II SA/OL 587/22

II SA/Ol 587/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 3, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 16 pkt 22 i pkt 28
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miłomłyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 czerwca 2022 r., nr PN.4131.256.2022 w przedmiocie zapewnienia bezpieczeństwa na jeziorze Ilińsk na terenie Miasta Miłomłyn oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 czerwca 2022 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIX/317/2022 Rady Miejskiej w Miłomłynie z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa na jeziorze Ilińsk na terenie Miasta Miłomłyn .
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w Miłomłynie, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 3 u.s.g., wprowadziła zakaz używania jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe na części jeziora Ilińsk. Zdaniem organu nadzoru ww. uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej Powyższy przepis określa jedynie zadanie gminy, nie zawiera zaś normy o charakterze kompetencyjnym do stanowienia prawa przez Radę Miejską. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rekonstrukcja normatywnej treści art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki faktycznej, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może więc pomijać, ani systemowego - gdy chodzi o organy gminy uprawnione do stanowienia przepisów porządkowych - ani też funkcjonalnego - gdy chodzi o cel stanowienia przepisów porządkowych oraz ich niezbędność - kontekstu jego obowiązywania. Podniósł, że ustawodawca określił trzy przesłanki stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy, a mianowicie, po pierwsze, odnoszącą się do stanu prawnego przesłankę "braku uregulowań w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących w danym zakresie", po drugie, odnoszącą się do stanu faktycznego przesłankę "niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego", zaś po trzecie, również uzasadnianą względami natury faktycznej przesłankę "niecierpiącego zwłoki ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy". Co więcej, z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanych przepisów prawa operuje ustawodawca wynika, że wymienione przesłanki mają charakter kumulatywny, a więc innymi słowy, że tylko ich łączne ziszczenie się aktualizuje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji, o której w nich mowa, a mianowicie kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych. Wskazał, że analizując przesłankę braku uregulowania danego zagadnienia w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących należy wskazać, iż o zakresie nieuregulowanym można mówić, na gruncie przepisu art. 40 ust. 3 u.s.g., wyłącznie wtedy gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminacje dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk. Stwierdził, że Rada gminy w § 1 ust. 1 przedmiotowego aktu, uchwaliła, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa na jeziorze Ilińsk na terenie Miasta Miłomłyn wprowadza się zakaz używania jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe na części jeziora Ilińsk (...). W obrocie prawnym istnieją już regulacje mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa osobom korzystającym z wód, kwestie tą reguluje m in. ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 315 ze zm.). Przechodząc do przesłanki niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego wskazał, że kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach bezpośrednim i realnym zagrożeniom dla określonych wartości. Jak wynika z uzasadnienia do zakwestionowanej uchwały zagrożenie to nie jest bezpośrednie, a jedynie potencjalne, gdyż "odnotowano już na naszych jeziorach niebezpieczne przypadki przez kierujących jednostkami pływającymi". Mając powyższe na uwadze, przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej kwestionowanej uchwały. Dodał, że wprost przewidzianą przez regulacje rangi ustawowej metodą zapewnienia bezpieczeństwa osobom kąpiącym się i pływającym w danym zbiorniku wodnym, jest nie ustanawianie przez organy gminy przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g., lecz ustanowienia kąpieliska lub miejsca wykorzystywanego do kąpieli, w którego wydzielonym i oznakowanym obszarze wprowadzić następnie można zasady bezpieczeństwa obejmujące chociażby zakaz poruszania się jednostek pływających, w tym z napędem motorowym.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie z 2 czerwca 2022 r. nadzorcze Gmina Miłomłyn zarzuciła mu naruszenie:
art. 7 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 40 ust. 3 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Miłomłynie nie miała prawa podjąć działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa na jeziorze łlińsk;
art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została podjęta bez podstawy prawnej oraz, że jest sprzeczna z prawem.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Została ona bowiem podjęta w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla życia i zdrowia obywateli korzystających z w/w zbiornika wodnego w postaci niekontrolowanego, coraz bardziej intensywnego ruchu różnorodnych jednostek pływających z napędem motorowo - spalinowym. Za słuszne należy natomiast uznać stanowisko, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem własnym są m.in. sprawy bezpieczeństwa obywateli, korzystając z normy określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. może ustanawiać zakazy, takie jak w wyżej określonej uchwale. Potwierdzeniem tego są uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego, działające w celu zapewnienia bezpieczeństwa na akwenach wodnych położonych na obszarach ich właściwości.
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia,
w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).
W świetle art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak i nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 17 lutego 2016 r. (sygn. II FSK 3595/13, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać treść uchwały, rozstrzygając między innymi, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Sąd musi zatem najpierw przeanalizować zgodność uchwały gminy z prawem, a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2166/14, CBOSA).
Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest ustanowienie na mocy art. 40 ust. 3 u.s.g., w charakterze przepisów porządkowych, zakaz używania jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe na części jeziora Ilińsk. Jak wynika z art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia.
Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że na jej gruncie ustawodawca określił trzy przesłanki stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy, a mianowicie, po pierwsze, odnoszącą się do stanu prawnego przesłankę "braku uregulowań w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących w danym zakresie", po drugie, odnoszącą się do stanu faktycznego przesłankę "niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego", zaś po trzecie, również uzasadnianą względami natury faktycznej przesłankę "niecierpiącego zwłoki ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy". Co więcej, z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanych przepisów prawa operuje ustawodawca wynika, że wymienione przesłanki mają charakter kumulatywny, a więc innymi słowy, że tylko ich łączne ziszczenie się aktualizuje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji, o której w nich mowa, a mianowicie kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że " w związku z tym, że odnotowano już na naszych jeziorach niebezpieczne przypadki przez kierujących jednostkami pływającymi z napędem motorowym – spalinowym wprowadzenie zakazu tego typu jest uzasadnione", Rada postanowiła wydać przepisy porządkowe ujęte w postanowieniach niniejszej uchwały. W ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowi to naruszenie cyt. art. 40 ust. 3 u.s.g. Nie można bowiem przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w zaskarżonej uchwale zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach oraz by były niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. W szczególności nie można przyjąć, by ochrona wartości wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wymagała wydania aktu prawa miejscowego w celu stworzenia organom odpowiedzialnym za porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne podstawy prawnej do reagowania w przypadku naruszenia przepisów porządkowych, gdyż określone w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanki wydania tych przepisów nie zostały spełnione.
Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca przewidział sposób wprowadzania regulacji zapewniających bezpieczeństwo osób kąpiących się w wodach publicznych poprzez wprowadzenie w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021, poz. 2233) instytucji kąpielisk oraz miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli (art. 16 pkt 22 i pkt 28), które to kąpieliska i miejsca wykorzystywane do kąpieli stanowią wydzielone i oznakowane fragmenty wód powierzchniowych. Zdaniem Sądu organ nadzorczy trafnie przyjął, że ochrona wartości, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g. została już w wystarczającym stopniu przede wszystkim zagwarantowana przepisami ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 315 ze zm.). To właśnie ta ustawa określa warunki bezpieczeństwa osób pływających, kąpiących się lub uprawiających sport lub rekreację na obszarach wodnych.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 w zw. z pkt 6 i pkt 7 tej ustawy tak kąpielisko, jak i miejsce wykorzystywane do kąpieli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne stanowią obszary wodne. Za zapewnienie bezpieczeństwa na obszarze wodnym odpowiada zarządzający obszarem wodnym, którym co do kąpielisk lub miejsc wykorzystywanym do kąpieli w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych był właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta), a wykonywane w tym zakresie przez burmistrza zadania należą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 3).
Zapewnienie bezpieczeństwa na obszarach wodnych polega w szczególności na dokonaniu, we współpracy z policją i działającymi na danym terenie podmiotami, o których mowa w art. 12 ust. 1, analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji (art. 4 ust. 1 pkt 1) oraz oznakowaniu i zabezpieczeniu terenów, obiektów i urządzeń przeznaczonych do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji na obszarach wodnych (art. 4 ust. 1 pkt 2). Dalej wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym umieszcza, w ogólnie dostępnym miejscu, informacje dotyczące między innymi: 1) zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego; 2) ograniczeń w korzystaniu z wyznaczonego obszaru wodnego;, zaś w myśl art. 5 ust. 3 osoba pływająca, kąpiąca się lub uprawiająca sport lub rekreację na wyznaczonym obszarze wodnym jest obowiązana do zapoznania się z informacjami, o których mowa w ust. 1.
Nadto zauważyć należy, iż art. 3 tej samej ustawy nakłada na osoby przebywające na obszarach wodnych (a więc także na wydzielonym obszarze kąpieliska lub miejsca wykorzystywanego do kąpieli) obowiązek zachowania należytej staranności w celu ochrony życia i zdrowia własnego oraz innych osób, a w szczególności: 1) zapoznania się z zasadami korzystania z danego terenu, obiektu lub urządzenia i ich przestrzegania oraz 2) stosowania się do znaków nakazu i zakazu umieszczanych przez podmioty, o których mowa w art. 12 ust. 1, to jest podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego na danym obszarze wodnym.
Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 16 lipca 2020 r. (sygn. II OSK 904/20, CBOSA), że wprost przewidzianą przez regulacje rangi ustawowej metodą zapewnienia bezpieczeństwa osobom kąpiącym się i pływającym w danym zbiorniku wodnym, jest nie ustanawianie przez organy gminy przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g., lecz ustanowienia kąpieliska lub miejsca wykorzystywanego do kąpieli, w którego wydzielonym i oznakowanym obszarze wprowadzić następnie można zasady bezpieczeństwa obejmujące chociażby zakaz poruszania się jednostek pływających, w tym z napędem motorowym. Warto również przypomnieć, że "przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 576/12, CBOSA).
Natomiast pojęcie "niezbędności", o której mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g., obejmuje sytuację, gdy chodzi o konkretne, jednostkowe i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, porządku lub spokoju, którego nie da się przezwyciężyć przez wydanie w późniejszym czasie trwalszych przepisów prawnych - przepisy porządkowe należą zaś do prawa lokalnego i nie można przy ich pomocy likwidować braków ustawodawstwa obowiązującego na terenie całego kraju lub likwidować zagrożeń mających znaczenie ogólnokrajowe (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., GSK 971/04, CBOSA). Należy podkreślić, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g.
W ocenie Sądu na gruncie obowiązującego prawa nie występuje niezbędność wprowadzenia przepisów porządkowych przez gminę dla zapewnienia ochrony dóbr lub wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 in fine u.s.g. Nie sposób bowiem dopatrzeć się spełnienia przesłanek do wydania przepisów porządkowych w omawianej materii w sytuacji kiedy "odnotowano już na naszych jeziorach niebezpieczne przypadki przez kierujących jednostkami pływającymi".
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji organu nadzoru wyznaczonej przez art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., gdyż zakwestionowana uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku organu i braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą.