II SA/Ol 604/13

II SA/Ol 604/13 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2013-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 31 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 27 marca 2013 roku nr XXXVII/271/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu 12 czerwca 2013r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 27 marca 2013r., Nr XXXVII/271/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Maćki-Zachód w obrębie Prynowo, gmina Węgorzewo, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p"), jak również art. 6 pkt 1b i art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: "u.g.n.").
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru omówił stwierdzone naruszenia wskazując, iż:
I. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową
i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ponadto wskazano na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p zgodnie
z którym, Rada Miejska w Węgorzewie rozstrzygnęła o zgodności przedmiotowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Węgorzewo. Zdaniem Wojewody uchwalony plan nie spełnia jednak tej podstawowej przesłanki, a mianowicie zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż ustala lokalizację lądowiska (oznaczonego w planie symbolem KL.01) w strefie III, obejmującej zgodnie ze studium tereny rolnicze
i leśne położone na terenie chronionego krajobrazu. Organ nadzoru zauważył,
że z ustaleń przyjętych dla tej strefy nie wynika ani zamiar, ani możliwość lokalizacji lądowiska. Wojewoda stwierdził, że o zgodności planu ze studium rada Miejska
w Węgorzewie orzekała opierając się wyłącznie na ogólnych zasadach rozwoju podstawowych funkcji dla obszaru całej gminy: turystycznej, gospodarki rolnej i działalności gospodarczej, dla których dopuszcza się funkcje towarzyszące: mieszkaniową, obsługi w zakresie rozwoju usług, komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie organu nadzoru, ustalenie w planie lokalizacji lądowiska na terenach wskazanych w studium jako tereny rolnicze i leśne stanowi zmianę przeznaczenia terenu w stosunku do ich przeznaczenia przewidzianego w studium i narusza zasady tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje nieważnością uchwalonego planu miejscowego.
II. W § 7 ust. 9 zaskarżonej uchwały przyjęto, że do inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym zalicza się lądowisko wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą realizowane na terenie oznaczonym symbolem KL.01. Zdaniem Wojewody powyższy zapis nie znajduje podstawy prawnej. Wskazano, że stosownie do art. 6 pkt 1b u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń. Do tego przepisu odwołuje się też art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012r. poz. 933), zgodnie z którym zakładanie oraz utrzymywanie lotniczych urządzeń naziemnych jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzoru stwierdził, że lądowisko nie należy do żadnej
z wymienionych kategorii. Wyjaśniono, że na podstawie art. 16 ust. 3a ustawy Prawo lotnicze, Minister właściwy do spraw transportu może opracować, w drodze rozporządzenia, wykaz inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) w zakresie budowy lub przebudowy lotniska lub lądowiska, mając na uwadze istniejące programy, strategie i decyzje w zakresie polityki transportowej oraz potrzeby podmiotów zakładających, rozbudowujących lub przebudowujących lotniska lub lądowiska. Rozporządzenie takie nie zostało jednak dotychczas wydane.
III. W § 8 uchwały przewidziano możliwość wydzielenia działek budowlanych o powierzchni minimalnej 2000m2 z terenu oznaczonego symbolem RU.01 – tereny obsługi gospodarstwa rolniczego, które stosownie do załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zaliczane są do terenów użytkowanych rolniczo. Wskazano, że teren ten obejmuje wyłącznie użytki rolne w myśl § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), tj. grunty rolne zabudowane B RIVa, B PsIV, łąki i pastwiska PsIII, PsIV, ŁIV oraz rowy W. Wojewoda wskazał, że przyjęty w § 8 zapis jest sprzeczny z art. 93 ust. 2a u.g.n., ponieważ nie zawiera zastrzeżenia wynikającego z tego przepisu dla terenów przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, iż wydzielenie działek o powierzchni poniżej 3000 m2 może nastąpić, o ile działki te przeznaczone zostaną na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
IV. Zapisy § 7 ust. 3, pkt 2a, 2d, 2e i 3 stanowią powtórzenie regulacji zawartych w ustawie z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a w szczególności art. 3, art. 25 ust. 1 i art. 36 ust. 1 tej ustawy. Natomiast
§ 7 ust. 6 pkt 6 oraz § 7 ust. 6 pkt 7 uchwały dotyczą kwestii uregulowanych innymi aktami, w tym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260), ustawą z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 166, poz. 675 ze zm.). Wojewoda wskazał, że stosownie do treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Podniósł, że uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Powtarzanie regulacji ustawowych lub ich modyfikowanie w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Organ nadzoru wyjaśnił, że plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego, ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą znajdować się wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie
z planami miejscowymi. Powyższa zasada rozciąga się odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody kwestionowane wyżej zapisy uchwały łamią tę zasadę, wprowadzając szereg przepisów otwartych, uzależniających sposób zagospodarowania terenu od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód, warunków różnych podmiotów biorących udział w procesie inwestycyjnym. Zaznaczono, ze plan miejscowy nie może także regulować kwestii prawnych w zakresie stosunków cywilnoprawnych między stronami procesu inwestycyjnego - pomiędzy gestorem sieci a inwestorem. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane być mają w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan miejscowy nie jest aktem,
w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości bądź potencjalnych inwestorów. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (tak: NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 2096/10)
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Węgorzewa wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. W ocenie organu w skardze Wojewoda wadliwie wskazał jako stronę przeciwną gminę zamiast radę gminy, która wydała zaskarżoną uchwałę. Dlatego skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Burmistrz Węgorzewa nie zgodził się też z zarzutami skargi, odnosząc się po kolei do każdego z nich.
I. Zarzucił, że organ skarżący mylnie zakwalifikował teren objęty planem do obszaru określonego w studium jako strefa III - obejmująca tereny rolnicze i leśne położone na terenie chronionego krajobrazu. Zgodnie z aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Węgorzewo teren objęty granicami planu, obejmujący wieś Maćki, położony jest w obszarze określonym jako strefa V - obejmująca tereny położone w potencjalnym paśmie przyspieszonego rozwoju gospodarczego, gdzie wyodrębnia się tereny o różnym sposobie zagospodarowania Burmistrz podkreślił, że strefa V jest specjalnym obszarem w granicach gminy Węgorzewo, w którym studium ustala zasadę rozwoju wielofunkcyjnego, w tym funkcji związanych z obsługą przejścia granicznego w Rudziszkach, obsługą drogi krajowej nr 63 jako potencjalnego pasma aktywizacji rozwoju. Studium zakłada w tej strefie komplementarne kierunki rozwoju nowych funkcji, w tym: usług, produkcji, rzemiosła i turystyki (jako formy usług), wskazując jednoznacznie, że takie działania wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar lądowiska oznaczonego w planie symbolem KL.01 położony jest na granicy strefy III i V. Podniesiono, że jedną z przesłanek przesądzających o możliwości uznania zgodności planu z ustaleniami studium są ogólne zapisy studium dotyczące zasad rozwoju wszystkich funkcji. Zgodnie z ustaleniami studium funkcje towarzyszące funkcjom podstawowym to funkcja mieszkaniowa i funkcje obsługi w zakresie rozwoju usług, komunikacji i infrastruktury technicznej. Zdaniem Burmistrza lądowisko o charakterze lokalnym zdecydowanie wpisuje się w kierunki polityki przestrzennej ustalone dla strefy V, tym bardziej, że zgodnie z przeznaczeniem podstawowym dla terenu KL.01 plan ustala lokalizację zadań związanych z ratownictwem medycznym, jako jednym z podstawowych zadań samorządów lokalnych. Ustalenia zaskarżonego planu stanowią w tym zakresie kontynuację polityki przestrzennej określonej w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Węgorzewo, który stracił ważność w 2003 r. Organ zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami tego planu tereny te były oznaczone symbolem KL41 jako tereny lądowiska. Dodatkowo Burmistrz argumentował, że celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte
w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24.04.2012 IISA/Kr 91/12, LEX nr 1145806).
II. Organ wykonawczy gminy Węgorzewo nie podzielił stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności kwalifikowania planowanego lądowiska jako inwestycji celu publicznego. Wyjaśnił, że w § 8 dla terenu KL.01 jako przeznaczenie podstawowe ustalono: pole wzlotów i pas startowy lądowiska o nawierzchni utwardzonej przeznaczone do wykonywania lotów ratowniczych, sportowych, pasażerskich, agrotechnicznych, itp. Można zatem na podstawie ustaleń planu określić, że teren przeznaczony pod budowę lądowiska o parametrach określonych w ustaleniach szczegółowych będzie służył również takim celom jak ochrona zdrowia (wykonywanie lotów ratowniczych), które zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami zaliczane są również do celów publicznych.
III. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalonych w planie zasad i warunków podziału dla terenów oznaczonych symbolem RU.01 Burmistrz wyjaśnił, że są to tereny obsługi rolnictwa (dawny ośrodek PGR), które w znacznej części są zabudowane lub utwardzone płytami betonowymi. Dodatkowo na tym terenie zlokalizowane są obiekty administracyjne oraz dawne mieszkania zakładowe. Na skomplikowaną strukturę użytkowania terenu nakłada się skomplikowana struktura podziału, która narzuca konieczność rozwiązania uniwersalnego poprzez dopuszczenie możliwości wydzielenia działek o powierzchni minimalnej 2000 m2. Organ zgodził się, że art. 93 ust. 2a u.g.n. stanowi, iż podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Podkreślił, że w unormowaniu tym ustawodawca dopuścił podział nieruchomości rolnej na działki mniejsze niż 3000 m2. Stwierdził, że Wojewoda kwestionując brak zastrzeżenia w zaskarżonym planie warunku wynikającego z tego przepisu, jest niekonsekwentny, gdyż raz żąda wprowadzenia do ustaleń planu warunków określonych w przepisach odrębnych (w tym przypadku w ustawie o gospodarce nieruchomościami), a w punkcie IV stwierdza, że powtarzanie regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne. Dodatkowo Burmistrz podniósł, że występujące na obszarach wiejskich tereny zabudowy zagrodowej (oznaczone w planie symbolem RM) położone wewnątrz zwartej zabudowy wsi mają często powierzchnię mniejszą niż 3000 m2, co wynika z historycznej, utrwalonej struktury własnościowej. Zatem rygorystyczne odnoszenie regulacji ustawowej do tego typu zabudowy powoduje całkowitą blokadę możliwości inwestycyjnych właściciela gospodarstwa rolnego, gdyż niemożliwe jest spełnienie normy 3000 m2.
IV. Burmistrz zaznaczył, że zapisy § 7, w których treści Wojewoda upatruje przekroczenia władztwa planistycznego gminy, są wynikiem złożonych przez organy uzgadniające i opiniujące (Wojewódzki Konserwator Zabytków, Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad i inne) wniosków do planu oraz przeprowadzonych uzgodnień i opinii. Zdaniem organu powtórzenie regulacji ustawowych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podniósł, iż stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć miejsce w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) należy traktować jako nieistotne, więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.05.201 II SA/Kr 85/11, LEX nr 896586).
W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2013r. Wojewoda wniósł o oddalenie wniosku Gminy Węgorzewo o odrzucenie skargi. Wskazał, że kwestia zdolności sądowej i zdolności procesowej gminy i jej organów w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 13 listopada 2012r. podjął uchwałę w składzie 7 sędziów NSA (I OPS 3/12). W uzasadnieniu prawnym uchwały wskazano jednoznacznie, że zarówno w sprawach skarg organu nadzoru na uchwałę rady gminy, jak i w sprawach, gdy gmina zaskarża akt nadzoru, zdolność sądowa przysługuje gminie jako osobie prawnej reprezentowanej przez wójta. Tym samym w chwili obecnej zostały rozwiązane dotychczasowe wątpliwości co do zdolności sądowej
i procesowej gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach skarg na uchwałę rady gminy. W tej sytuacji wniosek gminy Węgorzewo o odrzucenie skargi organu nadzoru, opierający się na zarzucie błędnego określenia strony, nie znajduje żadnego uzasadnienia i winien ulec oddaleniu.
Organ nadzoru przyznał, iż rzeczywiście obszar planu w studium położony jest na styku dwóch stref III i V. W strefie V mieści się część planu obejmująca tereny przeznaczone pod zabudowę, oznaczona na rysunku studium jako obszar zwartej zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej, obiektów drobnej wytwórczości i rzemiosła. Pozostała część planu, w tym większość terenu lądowiska, usytuowana jest w strefie III. Powyższe uściślenie pozostaje jednak bez wpływu na stanowisko organu nadzoru zawarte w skardze, iż ustalenia planu nie spełniają przesłanki zgodności ze studium. Zarówno bowiem w ustaleniach dla poszczególnych stref (w tym III i V ), jak i w ustaleniach ogólnych studium, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o planowanej lokalizacji czy realizacji lądowiska. Także w rozdziale VIII studium "Kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej" nie ma żadnej informacji o przewidywanym rozwoju komunikacji lotniczej. Wojewoda zaznaczył, że w żadnym razie nie twierdzi, iż plan miejscowy winien być wierną kopią studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Jednakże rozwijanie i uszczegóławianie ustaleń studium w planie powinno mieć oparcie w kierunkach rozwoju ustalonych w studium. Dopuszczenie w studium rozwoju funkcji towarzyszących funkcjom podstawowym, w tym rozwoju komunikacji, jest stwierdzeniem oczywistym i dotyczy każdej gminy, dlatego też nie może być uznane w tym przypadku za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że plan jest zgodny ze studium.
Organ nadzoru podtrzymał także stanowisko, iż lądowisko nie stanowi inwestycji celu publicznego. Podkreślił, że przepisy ustawy Prawo lotnicze, rozróżniają pojęcie lotniska i lądowiska (art.2 pkt 4 i pkt 5 ustawy). Jedynie budowa lotnisk jest uznawana przez przepisy prawa za inwestycję celu publicznego Prezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd, iż możliwość wykorzystywania lądowiska do lotów medycznych przesądza o tym, iż stanowi ono inwestycję celu publicznego - nie jest trafny i nie znajduje oparcia w przepisach prawa lotniczego ani ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt 6 u.g.n. wskazuje, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych obiektów służby zdrowia). Wojewoda zauważył przy tym, iż gdyby nawet przyjąć, iż budowa planowanego lądowiska stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, to obszar, na którym miałoby być zlokalizowane, powinien być wskazany w studium. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi bowiem, iż w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym.
Organ nadzoru podtrzymał również pogląd, iż zapis § 8 uchwały, gdzie dla terenów oznaczonych symbolem RU.01 przewidziano możliwość wydzielania nowych działek budowlanych o powierzchni 2000m2, jest sprzeczny z prawem. Organ przywołał tutaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt II SA/Ol 159/09, gdzie Sąd stwierdził, że skoro zapis planu miejscowego przewiduje możliwość podziału nieruchomości przeznaczonej na cele rolne na działki o powierzchni nie mniejszej niż 2500m2, to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust.2a u.g.n. Zapis ten byłby dopuszczalny tylko w takim wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, iż taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic między sąsiednimi nieruchomościami. "
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została skutecznie wniesiona, podlegała więc merytorycznemu rozpatrzeniu. Wojewoda zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie mógł w skardze wskazać jako stronę postępowania gminę, której zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, potwierdzona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12), podjętej w składzie siedmiu sędziów. W uchwale tej przyjęto, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Według zasady wyrażonej w tej uchwale w postępowaniu, którego przedmiotem jest uchwała rady gminy zdolność sądowa przysługuje gminie, a zdolność procesową posiadają organy gminy, reprezentujące gminę w takim postępowaniu. Co do zasady takie uprawnienie procesowe wywiedziono dla organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), natomiast wyjątkowo przyznano je radzie gminy, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji pomiędzy zdolnością sądową (art. 25 § 1 p.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 §1) a przepisem art. 32 p.p.s.a., określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Podkreślono, że zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Stanowisko zawarte w uchwale, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a., wiąże każdy sąd administracyjny. W świetle tej uchwały, to sąd administracyjny ostatecznie ocenia, który z organów gminy będzie miał zdolność procesową w postępowaniu przed sądem. Dlatego wniosek Burmistrza o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały podnieść należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1) oraz z art. 28 u.p.z.p, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa.
Analiza przedłożonej sądowi dokumentacji prac planistycznych pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem skargi, naruszyły zasady sporządzenia tego aktu prawa miejscowego. Zgodzić należy się przede wszystkim z poglądem strony skarżącej, iż w rozpatrywanym przypadku brak jest zgodności planu ze studium. Wskazać trzeba, że Rada Miejska w Węgorzewie, podejmując zaskarżoną uchwałę, związana była treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tego unormowania, wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r., która w art. 1 pkt 6 nadała nowe brzmienie art. 20 ust. 1 u.z.p poprzez zastąpienie wyrażenia "zgodności planu ze studium" słowami "nie narusza ustaleń studium". Na mocy art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej - do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska w Węgorzewie podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Maćki-Zachód, obręb geodezyjny Prynowo w dniu 29 kwietnia 2009r. Oznacza to, iż zaskarżony plan miejscowy winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Węgorzewo (uchwała z dnia 27 września 1999r. nr XV/109/99). "Zgodności" nie można utożsamiać z "brakiem kolizji", jak to czyni Burmistrz Węgorzewa. Organy gminy przy opracowywaniu i uchwalaniu planu były więc silniej związane ustaleniami studium, niż to jest obecnie. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.
Zważyć należy, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 5), obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 6), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium. Pamiętać należy przy tym, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy). Również z części tekstowej i graficznej składa się plan miejscowy (art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Skoro zatem zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.
Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 34/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W skarżonym planie miejscowym ustalono rozmieszczenie lądowiska w części na terenach użytkowanych do tej pory rolniczo i jako kompleksy leśne. Takie też przeznaczenie dla tych obszarów wynika z obowiązującego studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Węgorzewo (strefa III). Część zaś terenu planowanego lądowiska, jak zaznaczył organ gminy, miałaby być położona w strefie V, określonej w studium mianem terenów w paśmie przyśpieszonego rozwoju. Jednak dla żadnej z tych stref nie przewidziano w studium (ani w części graficzne, ani w części tekstowej) możliwości lokalizacji lądowiska. Zgodnie
z postanowieniami studium (17.1 i 17.2) w strefie III obejmującej dolinę rzeki Węgorapy
i tereny leśne położone w strefie chronionego krajobrazu obowiązują zasady i kierunki działania: w granicach skupionej zabudowy dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej, letniskowej, obiektów drobnej wytwórczości i rzemiosła zwłaszcza nieuciążliwego dla środowiska (pkt 1), tereny położone zaś w obrębie granicy polno-leśnej, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej oraz inne grunty,
a w szczególności grunty położone przy źródliskach rzek, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek, strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska, przeznacza się do zalesienia (pkt 3). Zapisy te wykluczają lokalizację w tej strefie lądowiska, przeznaczonego zgodnie
z planem do wykonywania różnego rodzaju lotów, które będzie wymagało infrastruktury towarzyszącej niezbędnej do funkcjonowania lądowiska (urządzenia i obiekty). Również
w postanowieniach dla strefy V (19.1 i 19.2) nie ma żadnej wzmianki o możliwości powstania w tym obrębie lądowiska. Przepisy te wskazują ogólnie, że główną funkcją obszaru jest obsługa przejścia granicznego w Radziszkach oraz aktywizacja rozwoju, w oparciu o drogę krajową nr 644, na którym może być realizowana nowa zabudowa związana z obsługą drogi, produkcją, rzemiosłem i turystyką Okoliczność, że powstanie lądowiska mogłoby stanowić aktywizację rozwoju turystyki czy działalności gospodarczej, nie może przesądzić o zgodności z ustaleniami studium umiejscowienia lądowiska także w tym obrębie. Poza tym zapisy dla strefy V nie uzasadniają zmiany przeznaczenia dla gruntów położonych w strefie III, dla której studium wyznaczyło generalną zasadę zalesienia. Zasadnie Wojewoda dostrzegł również, że w rozdziale VIII studium "Kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej" nie ma żadnej informacji
o przewidywanym rozwoju komunikacji lotniczej, mimo, że taka ewentualność, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., powinna zostać przewidziana w studium.
Wskazać należy, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). W związku z tym rzeczą organu wykonawczego gminy było wszcząć procedurę zmiany studium w trybie art. 33 u.p.z.p. Nic nie stało na przeszkodzie, aby uaktualnić studium przed uchwaleniem planu, który miał być przecież z nim zgodny w momencie podjęcia uchwały o przyjęciu miejscowego planu.
Reasumując nie budzi wątpliwości Sądu, że wyznaczona w uchwalonym planie lokalizacja lądowiska nie ma oparcia w ustaleniach studium, co stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
W związku z tym zgodzić należy się z Wojewodą, że treść § 7 ust. 9 uchwały, zgodnie z którym planowane lądowisko stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie koresponduje z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 86 ust. 3 Prawa lotniczego, które odsyłają wprost co do rozumienia pojęcia "inwestycji celu publicznego" do ustawy
o gospodarce nieruchomościami. W tej zaś ustawie ustawodawca w art. 6 ustalił zamknięty katalog celów publicznych w tym sensie, że taki charakter mogą mieć tylko inwestycje wyszczególnione w tym przepisie. Natomiast wzmiankowane w pkt 10 tego artykułu " inne cele" to cele określone konkretnie w odrębnych ustawach (wyrok NSA z dnia 10.10.2000 r., OSNA nr 4/2001, poz.186). W konsekwencji przyjmowane jest, że nie każde zamierzenie, które dałoby się zakwalifikować jako "dotyczące ogółu, służące ogółowi, powszechne, społeczne" może być uznane za cel publiczny (por. artykuł T.Grossmanna "Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności" PIP 9/2005). Taki charakter danej inwestycji musi wynikać z konkretnego przepisu ustawy. W myśl art. 6 pkt 1b ustawy
o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest jedynie budowa lotniska. Pojęcie to nie jest tożsame z lądowiskiem, skoro w Prawie lotniczym w art. 2 pkt 4 i 5 zdefiniowano odrębnie oba te pojęcia. Brak jest też innych przepisów, które pozwoliłyby uznać lądowisko za inwestycję celu publicznego.
Za zasadny należało również uznać zarzut niezgodności § 8 uchwały w zakresie w jakim umożliwia wydzielenie z terenów o przeznaczeniu rolniczym działek budowlanych o powierzchni 2000m2. Zapis ten stoi w oczywistej sprzeczności z treścią cytowanego art. 93 ust. 2a u.g.n, w myśl którego podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Bez zastrzeżenia w planie miejscowym warunku określonego w tym przepisie ustawy, lokalny prawodawca w istocie zezwala na podział nieruchomości rolnej na samodzielne działki o powierzchni 2000m2, co ewidentnie zmierza do obejścia zakazu podziału gruntów rolnych na działki mniejsze niż 3000m2.
Analizując natomiast zarzut zamieszczenia w treści uchwały regulacji ustawowych, to zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Chociaż zabiegi takie są sprzeczne ze wskazanymi zasadami legislacji prawodawczej i oczywiście niepotrzebne jest zapisywanie w planie, że np. na prace prowadzone w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, kiedy wynika to z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i na tej podstawie wiąże inwestora. Jednak o ile nie dochodzi przez to do modyfikacji regulacji ustawowych, samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia eliminacji takich zapisów z treści uchwały. Zważyć należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Określenie w planie warunków obowiązujących na tym etapie inwestycyjnym na podstawie innych przepisów nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Powyższe rozważania nie miał jednak i tak znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż wobec stwierdzonej niezgodności planu z ustaleniami studium, należało stwierdzić nieważność całej uchwały.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak sentencji, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.
Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.