II SA/Ol 593/22

II SA/Ol 593/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Katarzyna Matczak
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art.7, art. 11, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust.1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi A. M. Przedsiębiorstwo Usługowo-Turystyczne U. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej organ odwoławczy, organ II instancji) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000. t.j., dalej k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Iławskiego z 29 marca 2022 r., odmawiającą A. M. prowadzącemu działalność gospodarczą: Przedsiębiorstwo Usługowo - Turystyczne U. (dalej skarżący, inwestor), zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: dwóch pomostów pływających na dz. nr [...] obręb [...] w m: I. (jezioro J.).
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił co do zasady argumentacje starosty. Organ odwoławczy zaznaczył, że projektowane zamierzenie budowlane usytuowane jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Iławy, przyjętym uchwałą Nr LIII/466/18 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 23 kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2018 r., poz. 2747) (dalej: plan miejscowy). Wojewoda zaznaczył, że zasady zagospodarowania przedmiotowego terenu funkcjonalnego oznaczonego w planie symbolem literowym C-WS2 (obszar projektowanego zamierzenia inwestycyjnego) zostały ustalone w § 87 ust. 2 planu tj.:
1. Podstawowe przeznaczenie - tereny wód powierzchniowych śródlądowych;
2. Ustala się zakaz niszczenia oraz przekształcania i ingerencji w istniejącą faunę i florę w liniach rozgraniczających terenu C-WS2 jako ostoi bioróżnorodności;
3. Nakazuje się utrzymanie naturalnego charakteru obrzeża jeziora;
4. Nakazuje się zachowanie zieleni wysokiej porastającej przybrzeżny pas akwenu wodnego.
Organ wywiódł, że w ramach przeznaczenia terenu funkcjonalnego w jego liniach rozgraniczających nie przewidziano dopuszczenia lokalizacji pomostów lub przystani żeglarskich. To z kolei oznacza, że przedłożony projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany nie spełniał wymogu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyli naruszył dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe wojewoda wskazał, że gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma zastosowanie przepis art. 35 ust. 3 pr. bud. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 ustawy. Nie można bowiem od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego. Wobec powyższego konieczna była odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem projektowane zamierzenie budowlane było nie do pogodzenia z treścią planu miejscowego.
W skardze wnioskodawca rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające postać braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W tym kontekście skarżący zarzucał także błędną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego które wprost nie zakazują lokalizacji pomostów na terenie oznaczonym symbolem C-WS2. Skarżący podniósł, że organ dokonał błędnej kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia, przyjmując, że będzie ono naruszało postanowienia planu miejscowego. Tymczasem każda wybrana przez inwestora zabudowa winna być dopuszczana, jeśli nie jest wprost wykluczana postanowieniami planu miejscowego. Skarżący zwrócił również uwagę, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym odnoszącym się do planowanej budowy pomostów. Decyzją z 24 maja 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – pomostu pływającego, służącego do powszechnego korzystania, cumowania niewielkich jednostek pływających na jeziorze J. (działka [...], obręb [...] I.), na wysokości działki [...], obręb [...] I., powiat I.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż organ taki wniosek zawarł w odpowiedzi na skargę, a strona wnioskowi temu nie oponowała.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co stwierdza art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Istotą niniejszej sprawy stała się ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Iławskiego z 29 marca 2022 r., którą ten odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: dwóch pomostów pływających na dz. nr [...] obręb [...] I.(jezioro J.). Powodem takiej decyzji była niezgodność tak określonej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako "P.b.", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 3 P.b. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Nie można od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (por. wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. II OSK 729/18). Może to mieć miejsce jedynie w przypadku jednoznacznego ustalenia, że projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Iławy, przyjętym uchwałą Nr LIII/466/18 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 23 kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2018 r., poz. 2747) na terenie oznaczonym w tym planie symbolem C-WS2. Sporna pozostaje zaś kwestia, czy planowana inwestycja (dwa pomosty pływające) jest zgodna z postanowieniami planu.
W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 k.p.a. pozostaje art. 77 k.p.a., który wprost stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacja zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., skonkretyzowanej w rozdziale 4 działu II k.p.a. polega na zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego sprawy oraz jego analizie pod względem kompletności, przy zagwarantowaniu prawa do zapoznania się z tym materiałem wszystkich stron postępowania biorących udział w postępowaniu, w następstwie czego następuje rozpatrzenie oraz przyjęcie określonego stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę subsumcji pod określoną normę prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej zamieścić należy opis stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną decyzji, przy wskazaniu, które fakty organ uznał za udowodnione, którym zaś odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnieniu przyczyn, dla których przyjął takie rozwiązania. Przeprowadzenie wszechstronnej analizy prawidłowo zebranego materiału dowodowego pozwala dopiero na dokonanie prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego z norma prawną i uargumentowanie wyników tego procesu.
W niniejszej sprawie zaś, organy obu instancji apriorycznie przyjęły, że planowane zamierzenie inwestycyjne (pomosty pływające) in genere naruszać będzie postanowienia planu, tj. jego § 87 ust. 2. Żaden z organów nie dokonał faktycznej subsumpcji stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów ustawy prawo budowlane i postanowień § 87 ust. 2 planu, ze stanem faktycznym sprawy. Organy ograniczyły się do powtórzenia treści wzmiankowanej wyżej jednostki redakcyjnej planu i wskazania, że przedłożony projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany nie spełniają wymogu zgodności z ustaleniami planu miejscowego. W żaden sposób organy nie wyjaśniły kwestii na czym de facto ta sprzeczność polega. Tylko organ I instancji wskazał lakonicznie, że stosując wykładnię wszystkich postanowień planu przyjął, że brak wyraźnego dozwolenia dla lokalizacji pomostów interpretować należy jako zakaz ich lokalizacji. Na innych obszarach objętych planem występowało bowiem wyraźne dozwolenia dla lokalizacji pomostów. Ponadto organ I instancji wskazał, że lokalizacja pomostów będzie stać w sprzeczności z ustalonym przez plan zakazem niszczenia oraz przekształcania i ingerencji w istniejącą faunę i florę. Organ II instancji rozważań tych w żaden sposób nie uzupełnił ani nie rozwinął. Organy nie zindywidualizowały zatem oceny wpływu zamierzenia inwestycyjnego (pomostów) na otoczenie i kwestii zgodności z postanowieniami planu konkretnego zamierzenia inwestycyjnego o zindywidualizowanych cechach. Przyjęły natomiast in genere, ze lokalizacja pomostów jako takich jest działaniem sprzecznym z postanowieniami planu. Tezy tej przy tym w żaden sposób nie uzasadniły. Organy nie prowadziły czynności zmierzających do ustalenia czy zamierzenie inwestycyjne o ścisłe sprecyzowanych cechach technicznych jest zgodne z postanowieniami planu, bądź jak cechy te powinny być oceniane z punktu widzenia postanowień planu. Powtórzyć należy zaś, że nie jest możliwe dokonanie prawidłowej subsumpcji bez odniesienia się do zindywidualizowanego stanu faktycznego.
Na s. 6 przedłożonego przez skarżącego projektu budowalnego wprost wskazano charakterystykę techniczną obu pomostów podając ich długość, szerokość, a także typ konstrukcji. Wskazano, że konstrukcje pomostów stanowią podesty drewniane na pływakach z tworzywa sztucznego. Stabilizacja pomostów na wodzie odbywa się za pomocą pali stalowych. Żaden z organów nie przeprowadził postepowania wyjaśniającego w kierunku zbadania na ile konstrukcje takie mogą być potencjalnie sprzeczne z postanowieniami planu zawartymi w § 87 ust. 2 np., jaki jest ich potencjalny wpływ na degradację środowiska. Innymi słowy organ winien bezspornie wykazać, czy planowane zamierzenie inwestycyjne niszczy oraz przekształca i ingeruje w istniejącą faunę i florę w liniach rozgraniczających terenu C-WS2 jako ostoi bioróżnorodności (i w jaki sposób), względnie jego realizacja sprzeciwiałaby się nakazowi utrzymania naturalnego charakteru obrzeża jeziora, czy też zachowania zieleni wysokiej porastającej przybrzeżny pas akwenu wodnego. Dokonując rzeczonej oceny nie sposób nie mieć na uwadze, że planowana inwestycja to konstrukcja pływająca, mobilna, zbliżona w dużej mierze do jednostek pływających, które kotwiczą przy brzegu.
W orzecznictwie przyjęto, że zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 763/11, LEX nr 1135295). Organy kwestionując zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, co więcej wskazując na zasadniczą sprzeczność uniemożliwiająca ewentualne usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 P.b., winny dokładnie wyjaśnić i uargumentować na czym sprzeczność polega. Działanie odmienne stanowi jaskrawe naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Organy nie wykazały, że dokonały ustaleń dotyczących indywidualnych cech przedsięwzięcia inwestycyjnego i odniosły ten skonkretyzowany już stan rzeczy do normy prawnej. Decyzja w której de facto brak przeprowadzenia subsumpcji przepisów ze stanem faktycznym, stanowi rozstrzygniecie arbitralne, godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej.
Nadto wskazać należy, że organ I instancji w niezrozumiały sposób zakwestionował skomunikowanie projektowanych pomostów z działką [...]. Projektowane pomosty (mające z założenia stanowić obiekty dostępne dla pieszych) od działki [...] dzieli istniejący ciąg komunikacyjny (chodnik).
W niniejszej sprawie nie może ujść z pola widzenia również fakt, że skarżący dysponuje ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, która ten udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – pomostu pływającego, służącego do powszechnego korzystania, cumowania niewielkich jednostek pływających na jeziorze J. (działka [...], obręb [...] I.), na wysokości działki [...], obręb [...] I., powiat I.). Decyzja ta nie wiąże co do zasady organów w postepowaniu o udzieleni pozwolenia budowlanego. Jednocześnie decyzja wodnoprawna jest aktem funkcjonującym w obrocie prawnym, któremu służą wynikające z art. 16 k.p.a. domniemania prawidłowości i trwałości. Nie może być zatem ignorowana i pomijana przez organy w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Organy nie odniosły się natomiast w żaden sposób nie tylko do treści samej decyzji, co w ogóle faktu jej istnienia.
Finalnie podkreślić należy, ze zgodnie z brzmieniem art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organy obowiązku tego w kontrolowanym postepowaniu nie zrealizowały.
W konsekwencji, dokonaną przez organy obu instancji ocenę (właściwe brak subsumpcji skonkretyzowanego stanu faktycznego) inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy uznać za co najmniej przedwczesną. Owa przedwczesność stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają powołane wyżej przepisy prawa materialnego (wskutek braku ich wykładni i powiązania ze stanem faktycznym w sprawie) oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym organy, z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.