II SA/Ol 594/06

II SA/Ol 594/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 roku sprawy ze skargi J. S. oraz B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zakazu użytkowania kotła centralnego ogrzewania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji z dnia "[...]"; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 grudnia 2005r. B. T. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o interwencję w sprawie nielegalnie postawionego przez sąsiada – B. S. - pieca centralnego ogrzewania na klatce schodowej stanowiącej mienie wspólne. Podała, że piec został zlokalizowany przy jej drzwiach wejściowych bez wymaganych pozwoleń i niezgodnie z warunkami technicznymi. Podniosła, że czad wydostający się z pieca przedostaje się do jej mieszkania i zagraża życiu.
Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Komendantowi Powiatowemu Państwowej Straży Pożarnej do rozpatrzenia wniosek B. T. w przedmiocie zgłoszenia o wydobywającym się czadzie z pieca centralnego ogrzewania zlokalizowanego na klatce schodowej budynku w D. nr "[...]".
Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej nazywany PINB), działając na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. T. oraz J. i B. S. obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości podłączeń do nich urządzeń grzewczych w budynku mieszkalnym w D. nr "[...]", położonym na działce oznaczonej nr geod. "[...]", w terminie do 15 lutego 2005r. (powinno być 2006r).
W dniu 16 stycznia 2006r. do organu I instancji wpłynął Protokół Nr "[...]" z dnia 13 stycznia 2006r. dotyczący okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku położonym w D. przy ul. "[...]", w którym stwierdzono, iż urządzenia grzewczo-kominowe działają nieprawidłowo.
Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, nakazał J. i B. S. odłączenie i nieużytkowanie kotła centralnego ogrzewania znajdującego się na klatce schodowej budynku mieszkalnego w D. przy ul. "[...]", w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji.
W motywach uzasadnienia wskazano, iż z dostarczonego protokołu kominiarskiego wynika m.in., iż kocioł powinien być podłączony w pomieszczeniu wydzielonym. Organ powołał się na § 136 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, zgodnie z którym, "kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych w piwnicy, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych". Nadto organ wskazał, iż zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W związku z powyższym wstawiając nowy kocioł centralnego ogrzewania inwestor winien zastosować się do cytowanych wyżej przepisów prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. i B. S. wnieśli o ponowne rozpatrzenie ich sprawy. Podkreślili, że kocioł centralnego ogrzewania zlokalizowany na klatce schodowej nie stanowi żadnego zagrożenia, co stwierdziła kontrola przeprowadzona przez Komendę Powiatową PSP w dniu 23 grudnia 2005r. Wówczas to nie stwierdzono żadnych oznak zadymienia, czy wydobywania się dymu z pieca podczas jego użytkowania. Stwierdzono prawidłowe podłączenie pieca do przewodu kominowego. Wyjaśnili, że w tym samym miejscu piec centralnego ogrzewania jest przez nich użytkowany od 38 lat, gdyż w budynku nie było i nie ma pomieszczenia na kotłownię. Przez cały okres użytkowania pieca centralnego ogrzewania był on wymieniany trzy razy lecz nigdy nie zachodziła potrzeba zmiany instalacji czy jakiejkolwiek przebudowy. Zarzucili, że w ich sytuacji nie miał zastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Podkreślili, że sąsiadka oskarża ich o zatruwanie czadem wydobywającym się z ich pieca centralnego ogrzewania, gdy tymczasem kontrola pracownika Komendy Powiatowej PSP z dnia 31 marca 2006r. stwierdziła, że tlenek węgla wydobywa się z jej pieca oraz stwierdzono niedrożność przewodu kominowego, do którego jest podłączony tylko jej piec.
W wyniku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wskazał art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Przytoczono stwierdzenia z protokołu kontroli dokonanej przez mistrza kominiarskiego K. F., z którego wynika, iż urządzenia grzewczo kominowe działają nieprawidłowo. Poza tym na klatce schodowej na parterze budynku, przy drzwiach do mieszkania nr "[...]" podłączony jest kocioł c.o., pomieszczenie nie posiada wentylacji grawitacyjnych wywiewnych oraz wentylacji nawiewnej. Poza tym wskazano, iż z materiału dowodowego wynika, że funkcjonariusze Komendy w dniu 23 grudnia 2005r. dokonali czynności kontrolnych w budynku, w trakcie których ustalono, że kocioł c.o. na paliwo stałe znajduje się w korytarzu, który stanowi drogę ewakuacyjną i jest ogólnodostępną komunikacją. Jest zlokalizowany w sąsiedztwie drzwi wejściowych do lokalu nr "[...]" oraz w sąsiedztwie schodów na piętro mieszkalne. Organ stwierdził, że zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy potwierdza obiektywnie istniejącą przesłankę z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązującą organ do nakazania precyzyjnych obowiązków celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Na tę decyzję J. i B. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący podnieśli, iż § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ich nie dotyczy, gdyż w 2003r. wymienili jedynie kocioł c.o. nie dokonując żadnych zmian instalacji. Obecny piec jest bezpieczniejszy, ekologiczny i nowoczesny. Zarzucili, że przeprowadzane w budynku kontrole nigdy nie stwierdzały, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowiska lub mienia, o których to okolicznościach stanowi art. 66.1 i dlatego nie ma podstaw do jego zastosowania w tej sprawie. Podkreślili, iż żądają aby stan faktyczny na miejscu został stwierdzony przez ekspertów, gdyż w ich ocenie skarżona decyzja została podjęta tylko w oparciu o argumenty przedstawione przez B. T. Wskazali, że centralne ogrzewanie zostało w ich mieszkaniu zainstalowane w 1968r, przez cały czas było użytkowane i nigdy nie stwarzało żadnego zagrożenia. W związku z tym niezrozumiałym pozostaje z jakiego powodu obecnie wszystko należy zmienić. Podkreślili, że nakazano im usunięcie pieca nie wskazując żadnej innej możliwości ogrzewania ich mieszkania zwłaszcza, że w ich domu nie ma innej możliwości podłączenia go i tę okoliczność także winien potwierdzić ekspert.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż stan faktyczny sprawy został ustalony bezsprzecznie, zaś strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym.
Na rozprawie w dniu 8 listopada 2006r. pełnomocnik skarżących dodatkowo wyjaśnił, iż w sprawie dotyczącej ogrzewania mieszkania rodziców główny problem stanowi trzon kominowy istniejący w domu, którego nie można przestawić, natomiast technologia nowych pieców pozwala na ich przeniesienie w inne miejsce lecz w ich domu takiego miejsca brak.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).
W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę. W toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie nakazu odłączenia i nieużytkowania kotła centralnego ogrzewania zlokalizowanego na korytarzu parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr "[...]", położonego w D. przy ul. "[...]" zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa), co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia naruszającego art. 80 Kpa z uwagi na dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Nie wiadomo z jej treści z uwagi na jakie okoliczności i przyczyny odmówił wiarygodności i mocy dowodowej jednym dowodom a oparł się na innych dowodach ustalonych w tej sprawie.
Organ odwoławczy stosownie do art. 138 Kpa rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997, Nr 1, poz. 35). Wobec tego organ odwoławczy winien na nowo rozpoznać sprawę mając na uwadze wszelkie wnioski i zarzuty strony zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. IV SA 385/87 GAP 1987r nr 21).
Decyzja organu odwoławczego nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. Wbrew bowiem zarzutom pp. S. podniesionym w odwołaniu, a kwestionującym stwierdzenia organu I instancji w zakresie konieczności stosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. z uwagi brak wykonywania jakichkolwiek zmian w instalacji centralnego ogrzewania, jak również okoliczność, iż przeprowadzone kontrole przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej PSP z dnia 23 grudnia 2005r. i 31 marca 2006r. nie potwierdziły żadnych oznak wydobywania się z pieca tlenku węgla, czy zadymienia w trakcie jego użytkowania, organ odwoławczy nie odniósł się do tych argumentów. Nie odniesiono się także do ustaleń zawartych w tych kontrolach, iż dokonane podłączenie do przewodów kominowych jest prawidłowe.
Organ odwoławczy skarżoną decyzję wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.
Jak wynika z redakcji zacytowanej normy prawnej powołana przesłanka nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości pozostawia pewną swobodę właściwemu organowi. Zwrot "sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia" jest zwrotem nieostrym. Nie oznacza to jednakże, iż organ administracji właściwy do orzekania
w tym przedmiocie ma pełną dowolność w interpretowaniu takiego zapisu. Wręcz przeciwnie, taka konstrukcja normy prawnej wymaga od organu orzekającego na jej podstawie bezwzględnego wskazania w wydanej decyzji z uwagi na jakie okoliczności i ustalone fakty uznaje się, że określony stan faktyczny uprawnia do stwierdzenia, iż obiekt budowlany użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowiska lub bezpieczeństwu mienia.
W tym miejscu należy organowi wyjaśnić, iż nie zawsze sytuacja braku spełnienia wymagań techniczno - budowlanych w obiekcie budowlanym może być uznana za użytkowanie obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia, gdyż może to stanowić samodzielną przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 66 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W tym zakresie organ zobowiązany jest przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, które nie zostało w tej sprawie przeprowadzone. Organy orzekające w sprawie
w swoich rozstrzygnięciach oparły się na protokole mistrza kominiarskiego z dnia 13 stycznia 2006r. z dokonanej kontroli przewodów kominowych w budynku położonym w D. ul. "[...]",
w którym zapisano, iż "urządzenia grzewczo-kominowe działają nieprawidłowo, jak również, że na klatce schodowej na parterze budynku przy drzwiach wejściowych do mieszkania nr "[...]" podłączony jest kocioł c.o., kocioł jest podłączony w miejsce w którym był podłączony stary kocioł c.o., te pomieszczenie nie spełnia wymagań technicznych dysz nie posiada ono żadnych wentylacji grawitacyjnych wywiewnych oraz wentylacji nawiewnej- kocioł powinien być podłączony w pomieszczeniu wydzielonym". Pominęły natomiast okoliczność, że w przedłożonym protokole w zakresie wykazu usterek – braków nie wskazano na konieczność usunięcia kotła c.o., jak również nie wskazano aby był on podłączony do przewodów kominowych w sposób nieprawidłowy, a wręcz przeciwnie z protokołu tego wynika, że podłączenia do przewodów są wykonane prawidłowo (pkt 2 protokołu). Na te okoliczności powoływali się skarżący w złożonym odwołaniu, jednakże organ odwoławczy nie ustosunkował się do nich nie wyjaśniając, czy mają one wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał także na ustalenia dokonane przez funkcjonariuszy Komendy w dniu 23 grudnia 2005r., iż na korytarzu parteru stanowiącym ogólnodostępną drogę komunikacji ogólnej służącej celom ewakuacji jest usytuowany piec centralnego ogrzewania na paliwo stałe, nie wyjaśniając jednakże jakie znaczenie dla niniejszej sprawy ma ta okoliczność. Organy administracji mają natomiast obowiązek uzasadnienia w wydanym rozstrzygnięciu swojego stanowiska, a zatem ta okoliczność winna również być w sposób prawidłowy zakwalifikowana, bowiem strona na którą nakłada się konkretny obowiązek nie może z uzasadnienia decyzji domyślać się, co organ miał na myśli powołując określone okoliczności, a pomijając inne podnoszone przez stronę.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny przeprowadzić postępowanie administracyjne mając na uwadze zarówno argumenty strony skarżącej, jak również prawidłowo ustalony stan faktyczny w tej sprawie. Organom orzekającym uszła uwadze okoliczność, iż budynek położony w D. przy ul. "[...]" nie jest budynkiem wielorodzinnym (jak to konsekwentnie w decyzjach jest wskazywane) lecz zamieszkują tam, jak wynika to z akt sprawy, dwie rodziny i wyodrębnione są dwa lokale mieszkalne. Gdyby okoliczność powyższa potwierdziła się w toku postępowania administracyjnego, to niewątpliwie stosownie do art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane budynek taki stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny. Nadto organy orzekające winny uwzględnić także okoliczność, iż stosownie do zapisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) wymagania, o których mowa w § 1 mogą być spełnione w sposób inny niż podany
w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W tym miejscu należy także rozważyć podniesiony przez skarżących zarzut, iż z uwagi na usytuowanie przewodów kominowych i brak wydzielonego pomieszczenia kotłowni w budynku nie ma możliwości innego usytuowania kotła c.o. Poza tym należy przy rozpatrywaniu sprawy mieć na uwadze treść § 49 powołanego rozporządzenia, z którego wynika, że budynek lub pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia.
Organ wydając decyzję w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane nie może doprowadzić do sytuacji, iż po jej wydaniu obiekt budowlany przestałby odpowiadać przepisom technicznym, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. gdyż nie posiadałby możliwości ogrzewania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w okresie obniżonych temperatur. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności jest zaś taka sytuacja, w której na skutek wykonania decyzji administracyjnej powstałby stan sprzeczny z prawem.
Reasumując, organy orzekające w rzeczonej sprawie nie wykazały w podjętych decyzjach administracyjnych z uwagi na jakie okoliczności uznały, iż dalsze użytkowanie kotła c.o. usytuowanego na klatce schodowej budynku położonego w D. przy ul. "[...]" stanowi wypełnienie dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego naruszone zostały zasady określone w art. 7 k.p.a. i art.75 k.p.a., nakładające na organy rozpoznające sprawę obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych.
W jaki sposób realizować ten obowiązek wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 948/00 (niepubl). Wskazano tam, iż "w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. "
W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 9 maja 2006r. naruszają przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 powołanej ustawy. Co oznacza, iż do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie może być wykonana.