II SA/Ol 599/06

II SA/Ol 599/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A.Bogusław Jażdżyk
Hanna Raszkowska /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 208/07 - Wyrok NSA z 2008-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 19 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że w dniu 10 października 2005r. J. K., będąc użytkownikiem wieczystym działki o nr 293 w miejscowości S., wniósł
o uchylenie decyzji Burmistrza M. z dnia 22 marca 2002r. nr "[...]" znak: "[...]" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na sąsiadujących działkach nr 201/3, 201/4 i 201/6, wydanej na rzecz M. i L. D.
Wnioskodawca stanowisko swoje uzasadnił tym, iż powyższą decyzją ustalono komunikację z drogą gminną przez działkę dojazdową nr 201/6, podczas gdy nie było i nie ma podstaw prawnych, aby tak ustalić ten warunek, gdyż działka 201/6 nie graniczyła i nie graniczy z żadną drogą gminną. Ponadto podniósł, iż ówczesny użytkownik wieczysty działki nr 293 PKP, jako strona nie zostały powiadomione o wydanej decyzji.
Decyzją z dnia 13 marca 2006r. Rep. "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dacie orzekania przez organ I instancji, zasady i tryb ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu regulowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
z 1999r. Nr 15, poz. 1392 z późn. zm.). Przepis art. 41 wskazanej ustawy określał, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na wniosek inwestora.
W ustępie 2 tegoż artykułu ustawodawca w pkt. 1-4 określił jakie elementy wniosek taki powinien zawierać. Inwestor spełniał warunki wymagane ustawą. Sama decyzja i jej załącznik zawierają wszystkie wymagane elementy.
Ponadto organ stwierdził, iż kompleks działek o nr 201/3, 201/4, 201/5 i 201/6, położonych w obrębie miejscowości S., posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 293 oraz działkę 198. Bowiem do momentu nabycia przez J. K. użytkowania wieczystego działki nr 293, inwestor korzystał z przechodu
i przejazdu przez tę działkę do drogi publicznej. Organ wskazał, iż taki stan rzeczy wynika z aktu notarialnego Repertorium "[...]" z dnia 12 maja 2004r., stanowiącego umowę sprzedaży J. K. prawa użytkowania wieczystego działki gruntu o numerze ewidencyjnym 293 w obrębie miejscowości S. W § 6 tegoż aktu pełnomocnicy zbywcy oświadczyli, że przez działki nabyte przebiegają drogi publiczne do których nabywcy są zobowiązani zapewnić stały dostęp przejścia i przejazdu. Powyższe potwierdzone również zostało przez wyrok Sądu Rejonowego z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt "[...]". Zgodnie z treścią sentencji tegoż wyroku nakazano J. K. przywrócenie L. D. spokojnego posiadania przechodu i przejazdu przez działkę nr 293, na odcinku od drogi gminnej stanowiącej działkę nr 198 do drogi wewnętrznej pomiędzy działkami nr 201/5
i 201/6, w miejscu gdzie na działce nr 293 przebiegała droga wewnętrzna brukowa, prowadząca do zlikwidowanego dworca kolejowego w S.
W konkluzji organ podniósł, iż w dacie orzekania przez organ I instancji, nieruchomości objęte przedmiotowym postępowaniem miały i nadal mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, dlatego też należało odmówić stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2006r. J. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana
z naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe określenie, przez organ, iż działka nr 201/6 jest działką dojazdową do drogi publicznej, co spowodowało również naruszenie interesów osoby trzeciej.
Strona wskazała, iż istotą zagadnienia nie jest, jak wadliwie wskazuje organ odwoławczy kwestia dostępu nieruchomości państwa D. do drogi publicznej, ale wadliwość jednego z elementów decyzji, wskazujący na posiadanie przez działkę nr 201/6 przymiotu bezpośredniego przyłączenia z drogą publiczną, co skutkuje nieprawidłowościami w dalszym postępowaniu inwestycyjnym.
Skarżący stwierdził, iż organ nie rozstrzygnął w całości istoty sprawy, bowiem nie odniósł się do podniesionego zarzutu braku udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy wskazanej inwestycji, ówczesnego użytkownika wieczystego sąsiedniej działki, co jednocześnie rzutuje na prawa skarżącego, jako obecnego użytkownika. Strona wyjaśniła, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności inwestycji poprzedzone być winno obowiązkowo rozprawą administracyjną, na której wszyscy zainteresowani mogą zgłosić stosowne zastrzeżenia i uwagi. Bowiem ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny chronić również interesy osób trzecich, aby zapewnić im w tym przedrealizacyjnym etapie działalności inwestycyjnej ochronę z punktu widzenia wymagań planistycznych oraz aby mogły być prawidłowo uwzględnione na etapie realizacji inwestycji. W konsekwencji J. K. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto strona podniosła, iż kwestia posiadania przez L. D. służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr 293 jest sprawą odrębną, której wyjaśnienie powinno być uprzednio przedmiotem rozprawy administracyjnej w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, celem m.in. uwzględnienia ochrony interesów osób trzecich.
Decyzją z dnia 22 maja 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ podtrzymał stanowisko, iż kompleks działek 201/3, 201/4, 201/5 i 201/6 położonych w obrębie miejscowości S. posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 293 oraz działkę nr 198, przytaczając argumenty jak w decyzji uprzedniej.
Nawiązując do zarzutów skargi organ podniósł, że w utrwalonym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym ochrona interesów osób trzecich jest traktowana jako ochrona praw do nieruchomości sąsiednich w świetle istniejących nakazów i zakazów objętych przepisami prawa materialnego, a dotyczących rodzaju inwestycji na określonym terenie. Inaczej natomiast przedstawia się ochrona interesów osób trzecich już na etapie realizacji inwestycji co nie jest przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu. Ponadto wyjaśnił, iż w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała "[...]" z dnia 12.11.1992 roku). W takiej zatem sytuacji zarzut nieprzeprowadzenia obowiązkowej rozprawy administracyjnej jest całkowicie chybiony i nie pozostaje w żadnym związku z rażącym naruszeniem art. 44 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ zauważył ponadto, iż kwestia braku udziału poprzedniego władającego działką nr 293 – PKP w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostaje poza przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zarzut taki jest bowiem jedną
z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, o czym mowa w art. 145 § l pkt. 4 kpa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, którego przesłanki określone zostały przepisem art. 156 § 1 kpa.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22.03.2002r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz
o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co rzutowało na treść zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22.03.2002r. prawidłowo określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
W uzasadnieniu J. K. podniósł, że zarówno wskazywany przez organ akt notarialny, jak i wyrok sądu nie potwierdzają tego, aby inwestor korzystał z przechodu i przejazdu przez działkę nr 293. Okoliczność braku dostępu działek nr 201/3, 201/4 i 201/6, potwierdza projekt zagospodarowania tych działek. Z dokumentu tego wynika, iż zarówno działka nr 201/5 jak i 201/6 nie posiada bezpośredniego dostępu do brukowanej drogi wewnętrznej, która znajdowała się na należącej do skarżącego nieruchomości nr 293 ani do brukowanej drogi, stanowiącej działkę nr 198, której właścicielem jest Gmina. Pomiędzy granicami działek należących do państwa D., a byłą wewnętrzną drogą brukowaną istniał szeroki pas zielony, który oddzielał ich nieruchomość od przedmiotowej byłej drogi. Ponadto na działce nr 293, przy granicy działek państwa D. przebiegał i przebiega rów melioracyjny (urządzenie wodne prawem chronione), który bezdyskusyjnie rozdzielał i rozdziela powyższe nieruchomości od działki nr 293. Zdaniem skarżącego podkreślenia wymaga, iż L. i M. D. nie mieli przyzwolenia ze strony poprzedniego właściciela ani ze strony skarżącego, ani też innego uprawnienia do przekraczania działki nr 293, oddzielającej ich nieruchomość od drogi brukowanej, będącej działką nr 198, której właścicielem jest Gmina. Działka nr 198 nie ma statusu publicznej drogi gminnej. Skarżący podał, iż L. D. podczas przesłuchania w sprawie sygn. akt "[...]" o przywrócenie posiadania przechodu i przejazdu przez działkę nr 293 przed Sądem Rejonowym przyznał, iż aby uzyskać dostęp do przedmiotowej drogi brukowanej zasypał wskazany rów melioracyjny. Zatem nieprawdziwym jest twierdzenie, że posiadał dostęp do drogi publicznej lub wewnętrznej drogi brukowanej na dz. nr 293. Poprzez rów nie prowadził żaden most, kładka ani nasyp umożliwiające lub zezwalające na jego pokonywanie.
Dlatego też zdaniem skarżącego wyrok Sądu Rejonowego nie daje podstaw do przyjęcia, aby L. D. przywrócono posiadanie służebności przejazdu i przechodu do drogi publicznej. Wyrok ten dotyczy bowiem osoby L. D. a nie L. Ponadto z treści rozstrzygnięcia (pkt I wyroku) wynika, że usunięcie przez pozwanego zwałów ziemi i gruzu z miejsca, gdzie znajdowała się droga brukowana nie sprawi, by państwo D. posiadali dostęp do drogi publicznej.
Zdaniem skarżącego przytoczone okoliczności potwierdzają, iż wskazane w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozwiązanie komunikacyjne dla działek państwa D. jako "przez działkę dojazdową z drogą gminną" jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i przez to wadliwe. Tym samym realizacja inwestycji L. i M. D. według decyzji z dnia 22.03.2002r. bez dostępu do drogi publicznej będzie istotnie rzutować na sytuację faktyczną i prawną skarżącego w postaci ewentualnego negatywnego jej oddziaływania na jego nieruchomość, a tym samym będzie naruszała jego prawnie chroniony interes. W ocenie skarżącego okoliczności te dowodzą, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jako stwierdzająca nieprawdę narusza art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym narusza jego prawa, jako strony bezpośrednio zainteresowanej w prawidłowym uregulowaniu tej kwestii.
J. K. zarzucił również, iż organ nie przeprowadził dowodu z akt sprawy karnej, sygn. akt "[...]", w których na karcie nr 110 znajduje się pisemna informacja sporządzona przez pracownika Urzędu Miejskiego w M., którą zamieszczono na wniosku L. i M. D. z dnia 14.12.2000r. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, istotnie rzutuje na braki postępowania dowodowego, czyniąc wadliwą w tym zakresie zaskarżoną decyzję.
Ponadto skarżący stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem organu, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może ograniczać praw osób trzecich. Powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że już na etapie, przedinwestycyjnym istotne jest zarówno dla inwestora, jak i osób trzecich, na których to działkę inwestycja ta ma oddziaływać, aby treść powyższej decyzji odpowiadała rzeczywistemu stanowi rzeczy. Wobec tego już w toku postępowania administracyjnego mającego na celu ukształtowanie projektowanej inwestycji, ważne jest, aby odpowiadała ona warunkom istniejącym w miejscu jej realizacji. Tym samym istotne jest, aby podczas postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu mogły się wypowiedzieć również osoby bezpośrednio zainteresowane w prawidłowym uregulowaniu tej kwestii. Skoro więc przedmiotowa inwestycja ma oddziaływać na prawa i obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości (PKP, a obecnie skarżącego), albowiem przez jego działkę miałaby prowadzić droga dojazdowa od nieruchomości inwestora do drogi publicznej, zatem pominięcie PKP w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta M. stanowi rażące naruszenie prawa. Ponieważ oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią było oczywiste, wpływało na ograniczenie prawa własności, stąd udział właściciela działki nr 293
w prowadzonym postępowaniu był konieczny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, iż w dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki te posiadały dostęp do drogi publicznej, a tym samym decyzja nie naruszyła rażąco obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego. Organ wskazał, iż podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku
z dnia 3.04.2006 roku sygn. akt VII SA/Wa 78/06.
Odnośnie do zarzutu nieuczestniczenia w postępowaniu administracyjnym użytkownika wieczystego działki nr 293 i jego następcy prawnego tj. skarżącego, organ podał, iż wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną został złożony przez skarżącego, a przez Kolegium przekazany do rozpoznania w trybie art. 65 kpa organowi pierwszej instancji.
Natomiast odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z akt sprawy karnej, organ stwierdził, że wniosek taki zgłoszony został dopiero w skardze. Skarżący nie wskazał czy sprawa ta zakończona została prawomocnym wyrokiem, a w konsekwencji czy wyrok ten mieć może wpływ na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że już po wstępnym rozpatrzeniu skargi skarżący w dniu 3.08.2002 roku doręczył organowi odwoławczemu odpis postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 25.05.2006 roku sygn. akt "[...]" oddalający wniosek inwestora o ustalenie służebności drogi koniecznej. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Rejonowy zajął odmienne stanowisko, w którym to uznał, że działki 201/3 do 201/6 nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej również przed przejęciem przez skarżącego użytkowania wieczystego działki nr 293, ale w konsekwencji wskazał, że taki dostęp jest możliwy z działki 201/1, której inwestor jest współużytkownikiem. Nastąpić to może w drodze umowy ze współużytkownikami wieczystymi tej nieruchomości bądź, w przypadku braku ich zgody,
w następstwie skierowania roszczenia na drogę postępowania sądowego. Organ podniósł, iż brak jest informacji czy postanowienie jest prawomocne czy też zostało zaskarżone, co nie pozostaje bez wpływu na sprawę.
Organ zauważył nadto, iż niezależnie od powyższego w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, organ w sposób szczegółowy nie opisał jak ma wyglądać dostęp do drogi publicznej pozostawiając to sferze wykonawczej.
Pismem z dnia 8 października 2006r. uczestnicy postępowania M. i L. D. wnieśli o odrzucenie skargi J. K. Wyjaśnili, iż droga 201/6 miała połączenie z drogą brukowaną biegnącą od drogi 198 przy budynku dworca PKP zwykłym poboczem, które było również utwardzone brukiem, a który J. K. wyorał aż do granicy z działką 201/6 i wywiózł. Uczestnicy podnieśli, iż przy granicy
z działką 201/6 i 201/5 przez działkę nr 293 nie przebiega żaden rów melioracyjny ani też nie przebiegał. Natomiast rów taki przebiegał i widnieje na każdej mapie przy granicy z działką 203/8 i kończy się na słupku granicznym nr 118. Uczestnicy stwierdzili, iż J. K. bezprawnie w dniu 25 stycznia 2005r. wykopał głęboki rów, niszcząc wjazd na działkę- drogę 201/6, a teraz kłamie, że z uwagi na rów, nigdy nie było dojazdu do ich nieruchomości od strony działki 293. Uczestnicy wskazali, że skarżący powołuje się na nieaktualną i nieważną mapę kolei z 1952r. Podnieśli, iż droga brukowa przy dworcu PKP była ogólnodostępna, a więc miała charakter drogi publicznej, powstała kilkadziesiąt lat temu na równi z drogą 198 i służyła całemu społeczeństwu. Uczestnicy podali, iż przed Sądem Okręgowym toczy się postępowanie w sprawie o drogę konieczną przez działkę 293 do drogi 201/6.
Ponadto uczestnicy wskazali, iż PKP były poinformowane o dokonywaniu podziału działek 201/2 na działki 201/3, 201/4 i 201/5 oraz wydzielenie z działki 201/2 drogi gruntowej nr 201/6, której zadaniem była obsługa wymienionych trzech działek.
Na potwierdzenie powyższego uczestnicy przedłożyli jako dowód m.in.: kserokopię pisma Urzędu Gminy w M. z dnia 26 lipca 2006r., kserokopię mapki sytuacyjno-wysokościowej, kserokopie decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
W odpowiedzi na powyższe pismo J. K. podniósł, iż przywołane przez uczestników postępowania jako dowód, pismo Urzędu Gminy w M., nie stanowi dowodu dostępu do drogi publicznej z działek 201/3-201/6. Pismo to stanowi jedynie tłumaczenie się "sprawcy problemu" i próbę odsunięcia od siebie odpowiedzialności poprzez błędne wskazanie, iż to skarżący ponosi winę za brak dostępu do tych działek z drogi publicznej. J. K. stwierdził, iż mapa, na którą powołuje się L. D., została wykonana przez niego do celów projektowych. Wynika z niej jedynie to, że uczestnik w nieuprawniony sposób zaprojektował sobie drogę do własnych nieruchomości.
Na rozprawie w dniu 19 października 2006r. strony podały, iż Sąd Okręgowy
uchylił postanowienie Sądu Rejonowego oddalające wniosek L. D. o ustanowienie drogi koniecznej i skierował sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności
z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 3 § 1
w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi istotną wartość
w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Dlatego też została ona wyrażona w art. 16 kpa i stanowi podstawową zasadę ogólną postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym
z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste.
Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w tym artykule ustawodawca w punkcie 2 nałożył na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana
z rażącym naruszeniem prawa.
W judykaturze oraz w doktrynie utrwaliło się stanowisko, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, P i P 1986 nr l , s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Zatem oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50).
Należy odnotować także, iż w orzecznictwie sądowym, jak i literaturze reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze tj. skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. OSK 1134/04, LEX nr 165717, też
W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004r., s. 206). Skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez J. K. decyzji Burmistrza M. z dnia 22 marca 2002r. nr "[...]" o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączeniami wodociągowymi i kanalizacyjnymi oraz instalacją zbiornikową na gaz propan V 27001.
Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, bowiem w jego ocenie nieprawidłowo ustalono w niej rozwiązania komunikacyjne przez działkę dojazdową nr 201/6, jako bezpośrednie połączenie z drogą publiczną, co w ocenie strony skutkuje nieprawidłowościami w dalszym postępowaniu inwestycyjnym.
Należy zauważyć, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wydana została pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139). Decyzja
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spełniała wówczas inną funkcję niż obecnie. Mianowicie stwierdzała ona jedynie zgodność zamierzeń inwestycyjnych
z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i otwierała inwestorowi drogę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja taka stanowiła jedynie promesę wydania pozwolenia na budowę. Inwestor mógł następnie uzyskać takie pozwolenie, jednak dopiero po spełnieniu warunków, o jakich mowa w prawie budowlanym (por. wyrok NSA z 19.12.2001r. sygn. akt II SA/Gd 2027/99, LEX nr 76102, wyrok NSA z 06.10.1999r. sygn. akt IV SA 279/99, LEX nr 47832).
Organ, do którego zgodnie z właściwością należało ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej, jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(art. 43 ustawy).
Ustawodawca w art. 42 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określać miała warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Zakwestionowana decyzja zawierała rozstrzygnięcia w tym zakresie, poprzez ustalenie, iż komunikacja z drogą gminną jest możliwa przez działkę dojazdową nr 201/6. Zatem decyzja
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała niezbędne w tym zakresie rozstrzygnięcie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do kwestii bezpośredniego połączenia przedmiotowych działek z drogą publiczną. Zdaniem skarżącego nie można było ustalić rozwiązań komunikacyjnych przez działkę nr 201/6, gdyż nie miała ona bezpośredniego połączenia z drogą gminną. Nie można się jednak zgodzić z tym poglądem. Należy zauważyć bowiem, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym
z 1994r. nie precyzowała jak takie rozwiązania komunikacyjne mają wyglądać, a jedynie wskazywała, iż takie ustalenia mają być zawarte w przedmiotowej decyzji. Przy czym niewątpliwie rozwiązania te powinny były obiektywnie być możliwe do realizacji.
Należy wskazać, iż dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717) ustawodawca w art. 2 pkt 14 wprowadził definicję "dostępu do drogi publicznej", jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie Sądu tak samo należy interpretować pojęcie "wskazań komunikacyjnych" przyjętych w ustawie z 1994r. Mianowicie nie należy przyjmować, iż planowana inwestycja mogła być realizowana wyłącznie na działce, która miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Możliwe było również ustalenie rozwiązań komunikacyjnych przez drogę wewnętrzną, a nadto poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Dlatego też oczywistym jest, iż w przypadku braku bezpośredniego skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną, możliwość przejazdu i przejścia przez sąsiednią działkę powinna być rozstrzygnięta już w ramach stosunków cywilnoprawnych, w wyniku podjętych przez inwestora z właścicielem sąsiedniej działki negocjacji. Jeżeli osiągnięcie porozumienia nie jest możliwe, to rozstrzyganie sporów na tle praw rzeczowych zastrzeżone jest dla sądownictwa powszechnego. Natomiast nie może służyć do rozstrzygania takich konfliktów instytucja prawa administracyjnego, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.
Z zakwestionowanego przez skarżącego zapisu wynika jedynie, iż komunikacja jest możliwa przez działkę nr 201/6. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego możliwość taka faktycznie istniała, bowiem przez dwa lata państwo D. właśnie tą działką dojeżdżali do swojej nieruchomości, poprzez działkę nr 293, którą przebiegała ogólnie dostępna droga, połączona bezpośrednio z drogą gminną, stanowiącą działkę nr 198. Dopiero w 2004r. powstał spór co do prawa przejazdu i przechodu przez działkę nr 293. Bowiem J. K. jako nowy właściciel tej nieruchomości nie zgodził się
z takim rozwiązaniem.
W tym miejscu zasadnym jest wskazać, iż zgodnie z art. 46 ust.2 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu nie rodziła praw do terenu oraz nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dlatego też zakwestionowana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustanawiała dla państwa D. prawa do przejazdu i przechodu przez działkę sąsiednią nr 293,
a jedynie wskazywała na taką możliwość.
W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zakwestionowany przez skarżącego zapis, nie narusza w sposób rażący art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r.
W skardze J. K. zarzuca także, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu naruszyła również pkt 5 art. 42 ust.1 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W tym zakresie należy wskazać, iż postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiły informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem w przeciwieństwie do obowiązku określenia w decyzji rozwiązań komunikacyjnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, nie stanowiły obligatoryjnego elementu decyzji. Decyzja wskazywała na określone okoliczności jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej stwierdził potrzebę podjęcia przez inwestora, w celu realizacji zamierzonej inwestycji, przewidzianych prawem działań, mających na celu ochronę interesów osób trzecich, czyli gdy faktycznie takie wymagania zaistniały.
Należy zauważyć, iż w momencie wydania decyzji, przebiegająca przez działkę nr 293 droga wewnętrzna miała charakter ogólnodostępny, bowiem prowadziła do budynków dworca PKP. Okoliczność ta w ocenie Sądu ma istotne znaczenie przy ocenie naruszenia powyższego przepisu. Mianowicie nie można uznać, iż niezamieszczenie w przedmiotowej decyzji informacji, uprzedzającej inwestora, że realizacja projektowanej drogi będzie wymagać podjęcia przez niego negocjacji
z właścicielem sąsiedniej posesji, odnośnie prawa przejścia i przejazdu, wobec ówczesnego stanu faktycznego, rażąco naruszyło ten przepis.
Zarzutem skargi jest również podnoszona przez J. K. okoliczność, iż postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczyło się bez udziału użytkownika wieczystego sąsiedniej działki, z tego też powodu skarżący żąda stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji.
Zarzut braku udziału strony w postępowaniu, jak zasadnie wskazał organ, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, iż wznowienie postępowania z tej przyczyny nastąpiło. Dlatego też argumenty skarżącego, dotyczące braku udziału PKP w postępowaniu i związane z tym konsekwencje dla skarżącego, nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie.
Sąd nie dopatrzył się również, podnoszonego przez skarżącego, naruszenia przez organ art. 7 kpa. Bowiem jak wskazano powyżej postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest jedynie weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych, a nie wyjaśnianie kwestii czy państwo D. mają, mieli, czy też będą mieć prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr 293.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.