pr. bud. pozostaje wyjaśnić, że pod pojęciem budowy w rozumieniu powołanego przepisu rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast pod pojęciem budynku zdefiniowanych w art. 3 pkt 2 pr. bud. należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skarżąca podnosi
w skardze, że w przypadku jej szklanej zabudowy nie może być mowy o trwałym związaniu z gruntem, bowiem "sposób zamocowania stalowej konstrukcji wypełnionej przeszklonymi przegrodami przesuwnymi w podłożu nie nosi cech trwałego związania z gruntem". Nadto z przedłożonej dokumentacji technicznej wykorzystanych elementów konstrukcji stalowej wynika, że jest to zestaw do wykonywania bezramowej i ramowej obudowy balkonów i loggii.
Odnośnie do kwestii dotyczącej trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem, to należy w tym miejscu przytoczyć i podzielić utrwalone już stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wymóg trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przemieszczenie w inne miejsce (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.05.2012 r. sygn. akt II OSK 323/11; z 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 773/10, wyrok WSA w Gdańsku z 22.01.2020 r. sygn. akt II SA/Gd 656/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto pozostaje wskazać, że trwałość związania obiektu budowalnego z gruntem nie musi oznaczać takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnego integralności (tak w wyroku NSA z dnia 20.02.2020 r. sygn. akt II OSK 989/18, dostępny w CBOSA). Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano już pogląd, że fundament stanowi element konstrukcyjny obiektu budowlanego, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt i który może być wykonany z różnych materiałów budowalnych (np. wyrok NSA z 25.03. 2011 r. sygn. akt II OSK 547/10). Należy zauważyć, że pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym i prawniczym od kilkudziesięciu lat (np. art. 46 § 1 k.c.), niezależnie od tego jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologiczne tego związania. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wypowiadano się również w kwestii rozumienia trwałego związania urządzenia z gruntem, jednolicie przyjmując, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie np. wskutek działania sił przyrody (por. np. wyroki NSA z 23.06.2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, komentarz do Prawa budowlanego, praca zbiorowa pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014 s. 39 i s. 41). Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia.
Nie budzi wątpliwości Sądu w tej sprawie okoliczność, że przedmiotowa rozbudowa budynku handlowo-usługowego została wydzielona przegrodami ze szkła i konstrukcji stalowej z przesuwnymi przegrodami na prowadnicach, jak też trwale umocowana do ściany budynku, posadowiona na kostce brukowej i wykonanym podeście drewnianym. Wskazana konstrukcja jest zatem stabilna i przeciwdziałająca czynnikom zewnętrznym, mogącym ją zniszczyć lub spowodować jej przesunięcie w inne miejsce.
Natomiast co do stanowiska Skarżącej, że wykonana rozbudowa stanowi oranżerię bądź ogród zimowy, które to obiekty z uwagi na zapis art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 pr. bud. nie wymagają pozwolenia na budowę, pozostaje wyjaśnić, że faktycznie stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji przez orzekające w sprawie organy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w związku z brakiem legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego, że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Jednocześnie przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być - przy zastosowaniu nowych technologii - sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów. Istotne jest zwrócenie uwagi na różną kwalifikację wykonywanych robót budowlanych polegających na zabudowie tarasów w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. W szczególności w okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno - użytkową i zwiększające kubaturę obiektu. W każdej sprawie należy dokonać jednak indywidualnej oceny, czy dany obiekt jest oranżerią, czy posiada innych charakter. Decyduje o tym funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni, jego konstrukcja - rodzaj materiału z jakiego zostały wykonane ściany, dach (por. wyroki NSA: z dnia 27.08.2014 r., sygn. akt II OSK 450/13; z dnia 19.10.2017 r., sygn. akt II OSK 270/16, dostępne CBOSA).
W rzeczonej sprawie mimo twierdzeń Skarżącej co do braku podstaw do żądania pozwolenia na budowę z uwagi na obiekt oranżerii/ogrodu zimowego, nie sposób uznać aby wykonana rozbudowa na działkach nr "[...]" oraz części działki "[...]" obręb "[...]", pełniła funkcję oranżerii, bądź ogrodu zimowego. Jak wynika z ustaleń poczynionych
w toku postępowania wyjaśniającego rozbudowana część budynku handlowo-usługowego stanowi pomieszczenie lokalu gastronomicznego "[...]", do którego
w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą podłączono instalację elektryczną oraz TV. W pomieszczeniu zlokalizowano także stoliki i krzesełka dla gości lokalu. Brak w nim natomiast roślin ozdobnych, zwłaszcza tropikalnych aby móc skutecznie wskazywać na pomieszczenie pełniące funkcję oranżerii bądź ogrodu zimowego. Zatem twierdzenie, że dokonano rozbudowy budynku o pomieszczenie oranżerii bądź ogrodu zimowego jest twierdzeniem gołosłownym. Wskazane pomieszczenie związane jest
z prowadzoną działalnością gospodarczą i na taką funkcję jest wykorzystywane, o czym świadczy wykonana dokumentacja fotograficzna.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że one również pozostają niezasadne. Przede wszystkim organy nadzoru budowlanego ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne. W toku postępowania, organ I instancji zgromadził dowody z udziałem Skarżącej (oględziny budynku dnia 20.01.2020 r. w ramach czynności kontrolnych, oraz dnia 10.03.2020 r. po wszczęciu postępowania), jak też przedłożone przez nią dokumenty oraz stanowisko Burmistrza G. w przedmiocie zabudowy. Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a.. Nadto PINB przed wydaniem decyzji poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie oraz zapoznania się z aktami sprawy.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.