II SA/Ol 6/12

II SA/Ol 6/12 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Hanna Raszkowska
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 22 ust. 2
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej – Burmistrza na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]"; II. zasądza na rzecz Gminy Miejskiej od Rady Powiatu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych); tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 14 września 2011 r. Burmistrz Miasta A działając na podstawie art. 22 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym, skierował do Rady Powiatu wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy
o pracę z dnia 31 grudnia 2010 r., zawartej na czas określony, z radną Powiatu W. S., zatrudnioną w Urzędzie Miasta A na stanowisku Doradcy Burmistrza. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, iż W. S. od dnia 15 marca 2011 r. do chwili obecnej pozostaje niezdolna do wykonywania pracy i przebywa na zwolnieniu lekarskim. Niezdolność zaś pracownika – W. S. do pracy, wskutek choroby trwa dłużej niż łączny okres pobierania wynagrodzenia i zasiłku.
W dniu 29 września 2011 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę o nr XII/75/2011 r., zgodnie z którą nie wyrażono zgody na rozwiązanie stosunku pracy
z radną powiatu W. S.. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż według W. S., Burmistrz Miasta uniemożliwiał jej wykonywanie funkcji radnego powiatu. Zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, jak i dokumentami przekazanymi przez W. S., uniemożliwiano jej swobodne wykonywanie mandatu radnej powiatu. Rada Powiatu nie wyraziła więc zgody na rozwiązanie stosunku pracy z W. S., wskazując, iż przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radną jej mandatu.
Następnie pismem z dnia 17 października 2011r. Burmistrz wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszeń w związku z uchwałą Nr XII/75/2011 Rady Powiatu z dnia 29 września 2011r. poprzez: uchylenie i stwierdzenie nieważności przywołanej powyżej uchwały nr XII/75/2011 r. Rady Powiatu z dnia 29 września 2011 r. jako niezgodnej z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną W. S., pomimo, iż podstawą rozwiązania tego stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radną mandatu; wyrażenie zgody przez Radę Powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radną powiatu W. S.. Burmistrz podniósł, iż zatrudniając W. S. na stanowisku doradcy burmistrza, posiadał wiedzę, iż W. S. jest także Radną Powiatu i z racji pełnionej funkcji będzie zmuszona wykonywać czynności także na rzecz Powiatu. Istotnym jest jednak fakt, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu uchwały Burmistrz Miasta A nigdy nie odmówił W. S. udzielenia dnia wolnego od pracy, w związku z koniecznością pełnienia funkcji radnej powiatu. Burmistrz Miasta wskazał przy tym, iż w okresie od dnia 31 grudnia 2010r., tj. od dnia zawarcia z W. S. umowy o pracę, nigdy nie odmówiono W. S. zwolnienia od pracy zawodowej w celu umożliwienia udziału w pracach organu powiatu. Na dowód powyższego Burmistrz Miasta załączył wszystkie wnioski o udzielenie dnia wolnego, urlopu lub zwolnienia od obowiązków zawodowych, złożone przez W. S. od dnia zawarcia z nią stosunku pracy. Ponadto podniesiono, że Rada Powiatu nie wyrażając zgody na rozwiązanie z W. S. umowy o pracę, nie ustosunkowała się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia.
Burmistrz pismem z dnia 13 grudnia 2011r. wywiódł skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 29 września 2011r. w sprawie nie wyrażenia zgody przez Radę Powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako niezgodnej z przepisem art. 22 ust. 2 rzeczonej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Następnie Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XV/94/2011 z dnia 28 grudnia 2011r. w sprawie odpowiedzi na skargę. Wniosła o jej oddalenie, wskazując, że prowadzone przez radę postępowanie wyjaśniające doprowadziło do wniosku, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane
z wykonywaniem przez radnego mandatu. Niedopuszczalnym jest natomiast według Rady Powiatu, żeby radny składał wnioski o urlop, w tym urlop na żądanie, by móc uczestniczyć w pracach rady powiatu. Sytuacje takie natomiast miały miejsce, do czego przyznaje się sam skarżący załączając wnioski radnej o udzielenie urlopu. Tymczasem zmuszanie radnej do brania urlopów, aby wykonywać obowiązki radnej jest szykaną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270
ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną wydania spornej uchwały jest art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001r., Nr 142, poz. 1592). Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010r. II OSK 723/10 i w analogicznej sprawie w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, wyroku z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08, czy też wyroku z dnia 27 sierpnia 2010r., II OSK 1074/10, LEX nr 784269, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że chociaż art. 22 ust. 2 ustawy
o samorządzie powiatowym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy (powiatu) jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011r., II OSK 1631/11). Podzielić trzeba pogląd NSA oz. w Krakowie z 6 maja 2003 r. (II SA/Kr 251/03), zgodnie z którym "kompetencja rady gminy (analogicznie powiatu) do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny". Zgodnie z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, P i Z S 1992 r., z. 7). Nie można też zapominać, że każde ustalenie organu powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Jest to warunek umożliwiający przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny.
Na gruncie przedmiotowej sprawy Rada Powiatu nie wyrażając w zaskarżonej uchwale zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną W. S. podniosła, że zgodnie z wyjaśnieniami W. S. oraz dokumentami przez nią przedstawionymi, Burmistrz Miasta uniemożliwiał jej wykonywanie funkcji radnego powiatu.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo ogólnikowe
i opiera się tylko na twierdzeniach radnej W. S., które nie zostały wystarczająco zweryfikowane. Tymczasem żeby podjąć właściwe rozstrzygniecie
w sprawie konieczne jest poznanie przez Radę Powiatu konkretnych okoliczności
i motywów rozwiązania stosunku pracy z radną, skoro rada ma prawo, a nawet obowiązek badania rzeczywistych powodów rozwiązania takiego stosunku pracy.
W niniejszej sprawie Rada Powiatu zaniechała jednak tego obowiązku, poprzestając na przyjęciu wyjaśnień radnej i konkludując enigmatycznie, że Burmistrz Miasta uniemożliwiał W. S. wykonywanie funkcji radnego powiatu. Sama radna wskazała zaś, że w początkowym okresie działalności Rady Powiatu, tj. w miesiącach styczniu i lutym 2011r. ze względu na wykonywanie pracy zawodowej w Urzędzie Miasta często ograniczano jej możliwość uczestniczenia w pracach rady, ponieważ pracodawca przedkładał ważność obowiązków służbowych ponad obowiązki radnej. Ponadto pracodawca utrudniał wykonywanie mandatu radnej również w maju 2011r. poprzez odmowę udzielenia urlopu wypoczynkowego na dzień 13 maja 2011r. W związku z tym Rada Powiatu przyjęła, że zmuszanie radnej do brania urlopów, aby wykonywać obowiązki radnej, jest szykaną.
Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy nie odnotowano w żaden sposób, choćby w postaci jakiegokolwiek pisma radnej, iż w miesiącach styczniu i lutym 2011r. utrudniano jej pracę radnego. Wątpliwości budzi również wskazywana przez W. S. okoliczność odmowy udzielenia urlopu wypoczynkowego w dniu 13 maja 2011r., co miało utrudnić jej wykonywanie mandatu radnej. Przede wszystkim jak wynika z kserokopii wniosku urlopowego W. S. (akta sądowe, k. – 11), początkowo wniosła o udzielenie 4 dni urlopu wypoczynkowego od dnia 13.05.2011r. do 18.05.2011r., nie wskazując przy tym, że dni wolne są jej niezbędne do sprawowania mandatu radnej. Dopiero pismem z dnia 13 maja 2011r. (akta sądowe, k. – 10) zwróciła się - w związku z odmową udzielenia urlopu wypoczynkowego - do Burmistrza o zwolnienie z obowiązku obecności w pracy w dniu 13.05.2011r. z uwagi na konieczność pełnienia obowiązków związanych z funkcją radnej powiatu. Podniosła przy tym, że jej podanie należy potraktować jako wniosek o urlop na żądanie. Trzeba przy tym dostrzec, że odmowa udzielenia 4 dni urlopu wypoczynkowego nie może być traktowana jako szykana, zwłaszcza, że radna nie podała we wniosku, że urlop będzie niezbędny do sprawowania mandatu radnej. Ponadto jak wynika z kolejnego wniosku (o urlop na żądanie) do pełnienia obowiązków radnej potrzebny był jej jeden dzień wolny od pracy, a nie 4 dni. Podobne nieścisłości ujawniają się przy analizie wniosku z dnia 11 marca 2011r., w którym to wniosku radna wystąpiła o dwa dni urlopu na żądanie - 11.03.2011r. i 14.03.2011r. Dostrzec przy tym trzeba, że 14 marca 2011r. nie odbywało się posiedzenie Rady Powiatu.
Ponadto Rada Powiatu nawet nie starała się poznać wersji zdarzeń pracodawcy, nie mogła więc obiektywnie rozsądzić o zasadności zgłoszonego wniosku. Tymczasem na rozprawie przed tut. Sądem Burmistrz podniósł, iż od momentu zatrudnienia radnej W. S. nie zaistniały okoliczności, które uniemożliwiałyby jej uczestniczenie w posiedzeniach Rady Powiatu. Burmistrz wskazał również bardzo istotną okoliczność, iż od 11 marca 2011r. radna przebywa na zwolnieniach lekarskich, nie mają one jednak charakteru ciągłego, przerywane są weekendami albo wnioskami urlopowymi. Od tamtego momentu do chwili obecnej radna nie świadczy pracy w Urzędzie Miasta. Organ podejmując sporną uchwałę powinien zweryfikować wiarygodność, tych kluczowych przecież okoliczności, mających istotne znaczenie dla sprawy. Niezwykle istotne było więc ustalenie od kiedy radna przebywa na zwolnieniu lekarskim i czy ma ono charakter ciągły. Przed podjęciem uchwały Rada Powiatu powinna również zweryfikować czy radna S. kiedykolwiek wnosiła o dzień wolny od pracy, tylko i wyłącznie z uwagi na konieczność uczestniczenia w posiedzeniach rady powiatu.
W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Przy ponownym rozpatrzeniu zgłoszonego wniosku organ zweryfikuje wyjaśnienia radnej, skonfrontuje je ze stanowiskiem pracodawcy i wyważy czy podstawą chęci rozwiązania stosunku pracy z radną są zdarzenia związane z wykonywaniem przez nią mandatu, a jeżeli nie to czy pracodawca rzeczywiście dysponował uzasadnionymi przesłankami do rozwiązania stosunku pracy, których podstawą nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radną mandatu. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II w myśl art. 200 p.p.s.a. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd w pkt III orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.