II SA/Ol 593/25

II SA/Ol 593/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 4 ust. 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 29 pkt 33
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 8 stycznia 2025 r. do Burmistrza W. (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), wpłynął wniosek K. J. (dalej jako: "strona", "skarżący") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na dz. nr ewid. [...] obręb ewidencyjny L., gm. W.
Decyzją z dnia [...] r., Burmistrz, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji wskazał, że w pierwszej kolejności zwrócił się do inwestora o wyjaśnienia dotyczące powstania na działce budynku gospodarczego, a także do PINB w W. o udzielenie informacji dotyczących legalności tego budynku. Pełnomocnik inwestora poinformowała pisemnie organ pierwszej instancji, że obiekt nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Wskazano też, że przedstawiciele PINB dokonali kontroli ww. budynku, po której stwierdzono zgodność z obowiązującymi przepisami. W dniu 31 marca 2025 r. wpłynęło pismo PINB potwierdzające powyższe.
Organ pierwszej instancji stoi jednak na stanowisku, że zastosowanie
w sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako "P.b."), wymagało łącznego spełnienia warunków w nim określonych. Poza parametrami zabudowy pozostaje związek powiązania budynku gospodarczego z produkcją rolną , co winno stanowić podstawę oceny możliwości zrealizowania tej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tymczasem, z otrzymanej dokumentacji nie wynika jakiekolwiek powiązanie budynku gospodarczego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na terenie działki inwestora nie jest prowadzona gospodarka rolna.
Organ pierwszej instancji wskazał, że z informacji uzyskanych w tut. urzędzie wynika, że na dzień 4 kwietnia 2025 r., strona nie figuruje w rejestrze mieszkańców Gminy W. Zatem nie można go uznać za rolnika indywidualnego, co jest równoznaczne z brakiem możliwości skorzystania z powyższego zwolnienia. Samo posiadanie gruntów nie jest jednoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Biorąc powyższe pod uwagę, organ prowadzący postępowanie główne nie uwzględnił budynku gospodarczego przy sporządzeniu analizy urbanistycznej, a nielegalna zabudowa nie może stanowić kontynuacji funkcji oraz cech zagospodarowania dla zamierzenia inwestycyjnego.
Organ pierwszej instancji powołał się też na postanowienia art. 61 ust. 1
i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") i stwierdził, że w obszarze analizowanym nie występuje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana i zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 16 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Organ wskazał, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek,
o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116). Nie jest to decyzja uznaniowa. Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.-p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Odwołano się też do postanowień art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
(w brzmieniu sprzed zmiany z 7 lipca 2023 r. – art. 59 ust. 2 pkt 1).
Kolegium podniosło też, że inwestor występujący o warunki zabudowy zagrodowej zobowiązany jest wykazać, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego – stanowić faktyczną bazę
i zaplecze tego gospodarstwa.
W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że odwołujący się jest rolnikiem i ma na terenie gminy W. grunty rolne o powierzchni 10 ha, podczas gdy średnia powierzchnia wynosi 15 ha. Strona posiada też grunty rolne w gminie [...], w woj. mazowieckim. Trudno jednak przyjąć, że grunty te są ze sobą funkcjonalnie powiązane, chociażby na ze względu na odległość pomiędzy gminami. Nie został więc spełniony warunek zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i organ prawidłowo przeprowadził analizę na zasadach ogólnych.
W ocenie Kolegium, organ prawidłowo również pominął w analizie budynek gospodarczy znajdujący się na działce objętej wnioskiem, kwestionując jego legalność.
Organ odwoławczy wskazał, że z pisma PINB w W. wynika jedynie, że budynek znajdujący się na działce objętej wnioskiem spełnia wymogi dotyczące wysokości, rozpiętości konstrukcji, powierzchni zabudowy i jednokondygnacyjności. Pozostałe przesłanki zostały przez ten organ pominięte. Nie zbadano zatem związania tej budowy z produkcją rolną i obszaru oddziaływania, co czyni stanowisko organu nadzoru budowlanego znajdujące się w aktach sprawy niemiarodajnym dla postępowania w sprawie warunków zabudowy. Tylko bowiem sprawdzenie wszystkich przesłanek z ww. przepisu daje podstawę do stwierdzenie, że na posadowienie budynku gospodarczego na dz. Nr [...] obr. L., gm. W., nie było wymagane pozwolenie na budowę, ani dokonanie zgłoszenia, a tym samym przyjęcie, że był on legalnie wybudowany. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie dla oceny legalności budowy tego typu obiektów i organ prawidłowo dokonał oceny przedstawionego mu dokumentu. Organ nie może bezkrytycznie przyjąć informacji zawartych w dokumentach, jeśli mają istotny wpływ na rozpoznanie sprawy. Ponieważ legalność budynku znajdującego się na działce objętej wnioskiem nie jest bezsporna, organ nie miał podstaw do uwzględnienia tego budynku w analizie. Analiza przeprowadzona na zasadach ogólnych nie wykazała w obszarze analizowanym budynków, na podstawie których można ustalić parametry planowanej zabudowy. Nie został zatem spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia z zastosowaniem art. 145a § 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona podniosła, że budowa przedmiotowego obiektu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Wobec powyższego, nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie jego legalności. Inwestor jest rolnikiem indywidualnym, co właściwie zweryfikował PINB, stwierdzając legalność wzniesionego budynku gospodarczego. Organ powinien uwzględnić przedmiotowy budynek gospodarczy przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, może on bowiem stanowić kontynuację funkcji oraz cech zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem skarżącego, w skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić grunty położone na obszarze kilku gmin. Planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. Organy błędnie uznały, aby najpierw była uruchomiona działalność rolnicza, a potem mogą być wznoszone budynki. Skarżący podnosząc powyższe wskazał, że zakupił na terenie Gminy W. dodatkowe obszary ziemi i łączna powierzchnia tych gruntów wynosi obecnie 17 ha.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala odpowiednio
w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie
z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno- architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono szczegółowe zasady i sposób ustalania powyższych wymagań
i warunków.
Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby uzyskać warunki zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy
z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji
w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w cytowanym powyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt
II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków, niż w nim wymienionych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. - przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zabudowa zagrodowa to funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Istotne jest, aby zabudowania były funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda. Zatem przyjąć należy, że grunty powinny znajdować się na terenie jednej gminy. Inwestor, może mieć grunty również na terenie innych gmin, ale aby skorzystać z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. grunty położone
w danej gminie muszą przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa w tej gminie. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący posiada 10 ha gruntów rolnych. Natomiast skarżący podniósł w skardze, że ma plany rozwoju gospodarstwa i zakupił dodatkowe obszary ziemi na mocy dwóch aktów notarialnych załączonych do skargi. Wskazać jednak należy, że jedna nieruchomość stanowiąca działki gruntu niezabudowane oznaczone w ewidencji jako łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty orne i grunty pod rowami – o powierzchni łącznej 4 ha została nabyta przez skarżącego 6 czerwca 2025 r., natomiast druga – działki niezabudowane, w tym nieużytki o powierzchni łącznej 3 ha - 17 lipca 2025 r.
Tymczasem zaskarżona decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została wydana w dniu [...] lipca 2025 r., tj. przed nabyciem przez skarżącego drugiej nieruchomości. W dacie wydania decyzji powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego związanego z tą zabudową nie przekraczała więc średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie W., która wynosi 15 ha. Tym samym, skarżący nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
W przedmiotowej sprawie nie znajdą też zastosowania postanowienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Budynek gospodarczy nie mógł zostać uwzględniony, bowiem wskazano w analizie, że w analizowanym obszarze nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – warunek niespełniony. W analizie wskazano, że nie było potrzeby rozszerzenia obszaru analizowanego w odległości 4-, 5-krotnej szerokości frontu działki, co pozwoliło na ocenę, że w tak wyznaczonych obszarach analizowanych nie znalazłaby się jakakolwiek zabudowa, wobec czego rozszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej. Ponadto wprawdzie PINB uznał, że budynek ten nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ale nie jest to budynek związany z produkcją rolną, na co wskazano wyżej.
Należy też zauważyć że na dostępnych w starostwie mapach na przedmiotowej działce nie widnieje żaden budynek.
W związku z powyższym, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.