II SA/Ol 586/21

II SA/Ol 586/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 2672/21 - Wyrok NSA z 2022-02-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 40 ust. 1,  ust. 2 pkt 2,  ust. 3,  ust. 8;  art. 40f
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr Rep.910/DP/21 w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w "[...]", działający z upoważnienia Zarządu Powiatu "[...]" (dalej jako: "organ
I instancji"), ostateczną decyzją z dnia "[...]", zezwolił Województwu (dalej jako: "Województwo", "strona") na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" (działka geodezyjna o nr ewidencyjnym "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]") kanalizacji telekomunikacyjnej rura RHDPE tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 90,355 m2, za okres od dnia 27 października 2014 r. do dnia 31 grudnia 2039 r.
W punkcie 2. decyzji organ ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym w wysokości:
a) za rok 2014 – 2 123,96 zł
b) za lata następne (2015-2039) – 11 746,15 zł rocznie.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja została wydana na podstawie Porozumienia w sprawie zakresu, warunków i terminu zajęcia terenu w trybie art. 54 ust. 9 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych,
w związku z realizacją projektu "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej – Województwo".
Pismem z dnia 20 marca 2020 r. Województwo zwróciło się do organu I instancji z wnioskiem o zmianę ww. ostatecznej decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym, w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, na kwoty nie wyższe niż ustalone uchwałą
Nr "[...]" Rady Powiatu "[...]" z dnia "[...]".
Decyzją z dnia "[...]", organ I instancji, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej jako: "u.d.p."), odmówił zmiany decyzji.
W obszernym uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że podstawę wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią stawki opłat obowiązujące w dacie wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Natomiast stawki za zajęcie pasa drogowego ustalone powołaną uchwałą odnoszą się do decyzji wydawanych
w postępowaniach administracyjnych wszczętych po tej dacie. Ponadto wskazano, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej jest niedopuszczalna. Nadto decyzja zmieniająca może być wydana w ramach tego samego stanu prawnego, a w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego. Podano, że z przepisów prawa nie wynika jakiekolwiek wskazanie dla zarządu dróg, by zmieniał on dotychczasowe decyzje administracyjne w tym przepisie; wręcz przeciwnie – ze stanowiska Ministerstwa Cyfryzacji zajętego w toku prac nad specustawą telekomunikacyjną wprost wynika, że intencją ustawodawcy było pozostawienie opłat
w dotychczasowych, obowiązujących stawkach, zaś obniżenie opłat miało dotyczyć wyłącznie nowo wydawanych decyzji, zezwalających na umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych w pasach dróg publicznych. W ocenie organu I instancji, za zmianą decyzji nie przemawia też słuszny interes społeczny, gdyż we wniosku nie wykazano, że zmiana decyzji w zakresie zmniejszenia opłat za zajęcie pasa drogowego zwiększy dostępność Internetu mieszkańcom Powiatu "[...]". Ponadto, zmniejszenie opłat skutkowałoby zmniejszeniem wpływu środków do budżetu Powiatu przeznaczonych na remonty dróg i utrzymanie we właściwym stanie technicznym sieci dróg powiatowych, co w istocie stanowi naruszenie ważnego interesu społecznego mieszkańców Powiatu "[...]".
Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia
"[...]" – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2
w związku z art. 155 k.p.a. w związku z § 1 (pkt 4 załącznika) Uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zmiany Uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych – uchyliło
w całości zaskarżoną decyzję i orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że zmieniło ostateczną decyzję Zarządu Powiatu "[...]", z upoważnienia którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w "[...]" z dnia "[...]" zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" granica gminy – "[...]" (działka geodezyjna o nr ewidencyjnym "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]") kanalizacji telekomunikacyjnej rura RHDPE tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 90,355 m2 urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej i ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego:
za rok 2020 w wysokości 4 502,89 zł, w tym za styczeń, luty, marzec i 8 dni kwietnia 2020 r. w wysokości 3185,94 zł (90,355 m2 x 130 zł/rok x 99 dni); od 9 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 1316,95 zł (90,355 m2 x 20 zł/rok x 266 dni);
za każdy kolejny rok od 01 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2039 r. w wysokości po 1807,10 zł.
W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że Kolegium nie podziela stanowiska organu I instancji, iż w sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca brakiem tożsamości sprawy administracyjnej i uniemożliwiająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wyjaśniono, że nie ma podstaw, aby ustawowy nakaz dostosowania wysokości stawek opłat określonych w uchwałach,
o których mowa w przepisie art. 40 ust. 8 u.d.p., nałożony przez art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) traktować jako zmianę stanu prawnego. Pomimo wskazanego nakazu dostosowania stawek nie uległy bowiem zmianie przepisy prawa materialnego, tj. przepisy u.d.p., stanowiące podstawę prawną decyzji ostatecznej, o której zmianę wniosła strona. Wskazano, że przedmiotem sprawy administracyjnej uregulowanej w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a konsekwencją tego prawa jest – zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 i ust. 5 u.d.p. – opłata za zajęcie pasa drogowego, która pozostaje
w granicach przedmiotu sprawy jakim jest zezwolenie. Powołując się na uzasadnienie projektu ww. ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych wywiedziono, że celem ustawodawcy było umożliwienie ustalenia przez zarządcę drogi, na wniosek strony, opłaty wg nowych stawek – nie tylko do nowych inwestycji, ale także w stosunku do inwestycji już funkcjonujących. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie za zmianą decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawia zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny (na który wskazał sam ustawodawca), jakim jest rozwój usług telekomunikacyjnych, czemu ma służyć obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla inwestycji telekomunikacyjnych – w tym inwestycji związanych
z nowoczesnymi sieciami szerokopasmowymi. Wyjaśniono, że ograniczenie poziomu opłat przez samorządy lokalne dla inwestycji telekomunikacyjnych prowadzi do wygenerowania znacznych korzyści społeczno-ekonomicznych, których beneficjentami jest nie tylko ogół społeczeństwa, ale również sama jednostka samorządowa.
Ostatecznie wskazano, że dokonaniu zmiany decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a jednocześnie za zmianą przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, zaś decyzja objęta wnioskiem o zmianę jest decyzją ostateczną. W związku z tym Kolegium uwzględniło odwołanie i rozstrzygnęło co do istoty sprawy, poprzez zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., zmieniając wysokość stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego począwszy od miesiąca złożenia wniosku przez Stronę, tj. od dnia 9 kwietnia 2020 r., mając na względzie fakt, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może wywierać skutki ex nunc, czyli na przyszłość.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Prokurator Rejonowy (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 155 k.p.a., poprzez dokonanie niepełnej oceny przesłanek typizujących interes społeczny i przyjęcie, że
w przedmiotowej sprawie za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, podczas gdy w przedmiotowej sprawie równie istotne względy społeczne przemawiają za brakiem potrzeby zmiany decyzji, a wręcz wymagają by decyzji nie zmieniać, co skutkowało niezasadną gradacją dóbr społecznych przez organ i ich nieodpowiednim wyważeniem przy nadaniu prymatu jedynie tym interesom które popierają stanowisko skarżącego, przy pominięciu wartości społecznych stojących za utrzymaniem decyzji w mocy;
- naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40f ust. 1 u.d.p., poprzez pominięcie w wykładni przebiegu procesu legislacyjnego i wyrażonego przez reprezentanta ustawodawcy stanowiska co do pozostawienia dotychczas ustalonych stawek w mocy;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania
i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz pominięcie wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak odniesienia się do znacznej części argumentów i materiału dowodowego rozpatrywanego przez organ i poprzestanie jedynie na argumentach przemawiających za uwzględnieniem wniosku, a całkowitym pominięciu okoliczności przemawiających przeciw niemu, jak też poczynieniu ustaleń faktycznych w oparciu
o niepełny materiał dowodowy,
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie w decyzji, że rok 2020 był rokiem "przestępnym", a tym samym liczył 366 dni, podczas gdy w decyzji Kolegium do wyliczeń przyjęto, iż rok liczy 365 dni, co skutkowało błędnymi wyliczeniami wysokości opłat.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator nie zanegował samej możliwości zmiany decyzji w przedmiotowej sprawie wskazując, że decyzja zezwalająca na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie samego zezwolenia jest decyzją uznaniową, natomiast w zakresie w jakim ustala wysokość opłaty, ma ona charakter związany. Mieszany charakter decyzji nie stoi na przeszkodzie w stosowaniu w stosunku do niej trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. Zarzucono jednak, że organ odwoławczy nienależycie wyważył słuszny interes strony i interes społeczny; wskazano, iż rozwój sieci telekomunikacyjnej jest istotny społecznie, jednak nie stanowi on jedynego interesu społecznego. Równie istotnym dobrem są bowiem interesy społeczne związane z rozbudową, utrzymaniem i modernizacją dróg, na które to cele wydatkowane są środki z tytułu opłat wnoszonych przez Województwo. Wywiedziono, że dzięki pracom drogowym mieszkańcy powiatu mogą wykonywać pracę, dojeżdżać do szkół, korzystać z opieki zdrowotnej i innych aktywności. Nadto prawidłowo utrzymane drogi wpływają na bezpieczeństwo, w tym zdrowie i życie wszystkich użytkowników dróg. Ponadto opłaty przeznaczane są również i na inne zadania realizowane przez powiat, tj. edukacja publiczna, zdrowie, pomoc społeczna, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie ciężar rozwoju sieci telekomunikacyjnej, a więc jeden cel społeczny konkuruje z ich wielością, a tym samym nie może być uznany za ważniejszy.
Prokurator nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, że obniżenie opłaty spowoduje zwiększenie spodziewanych przyszłych dochodów jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ może to mieć miejsce jedynie przy jednoczesnym przyjęciu, że obniżenie opłaty wpłynie wprost na wzrost inwestycji i to w konkretnej jednostce samorządowej, która dzięki obniżeniu stawek uzyska więcej inwestycji. Województwo nie przedłożyło zaś dokumentów wskazujących na planowane, nowe inwestycje w Powiecie "[...]". Podkreślono, że cel projektu: Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej, zakładający do końca 2015 r. dostęp do usług szerokopasmowych dla 90% mieszkańców oraz 100% inwestycji publicznych
i przedsiębiorców, został zrealizowany. Tym samym trudno oczekiwać by obniżenie opłat miało w ogóle te cele poprawiać, skoro je zrealizowano oraz by wnioskowana obniżka stanowiła asumpt do dalszego rozwoju sieci (brakujące 10%). Podano ponadto, że art. 155 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb zmiany decyzji i jako taka instytucja powinna być interpretowana wąsko, stosowana wyjątkowo. Powołując się na przebieg procesu legislacyjnego Prokurator wywiódł, iż intencją ustawodawcy było to, aby obniżenie dotychczasowych stawek dotyczyło wyłącznie decyzji nowych, nie zaś decyzji już funkcjonujących w obrocie. Taką intencję ustawodawcy potwierdzają nie tylko stenogramy z posiedzeń komisji, ale również pismo z dnia 3 lipca 2019 r., znak BM-WOP.072.94.2019 skierowane do Marszałka Sejmu przez Ministra Cyfryzacji, gdzie wskazano na wypracowanie kompromisu ze stroną samorządową i brak kosztów dla samorządów z uwagi na obniżenie stawek w zakresie dotychczasowych inwestycji.
Ostatecznie podniesiono również, że wydane przez Kolegium orzeczenie obarczone jest inną wadą, aniżeli tylko niewyważenie interesu społecznego i interesu strony – mianowicie przy ustaleniu wysokości nowych opłat przyjęto, że rok 2020 jest rokiem liczącym 365 dni, podczas gdy rok ten był rokiem przestępnym i posiadał 366 dni, co skutkowało błędnymi wyliczeniami organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Również Województwo w piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. wniosło o oddalenie skargi. Wskazano, że przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony nie określono żadnej hierarchii wartości, ani też zasad, według których należy postępować. Powołując stosowne orzecznictwo wywiedziono, że za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Uwzględnienie interesu strony, w rozumieniu art. 155 k.p.a., należy zatem rozumieć
w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzje mniej korzystną dla strony. Podniesiono również, że sam proces legislacyjny nie ma charakteru wiążącego i to ustawodawca decyduje o kształcie przepisów i uzasadnia zasadność ich wprowadzenia. W skardze pominięto zaś, że
w ustawie nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. ustawodawca przewidział szereg ułatwień związanych z zaspokajaniem społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji.
Wyjaśniono, iż obniżenie przedmiotowej opłaty leży w interesie Powiatu ze względu na spodziewane zwiększone dochody z przyszłych inwestycji, które faktycznie zwiększą dochody Powiatu, a będą korzystały z sieci stanowiącej własność Województwa. Ponadto sieć szerokopasmowa daje podstawy do dalszych inwestycji
i rozwoju dostępu do Internetu. W ocenie Województwa, Kolegium prawidłowo wskazało, że oba rodzaje interesów mają charakter równoważny. Ostatecznie wyjaśniono, iż w niniejszej sprawie zmiana prawa nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, wobec czego możliwe było zastosowanie art. 155 k.p.a. Województwo stwierdziło, że nieuprawnione jest stanowisko Prokuratora, iż uchylenie art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu odwoływalności decyzji,
o której mowa w art. 155 k.p.a. w zakresie stawek opłat za zajecie pasa drogowego; uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu, poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie ustalono, że nie wszystkie strony postępowania posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w zdalnej rozprawie. Dlatego zarządzeniem z 5 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia spraw.
Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej skargi Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 155 k.p.a., który reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określone w art. 16 § 1 k.p.a. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Decyzja, której dotyczył wniosek strony została wydana na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, a zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z treści powołanego przepisu wprost wynika, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, ponieważ ustawodawca nie określił jakichkolwiek przesłanek, których spełnienie nakładałoby na organ obowiązek wydania takiego zezwolenia. Z kolei w myśl art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 u.d.p.).
Co prawda sposób ustalania opłaty został określony w przepisach art. 40 ust. 4-6 u.d.p., a stawki opłat dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala organ stanowiący tej jednostki w drodze uchwały (art. 40 ust. 8 u.d.p.), nie ulega jednak wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być przedmiotem samoistnej decyzji administracyjnej, lecz zawsze stanowi integralną i obligatoryjną (poza wypadkami ustawowego zwolnienia od opłat) część wydanego zezwolenia.
Stanowisko orzecznictwa sądowadministracyjnego, a także doktryny, odnośnie do dopuszczalności możliwości zastosowania trybu art. 155 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych nie jest jednolite. W piśmiennictwie podnosi się m.in., że "nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020). Wprawdzie teza ta odnosi się do art. 154 kp.a., ale analogiczne stanowisko autorzy Komentarza zajęli także w odniesieniu do art. 155 k.p.a. Również Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie stwierdził, iż z treści normatywnej art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało stanowczo ograniczyć wyłącznie do decyzji uznaniowych (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 182/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Wobec tego, w ocenie Sądu, sam charakter zmienianej decyzji (uznaniowy bądź związany) nie przesądza o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. Wobec tego należało zbadać pozostałe przesłanki opisane w art. 155 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że przedmiotem zmiany jest istniejąca w obrocie prawnym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Nie ulega także wątpliwości, że strona (Województwo) wyraziła zgodę na jej zmianę, skoro sama wystąpiła z wnioskiem w piśmie z 20 marca 2020 r. Wyjaśnić należy, że powodem wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zmianę decyzji był fakt wejścia w życie uchwały Rady Powiatu "[...]" Nr "[...]"
z dnia "[...]" w sprawie zmiany Uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych. Na mocy nowej uchwały wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych publicznych na cele niezwiązane
z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, znacząco obniżono. Zmiana ta związana była z wejściem w życie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2019 r.
o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815, dalej jako: "ustawa zmieniająca"), którą znowelizowano m.in. art. 40 ust. 8 u.d.p., wprowadzając ograniczenie
w możliwości ustalenia stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ust. 4 i 6 – do 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawki opłaty, o której mowa w ust. 5 – do 20 zł. Jednocześnie w art. 29 ustawy zmieniającej nałożono na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek dostosowania – w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy – wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., do ich wysokości ustalonych ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane ustawą. Należy przy tym podnieść, że ustawa zmieniająca zawierała szereg innych regulacji związanych z ułatwieniem zaspokajania społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji; ustawodawca nie tylko znacznie obniżył opłaty za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ale także dopuścił stosowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości jeszcze niższej niż ustalona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Umożliwiono bowiem zawarcie przez tę jednostkę umowy z inwestorem, na mocy której w zamian za realizację inwestycji zaspokajającej zbiorowe potrzeby wspólnoty, związanej z zajęciem przez inwestora pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w której stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego można określić w wysokości niższej niż ustalona w uchwale, podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. Co więcej, także z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika, że celem obniżenia stawki opłat do poziomu nieprzekraczającego 20 zł/m2 na rok było zwiększenie wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusza bazowego; założono, że obniżenie stawek do tego poziomu umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 50 milionów zł do roku 2025, a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie. Należy ponadto wskazać, że do 24 października 2019 r. zmianę stawki opłaty za zajecie pasa drogowego, ustalonej w wydanym już zezwoleniu, umożliwiał przepis art. 40f u.d.p. Wprawdzie przepis ten został uchylony na mocy art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej lecz, w ocenie Sądu, nie oznacza to wyłączenia możliwości zmiany wysokości tej opłaty. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, dokonanie tej zmiany uzasadniono koniecznością uchylenia obowiązku dokonywania zmiany decyzji z urzędu, ze względu na wątpliwości interpretacyjne oraz rozbieżności w stosowaniu tego obowiązku; nie wyklucza to jednak możliwości dokonania zmiany decyzji na wniosek, czy też za zgodą strony, gdyż w u.d.p. nie ma przepisu, który taką możliwość by wykluczał. Mając na uwadze powyższe, nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, iż celem ustawodawcy było stosowanie nowych stawek wyłącznie do nowych inwestycji, co miało potwierdzać pismo Ministerstwa Cyfryzacji. Podkreślić raz jeszcze należy, że żaden przepis znowelizowanej u.d.p., jak też przepisy przejściowe ustawy zmieniającej, nie zawierają zakazu zmiany decyzji w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego w trybie art. 155 k.p.a. Przyjmując więc paradygmat racjonalnego ustawodawcy, gdyby chciał on uniemożliwić wzruszenie ostatecznych decyzji w tym przedmiocie, to wprost wskazałby, że przepisów dotyczących maksymalnych stawek za zajęcie pasa drogowego nie stosuje się do ostatecznych decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem Województwa, że proces legislacyjny nie ma charakteru wiążącego i to ostatecznie ustawodawca decyduje o kształcie norm prawnych i zasadności ich wprowadzenia do porządku prawnego.
Rozważając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. do dokonania zmiany opłat za zajęcie pasa drogowego, w związku ze zmianą stawek opłat, należy mieć na względzie również okoliczność, że w świetle przepisów Konstytucji RP nieodpuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych
(a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej,
w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 53/21, CBOSA). Zgodnie bowiem z treścią art. 32 Konstytucji RP wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zatem jedynie zastosowanie art. 155 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie daje możliwość przywrócenia sprawiedliwego i równego traktowania wszystkich podmiotów legitymujących się zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.
Odnosząc się do kolejnej przesłanki, której spełnienie warunkuje możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. – mianowicie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji – należy zgodzić się ze Skarżącym, że pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego. Doktryna podkreśla jednak, że organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku
i udowodnić, że taki interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie
z wnioskiem strony (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz,
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el.). Przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony nie określono żadnej hierarchii wartości, ani też zasad, według których należy postępować. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP z 1994 r. nr 9, poz. 181) stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Również orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją posiadającą cechy uznania administracyjnego, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06; wyrok NSA z 21 lutego
2013 r., sygn. akt I OSK 1245/12; wyrok NSA z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1411/13 czy wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 815/14, CBOSA).
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. (sygn. akt I OSK 1746/04, CBOSA) wskazano, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji
z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.
W rozpoznawanej sprawie skarżący twierdzi, że zmiana decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż pozbawia Powiat znacznej części dochodów, które są przeznaczane na poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi i ochronę dróg. Podnieść jednak należy, że za zmniejszeniem przedmiotowych opłat przemawia również sam interes społeczny – zmniejszenie tych opłat pozwala bowiem na obniżenie kosztów inwestycyjnych
i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa, co szeroko przedstawiono w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy zmieniającej, i co stanowiło jeden z zasadniczych powodów jej uchwalenia. W tych okolicznościach pogląd skarżącego o wyższości celów związanych z infrastrukturą drogową nad celami związanymi z dostępem do sieci internetowej jest co najmniej kontrowersyjny, zwłaszcza w obecnej sytuacji pandemicznej, związanej z wieloma restrykcjami, w której wykorzystanie Internetu pozwala na w miarę normalne funkcjonowanie w wielu dziedzinach życia. Ponadto, w ocenie Sądu, interesu społecznego nie można wiązać jedynie z budową sieci telekomunikacyjnej, jak twierdzi Prokurator, ale także z jej eksploatacją. W związku z tym za zmianą decyzji w zakresie ustalenia opłaty przemawia nie tylko interes Województwa, jako podmiotu, na który opłaty nałożono, ale także interes społeczny.
Wyjaśnić należy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany. Oznacza to, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jednakże nie musi być to dokładnie ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Zmiana prawa polegająca np. na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zastosowania art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa to na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09, CBOSA; pogląd ten jest także podzielany w doktrynie – por. glosa Z. Kmieciaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14; OSP 2018/9/96). Stwierdzić zatem należy, że zmiana przepisu u.d.p., a w konsekwencji zmiana uchwały określającej wysokość stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie mają takiego charakteru, który powodowałby istotną zmianę normy prawnej, w oparciu o którą wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Sąd w tej kwestii podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt II GSK 182/21, w którym stwierdzono, iż "zmiana ta nie wpływa bowiem w żadnym istotnym stopniu ani też zakresie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że essentalia negoti, a więc przedmiotowo istotne elementy tego stosunku prawnego pozostają nie tylko, że bez istotnych zmian – gdy porównać dotychczasowy stan prawny oraz stan prawny po zmianach wprowadzonych przywołanymi aktami prawnymi – to co więcej, są zachowywane w zasadniczej swej postaci przez nową regulację prawną. W dalszym ciągu bowiem, w zmienionym stanie prawnym zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, iż zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata – a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego – ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, wysokość samej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną, nie wpływa jedocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją." Oznacza to, że organ odwoławczy ustalając przedmiotową opłatę na podstawie nowych stawek działał w granicach tej samej sprawy administracyjnej. Kolegium prawidłowo także dokonało zmiany opłaty za zajęcia pasa drogowego od momentu wpłynięcia wniosku strony do organu I instancji. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie nie narusza zasady, że decyzja w trybie art. 155 k.p.a. wywiera skutek ex nunc, czyli na przyszłość; w przedmiotowej sprawie należy bowiem uwzględnić także interes strony, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z długością toczącego się postępowania administracyjnego.
Wyjaśnić także należy, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego wyliczenia przedmiotowej opłaty, bez uwzględnienia tego, że rok 2020 był rokiem przestępnym i liczył 366 dni, co – w ocenie Prokuratora – skutkowało zaniżeniem opłaty. Przepisy u.d.p. ani inne przepisy prawa administracyjnego nie zawierają regulacji dotyczących sposobu obliczania należności publicznych za niepełny rok. W tej mierze można posiłkować się art. 114 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się za dni trzydzieści, a rok za dni trzysta sześćdziesiąt pięć. Stałą ilość dni w roku przewidują także inne akty prawne, jak np. przywołane w odpowiedzi na skargę Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania odsetek za opóźnienie w ustalaniu lub wypłacie świadczeń z ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1999 r., Nr 12, poz. 104). Podobnie jako stałą ilość dni w roku przyjął też WSA w Krakowie w sprawie dotyczącej określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych uznając, iż "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli należy przyjąć ten wskaźnik na poziomie 365 (wyrok WSA w Krakowie z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1364/19, CBOSA).
Dodatkowo wskazać należy, że taki sam pogląd prawny, dotyczący możliwości zmiany w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, wyraził tutejszy Sąd oddalając kilkadziesiąt skarg, tożsamych rodzajowo z przedmiotową skargą, wniesionych przez Prokuratora Okręgowego (por. przykładowo wyroki WSA w Olsztynie, sygn. akt od II SA/Ol 43/21 do II SA/Ol 48/21, od II SA/Ol 53/21 do II SA/Ol 55/21). W części spraw postępowanie zostało umorzone na skutek cofnięcia skargi przez skarżącego ( por. przykładowo postanowienia tut. Sądu sygn. akt od II SA/Ol 171/21 do II SA/Ol 179/21)
Mając na względzie powyższe rozważania, jak również fakt, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, jako niezasadną.