III SA/Gd 840/22

III SA/Gd 840/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 15
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na akt Dyrektora Zespołu Szkół Łączności im. Obrońców Poczty Polskiej w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r., nr ZSŁ.071.1740.WW.22 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Łączności im. Obrońców Poczty Polskiej w Gdańsku na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M.Ś. (zwany dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na akt Dyrektora Zespołu Szkół Łączności im. Obrońców Poczty Polskiej w Gdańsku (dalej również jako: "organ" lub "Dyrektor") z dnia 25 października 2022 r. (nr ZSŁ.071.1740.WW.22) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej, wnosząc o jego uchylenie, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym za opłaty kancelaryjne.
Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie:
1/ art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie jako: "u.d.i.p."), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która nie wynikała z konieczności poniesienia przez organ dodatkowych kosztów, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a nadto ustaleniem opłaty w sposób nierzeczywisty i nieodpowiadający rynkowym kosztom udostępnienia informacji,
2/ art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wnioskodawcę obciążają wszelkie koszty związane z udostępnieniem informacji, podczas gdy wnioskodawcę obciążają jedynie koszty wykraczające poza normalne i bieżące funkcjonowanie organu.
W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w tym zakresie, że wnioskiem z dnia 1 września 2022 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
• liczby, rodzaju (modelu) oraz rozmieszczenia wszystkich gaśnic przeciwpożarowych w budynkach szkoły oraz liczby i rozmieszczenia wszystkich drzwi ewakuacyjnych w budynkach szkoły;
• protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej wraz z załącznikami, w okresie od 01.01.2022 r. włącznie do 02.09.2022 r. włącznie;
• protokołów dotyczących kontroli wykonanych przez Kuratorium Oświaty w okresie od 01.01.2020 r. do 02.09.2022 r. włącznie.
W odpowiedzi na wniosek organ wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, w związku z koniecznością wydania decyzji. Jednocześnie odrębnym pismem powiadomił go o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia wniosku, określając go na 20 października 2022 r., oraz wniósł o uregulowanie kwoty 900 zł celem "pokrycia kosztów przygotowania dokumentacji do udostępnienia".
Pismem z dnia 27 września 2022 r. skarżący uzupełnił wniosek o podpis, a ponadto oświadczył, że zmienia formę udostępnienia informacji wskazaną we wniosku w ten sposób, że domaga się udostępnienia informacji wyłącznie w formie skanu dokumentów.
Dnia 11 października 2022 r. otrzymał powiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy, a jednocześnie organ poinformował go, że opłata za udostępnienie informacji wyniesie 875 zł.
Na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Dyrektor wydał akt datowany na 25 października 2022 r. (doręczony skarżącemu w dniu 26 października 2022 r.), stanowiący powiadomienie o wysokości opłaty, powołując się na art. 15 u.d.i.p., w którym wyznaczona opłata wynosi 875 zł, a obliczenie kosztów opiewa na 953,60 zł. Dnia 3 listopada 2022 r. organ doręczył skarżącemu fakturę VAT nr [...] z tytułu udostępnienia informacji publicznej.
Następnie skarżący – odwołując się do orzecznictwa i doktryny – wskazał, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") i podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Odnosząc się do zaskarżonego aktu skarżący wskazał, że zasadą jest nieodpłatne udostępnianie informacji publicznej, co wynika z konieczności realizacji postanowień Konstytucji RP, która przyznaje prawo do informacji każdej osobie, która to prawo zechce zrealizować. Artykuł 7 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Oznacza to, że art. 15 u.d.i.p. nie jest wyjątkiem od ogólnie obowiązującej zasady. Samo udzielenie informacji jest bowiem dalej bezpłatne, a art. 15 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy tylko zwrotu kosztów niezbędnych do zrealizowania żądania zawartego we wniosku.
Zawiadomienie o konieczności poniesienia opłaty nie pozbawia zatem zainteresowanego prawa do uzyskania informacji publicznej. Daje mu tylko możliwość wyboru samodzielnego zaznajomienia się z informacją znajdującą się w posiadaniu zobowiązanego albo poniesienia kosztów jej dostarczenia lub przetworzenia (zob. komentarz do art. 15 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 437/21), przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.) i musi być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Chodzi tu więc o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji.
Ewentualna opłata musi mieć zatem miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy koszty wykraczają poza typowe czynności, które wykonuje organ udostępniając informację publiczną.
Tymczasem w niniejszej sprawie organ wyznaczył opłatę w sposób arbitralny i nieodpowiadający rzeczywistym kosztom jakie musi on ponieść w celu udostępnienia informacji. Skarżący zaznaczył, że organ próbuje obciążyć go nie kosztami dodatkowymi, a wszelkimi kosztami wynikającymi z rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym koszt dodatkowy udostępnienia informacji publicznej musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego i może być ustalony dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku, albowiem ma charakter zindywidualizowany. Przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć - rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację - dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21).
Organ nie wykazał konieczności podniesienia objętych powiadomieniem kosztów. Zdaniem skarżącego, koszty te są normalnymi kosztami, które nie wykraczają poza bieżące koszty funkcjonowania organu. Organ próbuje przenieść na niego wszelkie możliwe koszty, a nie jedynie te dodatkowe, które organ miał ponieść w związku ze złożonym wnioskiem.
W ocenie skarżącego zaskarżony akt uniemożliwia mu zweryfikowanie rzeczywistej kwoty opłaty. Organ we wstępie powiadomienia wskazał, że poniesione koszty opiewają na kwotę 875 zł, zaś w dalszej części wyliczył całkowity koszt na 953,60 zł, aby finalnie wskazać, że opłata wynika z przeoczenia. Powoduje to, że zaskarżony akt jest wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały dla adresata.
Skarżący podkreślił, że wyliczone koszty są nierzeczywiste i bazują na nierynkowych cenach materiałów biurowych. Dla przykładu podał, że cena ryzy papieru (500 kartek) opiewa średnio na 25 zł, co daje 0,05 zł za kartkę. Organ wycenił jedną kartkę papieru na 16 gr (8 gr/strona). Ponadto organ wliczył zupełnie abstrakcyjne koszty takie, jak np. eksploatacja ksero (3 gr/strona). Co więcej, pozostałe koszty organ ustalił przyjmując wymiar czasowy i nie wskazał jednocześnie na bazie jakiej stawki godzinowej koszty owe obliczono, powołując się na bliżej nieokreślone "dane GUS", które uniemożliwiają dokonanie oceny, czy koszty były rzeczywiste, adekwatne i zgodne ze stawkami rynkowymi.
W ocenie skarżącego powyższe świadczy, że organ nie poniósł żadnych dodatkowych kosztów udostępnienia informacji. Wyznaczył natomiast abstrakcyjną i wygórowaną opłatę, licząc na to, że skarżący wniosek wycofa, a następnie podjął próbę wyjaśnienia tak znacznych kosztów udostępnienia informacji. Świadczy o tym choćby fakt, iż organ wielokrotnie zapytywał wnioskodawcę czy podtrzymuje on wniosek oraz kilkukrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Takie postępowanie nie korzysta z ochrony prawnej i wskazuje na to, że organ próbował warunkować udostępnienie informacji od przerzucenia kosztów na wnioskodawcę.
Skarżący wskazał także, że organ nie musiał kserować a następnie skanować wnioskowanych dokumentów. Udostępnienie informacji wymaga jedynie zeskanowania protokołów, a następnie ich ewentualnej anonimizacji w programie komputerowym. Każdy komputer z systemem operacyjnym zawiera darmowe programy umożliwiające anonimiazację (tj. zakrycie danych wrażliwych).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Łączności w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Dyrektor doprecyzowując stan faktyczny sprawy przedstawiony w skardze wskazał, że w reakcji na złożony wniosek w dniu 14 września 2022 r. wysłał do skarżącego powiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu na 20 października 2022 r. oraz wezwanie do uzupełnienia błędów formalnych w zakresie braku podpisu i danych osobowych w celu wydania decyzji administracyjnej w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej jednego protokołu z kontroli kuratoryjnej. Dodatkowo poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 15 ust. 2 w zw. ust. 1 u.d.i.p. koszty związane z udostępnieniem danych publicznych wyniosą 900 zł za poddanie anonimizacji i przygotowanie ponad 420 stron.
W dniu 27 września 2022 r. organ otrzymał uzupełnione braki formalne. Jednocześnie skarżący poinformował o zmianie sposobu udostępnienia informacji na wyłącznie skany dokumentów. W związku z tym pismem z dnia 11 października 2022 r. wyznaczono nowy termin udostępnienia informacji na 28 października 2022 r., zachowując jednocześnie nieprzekraczalny termin 2 miesięcy od daty pierwotnego wniosku z dnia 2 września 2022 r. Poinformowano także skarżącego, że w związku ze zmianą sposobu udostępnienia informacji kwota ulega pomniejszeniu do 875 zł. Jednocześnie wysłano do wnioskodawcy wykaz wszystkich wyjść ewakuacyjnych i gaśnic znajdujących się w obiekcie szkoły.
W piśmie z dnia 19 października 2022 r. skarżący wniósł o uchylenie naliczonej kwoty. Odnosząc się do tego pisma organ w dniu w dniu 25 października 2022 r. wystosował do skarżącego informacje o szczegółowym naliczeniu opłaty w wysokości 953,60 zł, jednocześnie informując skarżącego, że podtrzymuje wcześniej podaną kwotę w wysokości 875 zł, w związku z nieuwzględnieniem wcześniej kosztów związanych z udostępnieniem uchwał z Rad Pedagogicznych.
W dniu 28 października 2022 r. wnioskowane dane zostały udostępnione w formie wskazanej we wniosku czyli na adres mailowy. Jednocześnie została wystawiona faktura na kwotę 875 zł. z terminem płatności na 30 listopada 2022 r. Faktura została wysłana pocztą, którą skarżący odebrał 15 listopada 2022 r.
W dniu 15 listopada 2022 r. skarżący przesłał "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" w zakresie usunięcia naruszenia prawa oraz uchylenia aktu ustalającego wysokość opłaty, natomiast w dniu 22 listopada 2022 r. zostało wysłane pismo organu informujące o podstawach prawnych naliczenia opłaty w związku z udostępnieniem informacji publicznej.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Dyrektor wskazał, że działał w granicach prawa i na podstawie zarządzenia określającego wysokość kosztów udostępniania informacji publicznej (vide: zarządzenie Dyrektora 13/2022/2023). Podkreślił, że prace nad dokumentami w postaci anonimizacji wykonywała nauczycielka języka polskiego w osobie M.T. poza godzinami pracy, a nadto sekretarka szkoły w osobie A.G., która dokonywała kserowania i skanowania dokumentów. Nad przygotowaniem wniosku dla skarżącego pracowały zatem aż 3 osoby, co wskazuje na znaczące obciążenie dla pracy szkoły, której zadaniem statutowym jest kształcenie młodych ludzi.
Dyrektor nadmienił, że M.Ś. od 1 września 2022 r. do 26 października 2022 r. (niecałe 2 miesiące) złożył do szkoły 4 wnioski o udostępnienie informacji publicznej z czego pierwszy z żądaniem przesłania ponad 420 skanów zanonimizowanych dokumentów. Tak częste składanie wniosków poddaje wątpliwość, że informacje te uzyskiwane są dla do celów publicznych.
W piśmie z dnia 4 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w W. (zwane dalej "Stowarzyszeniem", "uczestnikiem postępowania") zgłosiło swój udział w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wnosząc o uwzględnienie złożonej przez M.Ś. skargi.
W uzasadnieniu pisma wskazano, że prawo do informacji publicznej jest prawem o randze konstytucyjnej, jak również podstawowym prawem człowieka. Zasadą demokratycznego państwa prawa jest zatem rozpatrywanie ewentualnych ograniczeń tegoż prawa maksymalnie wąsko. Konstytucyjne prawo do informacji winno bowiem służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych i dokumentów, co w konsekwencji gwarantuje świadomy i odpowiedzialny udział obywateli w życiu publicznym i racjonalny rozwój społeczeństwa demokratycznego. Mając na uwadze zatem powyższe, normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate.
Wskazano, że prawo do informacji jest gwarantowane nie tylko na gruncie prawa krajowego i europejskiego, ale również w ramach uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka stworzonego na gruncie prawa międzynarodowego (art. 19 ust. 2 ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka).
Prawnoczłowieczy charakter prawa do informacji znalazł swoje odzwierciedlenie w szczególnym uregulowaniu procedury dostępu do informacji publicznej. Postępowanie to jest maksymalnie odformalizowane. Dopuszczalne jest złożenie wniosku poprzez pocztę elektroniczną, nie musi być on uzasadniany, ani nawet podpisany. Największym zagrożeniem dla dostępu do informacji nie są jednak bariery formalnoprawne, ale potencjalne materialne koszty konieczne do poniesienia przez wnioskodawcę zainteresowanego dostępem do informacji. Racjonalny prawodawca w sposób świadomy w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. ustanowił zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Regułę tę należy odczytywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.d.i.p., jako mającą znacząco ułatwić i zachęcić do korzystania z prawa do informacji. Wszelkie wyjątki od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej muszą być zatem tłumaczone według wykładni zwężającej treść przepisu.
Dokonując wykładni art. 15 u.d.i.p. należy w pierwszej kolejności podkreślić, że decyzja o nałożeniu na wnioskodawcę kosztów udostępnienia informacji ma charakter uznaniowy. Użycie sformułowania "może" oznacza, że nawet w przypadku rzeczywistego wystąpienia okoliczności uzasadniających możliwość nałożenia opłaty, podmiot rozpatrujący wniosek nie jest zobligowany do skorzystania z tej instytucji. Z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Obciążenie opłatą ma w tej sytuacji charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 794/13).
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że organ nie wywiązał się ze swojego obowiązku, gdyż przed wydaniem aktu nakładającego opłatę nie rozważył, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydanie go jest konieczne. W uzasadnieniu aktu w sposób szczegółowy powinno zostać przedstawione rozumowanie organu przemawiające za zasadnością nałożenia opłaty. Braki w tym zakresie uniemożliwiają skuteczną kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, a ponadto narażają organ na zarzut arbitralności i postępowanie niezgodne z konstytucyjną zasadą praworządności, co w konsekwencji narusza zaufanie obywatela do państwowych instytucji.
Nadto - w ocenie Stowarzyszenia - w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. został zastosowany w błędny sposób, bowiem zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu podmiot zobowiązany uprawniony jest wyłącznie do nałożenia na wnioskodawcę dodatkowych i rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji, a obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. W stanie faktycznym sprawy wątpliwe jest wystąpienie którejkolwiek z nich. W akcie nakładającym opłatę organ wylicza, że na ustaloną kwotę składają się koszty materiałów, praca przy anonimizacji, skanowanie dokumentów i niszczenia dokumentów.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. na wnioskodawcę mogą zostać nałożone jedynie dodatkowe koszty udostępnienia informacji wynikające z ze sposobu lub formy udostępnienia informacji wskazanej we wniosku. Pojęcie dodatkowych kosztów nie zostało jednoznacznie zdefiniowane w u.d.i.p. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazano, że sformułowanie dodatkowe koszty wskazuje, że nie chodzi tu o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, a jedynie takie, które dodatkowe koszty, które są związane ze sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia. Nie chodzi tu o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale koszty, które niejako przekraczają "zwykłe koszty" funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 583/04; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 953/21). Jak wskazuje się w doktrynie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może obciążyć wnioskodawcę właściwie tylko takimi kosztami, które wynikają z treści wniosku, w którym określono specyficzny, wymagający poniesienia dodatkowych kosztów ponad zwykłą działalność podmiotu, sposób udostępnienia informacji lub jej formę. Przez dodatkowe koszty należy rozumieć przede wszystkim wydatki rzeczowe, wynikające z kosztów zużytych materiałów związanych z koniecznością przekształcenia formy informacji, natomiast możliwość uznania za dodatkowe należności osobowych, czyli wydatków związanych z kosztem pracy osoby odpowiedzialnej za przygotowanie i udostępnienie informacji w orzecznictwie nie jest postrzegane jednolicie. W ocenie Stowarzyszenia za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym obciążanie wnioskodawcy kosztami osobowymi jest niedopuszczalne. Organy administracji publicznej są powołane do wykonywania zadań publicznych, w tym do realizacji obowiązków informacyjnych wynikających z Konstytucji RP, a doprecyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że rozpatrywanie wniosków o dostęp do informacji publicznej i wynikającą z tego pracę konkretnych pracowników nie można uznać za wykraczającą poza typowe zadania organów administracji publicznej. Kwestia zapewnienia prawidłowej organizacji pracy uwzględniającej wpływ wniosków o udostępnienie informacji publicznej spoczywa w gestii organu, a związanych z tym kosztów nie można prywatyzować. Dodatkowy charakter obowiązku udostępniania informacji publicznej można ewentualnie rozważyć w odniesieniu do podmiotów prywatnych zobowiązanych do informowania o wykonywanych zadaniach publicznych i dysponowanym majątku publicznym. Nie ma to jednak znaczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Pogląd o niedopuszczalności obciążania wnioskodawcy kosztami osobowymi znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 20 października 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wr 505/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że ustalenie stawki opłaty za godzinę pracy pracownika, który w imieniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wykonuje pracę dodatkową związaną z przygotowaniem informacji publicznej, jest niezgodne z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zdanie to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 508/14), stwierdzając, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do naliczania dodatkowych kosztów za czas pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1363/17) wskazał, że dopuszczalne jest jedynie pobieranie opłat odpowiadających dodatkowym kosztom, które zmuszony jest ponieść podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie należy utożsamiać tego pojęcia z kosztami dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników np. koniecznością wykonania dodatkowej pracy. Zgodnie natomiast z innym, mniejszościowym poglądem, koszty pracy mogą być brane pod uwagę, ale wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 637/13). Niezależnie jednak od tego, któremu poglądowi należy przyznać pierwszeństwo, nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy żaden z nich nie usprawiedliwia nałożonej opłaty, bowiem skarżący został obciążony całością kosztu pracy osoby oddelegowanej do wykonania tego zadania. Udostępnienie żądanej informacji nie wymagało pracy, po godzinach, a już z pewnością nie w wymiarze wskazanym przez organ. W rezultacie należy zgodzić się ze skarżącym, że wyznaczając opłatę organ przeniósł na wnioskodawcę wszystkie koszty udostępnienia informacji, co należy uznać za niedopuszczalne.
Niezależnie od wątpliwości wobec spełnienia przesłanki dodatkowego charakteru wyznaczonych kosztów, należy także poddać w wątpliwość spełnienie drugiej przesłanki, tj. ich rzeczywistości. Rzeczywistość kosztów oznacza, że powinny być one oceniane indywidualnie przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że podmiot zobowiązany nie ma prawa do arbitralnego wyznaczania generalnego i abstrakcyjnego cennika, w którym ureguluje przysługujące mu należności z tytułu udostępniania informacji. Tego rodzaju dokument określany jako "Cennik kosztów związany z udostępnieniem informacji publicznej przez Zespól Szkół Łączności w Gdańsku" został ustanowiony przez organ. Funkcjonowanie tego rodzaju aktów spotkało się z ze sprzeciwem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że z przepisów art. 7 ust 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie generalnego cennika bądź stawek ryczałtowych, bowiem akt taki - nawet jeśli "symuluje" akt o charakterze wewnętrznym adresowanym do podległego organowi aparatu pomocniczego - wykazuje cechy abstrakcyjności i generalności, i w rzeczywistości adresowany jest i kształtuje sytuację podmiotu zewnętrznego względem administracji. Treść takiego aktu bez względu na użyte sformułowania zawsze w sposób bezpośredni lub pośredni wskazywać będzie na określoną wysokość opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej w określonej formie, czy w określony sposób i w ten sposób determinować będzie sytuację administracyjnoprawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej. Sytuacja prawna jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej posiada zupełną i zamkniętą regulację prawną wynikającą z przepisów Konstytucji i ustaw zwykłych. Brak jest podstaw prawnych do jej uszczegółowiania aktami niższej rangi. Akty prawne tego rodzaju są niedopuszczalne również dlatego, że użyte w art. 15 ust. 1 ww. ustawy sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Koszt taki ustalony może zostać dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21).
Niezależnie od tego wskazano, że cennik, który zdaniem organu stanowił podstawę wyznaczenia opłaty dodatkowej został ustanowiony zarządzeniem z dnia 25 października 2022 r., a jego zakres zastosowania został wskazany jako IV kwartał 2022 r. Skoro skarżący złożył wniosek 1 września 2022 r., to wskazany przez organ cennik nie mógł stanowić podstawy nałożenia i wyliczenia opłaty.
W ocenie Stowarzyszenia wyznaczone przez organ koszty są daleko odbiegające od rzeczywistych kosztów przygotowania i udostępnienia informacji. W dobie powszechności przemysłowych drukarek ustalenie, że skserowanie 90 kartek zajmie pracownikowi godzinę jest z pewnością wysoce nieprawdopodobne. Wyznaczenie tego typu horrendalnych cen może świadczyć o tym, że organ z realizacji swojego obowiązku udostępniania informacji uczynił źródło dodatkowego dochodu. Komercyjne traktowanie tego publicznoprawnego obowiązku spotkało się z jednoznaczną krytyką sądów administracyjnych - podmiot zobowiązany do udostępniania informacji, nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania zysku rozumianego jako "wynagrodzenie za usługę", gdyż udostępnianie informacji publicznej należy do kategorii obowiązków o charakterze publicznoprawnym i nie ma nic wspólnego z działalnością komercyjną (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/05).
Podsumowując Stowarzyszenie stwierdziło, że akt nakładający na skarżącego opłatę nie został w prawidłowy sposób uzasadniony, a koszty którymi został on obciążony nie mają rzeczywistego i dodatkowego charakteru. Ponadto zaskarżony akt został wydany w oparciu o pozbawiony podstawy prawnej cennik. Okoliczności sprawy pozwalają zatem sądzić, że wyznaczenie przez organ opłaty miało na celu zniechęcenie wnioskodawcy i rezygnację przez niego z ubiegania się o dostęp do informacji publicznej, które to działanie powinno spotkać się z uchyleniem aktu wyznaczającego opłatę przez Sąd i pouczeniem organu celem właściwego wykonywania przezeń obowiązków i prawidłowego realizowania konstytucyjnych praw obywateli w przyszłości.
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie "A" z siedzibą w W. .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Do takich aktów – co wynika z poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego – należy zaliczyć powiadomienie o ustaleniu wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, które zostaje wydane na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Akt taki - stwierdzający obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalający jej wysokość, a więc nakładający skonkretyzowane zobowiązanie o charakterze finansowym – stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa (zob. pkt 4 komentarza do art. 15 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie III, WK 2016; por. także np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 459/07; wyrok WSA w Gdańsk z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 637/13; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15 czy wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21).
Przedmiotem niniejszej skargi był akt – powiadomienie Dyrektora Zespołu Szkół Łączności im. Obrońców Poczty Polskiej w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r. ustalający – na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. – opłatę obejmującą koszty związane z udostępnieniem na wniosek skarżącego informacji publicznej i określający wysokość tych kosztów na kwotę 875 zł.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny dostęp do niej. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pozwala bowiem podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, który ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są zatem każdorazowo w konkretnej sprawie.
Co wymaga podkreślenia, przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym (dodatkowym) kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji dysponującego żądaną informacją publiczną obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy wymierzyć, a jednocześnie wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały "dodatkowe koszty".
Powyższe oznacza, że treść aktu stwierdzającego obowiązek uiszczenia opłaty za poniesione przez organ koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, musi w sposób wyczerpujący i klarowny wykazywać zasadność i realność poniesionych kosztów, tj. wskazywać, że określona tym aktem kwota opłaty znajduje należyte (przekonujące) uzasadnienie w okolicznościach sprawy, wskazujących – z jednej strony - na rzeczywiste poniesienie przez organ określonych kosztów, a - z drugiej strony - na konieczność dokonania przez organ takich czynności generujących określone wydatki, które można w okolicznościach danej sprawy uznać za "dodatkowe koszty" poniesione w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jako "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku i wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przez "formę" należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka), jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 159-160). Innymi słowy kosztem dodatkowym związanym z udostępnieniem informacji publicznej jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Wydatkami tym mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji), rzeczywiście (faktycznie) poniesione w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji publicznej, wykraczające poza normalne (zwykłe) koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, które generują koszty wynikające z niestandardowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności z obszernych zakresowo żądań, które są kierowane do podmiotów niebędących stricte organami administracji publicznej, lecz innych podmiotów zobowiązanych, zarządzających publicznym majątkiem czy wykonujących zadania publiczne (np. szkoły), gdyż w takim przypadku może dochodzić do zaburzenia zwyczajowej proporcji pomiędzy normalnymi zadaniami podmiotów zobowiązanych a zadaniami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej, co generuje po stronie tych podmiotów dodatkowe, niestandardowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. pkt 2 komentarza do art. 15 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit.; por. także: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21 czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 77/22).
W ocenie Sądu przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny niewątpliwie generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 oraz wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18).
Jeżeli zaś chodzi o koszty osobowe, to zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie akcentuje się – z czym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza - że koszty pracy mogą być brane pod uwagę jednakże wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy. Żaden bowiem przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; zob. także: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21).
Jednak by móc zasadnie żądać zwrotu kosztów udostępnienia informacji publicznej, podmiot do tego zobowiązany musi dokładnie wykazać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1266/14).
Kontrola zaskarżonego aktu nie daje - w ocenie Sądu – podstaw do przyjęcia, że stwierdzona nim wysokość poniesienia przez skarżącego opłaty za udostępnienie informacji publicznej (wniosek z dnia 1 września 2022 r.) dotyczy zwrotu "dodatkowych kosztów" poniesionych przez Zespół Szkół Łączności w Gdańsku w związku ze sposobem udostępnienia czy też koniecznością przekształcenia wnioskowanych przez skarżącego informacji.
Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonego aktu jest niejasne. Organ co prawda podaje określone składniki składające się na poniesiony koszt przypisując im określoną wartość pieniężną oraz czasową ("koszt nakładów czasowych"), ale nie przedstawia w jaki sposób – obliczając koszty osobowe czy też materiałowe poszczególnych czynności ("ksero materiałów do celów anonimizacji", "praca nad anonimizacją", "skanowanie dokumentów", "niszczenie dokumentów") – dochodzi do wyliczenia określonych tam kwot, co uniemożliwia kontrolę – choćby pod względem rachunkowym - prawidłowości tych wyliczeń.
Co więcej, pomimo tego, że suma przyjętych (wyliczonych) kosztów przez organ opiewa na kwotę 953,60 zł, to organ w zaskarżonym akcie stwierdza, iż koszty związane z udostępnieniem skarżącemu informacji publicznej wynoszą 875 zł. Co prawda organ wskazuje w jednym miejscu uzasadnienia, że "ustalona kwota 875 zł, która wynika z przeoczenia obliczeń anonimizacji uchwał", zaś w innym miejscu – odnosząc się do poinformaowania skarżącego o kosztach przygotowania dokumentów w wysokości 900 zł – że "koszty zostały pomniejszone o koszt przygotowania kserowania, czyli z kwoty 900 zł do kwoty 875 zł", to jednak stwierdzenia te w żadnym razie w dostatecznym stopniu nie wyjaśniają i nie uzasadniają określonej przez organ - w konkretnej kwocie 875 zł – wysokości nakładanej opłaty.
W uzasadnieniu powiadomienia o nałożonej opłacie brak jest też informacji w oparciu o jakie źródła (dane) zostały ustalone przyjęte ceny materiałów wykorzystanych przy udostępnianiu wnioskowanej informacji. Także nie wyjaśniono, na jakiej podstawie ustalono wartość czasu pracy pracownika oraz przyjęto czas poświęcany na wykonywanie wyszczególnionych czynności (anonimizację, kserowanie, skanowanie, niszczenie dokumentów). Odwołanie się w tym zakresie do bliżej nieokreślonych "danych GUS" uznać należy za niewystarczające.
Opłata za udostępnienie dokumentów wynikać musi z realnie poniesionych przez organ dodatkowych kosztów. Nie powinna zatem wynikać z przyjęcia jakiegokolwiek ryczałtowego sposobu jej ustalenia, np. na podstawie wydanego zarządzenia w sprawie taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21). Jak wynika natomiast z wyjaśnień Dyrektora zawartych w odpowiedzi na skargę wysokość kosztów została ustalona na podstawie Zarządzenia nr 13/2022/2023 Dyrektora ZSŁ w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r. w sprawie: Cennika kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej przez ZSŁ w Gdańsku obowiązujący w IV kwartale 2022 r. W tym kontekście jedynie przykładowo należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia – jak stwierdzono w ww. Zarządzeniu (cenniku) – że "proces anonimizacji" wynosi 2,5 min/strona, gdyż uzależnione to każdorazowo być musi od okoliczności faktycznych istniejących w danym przypadku czyli od konkretnej treści analizowanego dokumentu i ilości zamieszczonych w nim danych podlegających konieczności zanonimizowania. Wysokość ustalonych każdorazowo kosztów dodatkowych związanych z procesem udostępniania informacji publicznej musi mieć charakter zindywidualizowany, odnoszący się zatem do konkretnie – a nie ryczałtowo – wygenerowanych w danym przypadku kosztów.
Zwrócić należy także uwagę, że skoro skarżący zmodyfikował swój wniosek z dnia 1 września 2022 r., wskazując, że żąda udostępnienia mu informacji w formie skanów wymienionych dokumentów (tj. protokołów), to organ nie uzasadnił w wystarczającym stopniu z jakich powodów w poniesionych kosztach uwzględnił także wydatki związane z "kserem materiałów do celów anonimizacji" oraz "niszczeniem dokumentów". W ocenie Sądu w takim przypadku, możliwym i niewymagającym specjalnego oprogramowania komputerowego sposobem przygotowania informacji, a w konsekwencji też niegenerującym dodatkowych kosztów materiałowych i osobowych związanych z kopiowaniem i następnie niszczeniem papierowych dokumentów, wydaje się być obróbka (anonimizowanie) dokumentu w formacie cyfrowym, tj. po zeskanowaniu oryginału papierowego dokumentu i jego zamianie na formę cyfrową (z pominięciem kserowania i anonimiazacji papierowej kopii dokumentu). Z tego też powodu przyjąć należy, że organ niewystarczająco wykazał powody i konieczność poniesienia w tym zakresie kosztów przygotowania do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie wykazał również, że wytworzenie żądanej informacji stanowiło dodatkowe, ponadwymiarowe zaangażowanie pracownika czy pracowników. Oczywistym jest, że wytworzenie informacji najczęściej wiąże się z dodatkowym nakładem pracy, jednak – jak już zasygnalizowano powyżej - nie stanowi to samo w sobie niejako automatycznie dla organu dodatkowego kosztu. Koszt dodatkowy kwalifikujący się do "odzyskania" przez organ w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi być kosztem rzeczywiście poniesionym. Kwestia ta jest o tyle istotna, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli zachodzi konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za dodatkowe godziny pracy pracownikowi zatrudnionemu w organie, który to w ramach nadgodzin poza zakresem swoich obowiązków i podstawowego czasu pracy zostaje wytypowany do przygotowania i udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze wskazanym we wniosku sposobem czy formą udostępnienia tej informacji. W takim jednak wypadku to na organie ciąży obowiązek wykazania, w sposób poddający się jakiejkolwiek kontroli, w tym kontroli sądowej, że konieczność dokonania analizy i zebrania danych objętych wnioskiem strony skarżącej o udzielenie informacji nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania organu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 342/21).
W niniejszej sprawie okoliczność poniesienia przez organ dodatkowych kosztów osobowych nie została w żaden sposób udokumentowana, gdyż brak jest w przekazanych aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby okoliczność wykonania czynności związanych z udostępnieniem skarżącemu wnioskowanej informacji poza normalnym czasem pracy przez wskazaną osobę – pracownika (np. dodatkowej umowy na wykonanie tych czynności zawartej z konkretnym, imiennie wskazanym pracownikiem, karty pracy czy dowodu wypłaty takiego dodatkowego wynagrodzenia). Z wyjaśnień Dyrektora przedstawionych na rozprawie wynika natomiast, że "nauczycielka dokonująca anonimizacji dokumentacji podlegającej udostępnieniu nie otrzymała dodatkowego wynagrodzenia", a "organ jest związany planem finansowym i nie może dowolnie wydatkować środków przez zawarcie umowy zlecenia jeżeli środki takie nie zostały w planie finansowym przewidziane".
Zwrócić należy uwagę, że czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu. O ile jednak w niniejszym przypadku udostępniania informacji publicznej – zważywszy na znaczną ilość dokumentów i konieczność ich przetworzenia do udostępnienia – należy dać wiarę twierdzeniom organu, że zachodziła konieczność pracy w godzinach nadliczbowych, to jednak organ nie wykazał, iż poniósł z tego tytułu określone koszty związane z wypłatą wynagrodzenia pracownikowi za pracę w ponadnormatywnym wymiarze. W ocenie Sądu szkoła, będąca podmiotem wykonującym funkcje publiczne i zarządzającym majątkiem publicznym, a w konsekwencji zobowiązanym na podstawie u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, powinna rozważyć możliwość zagwarantowania od organu prowadzącego tę szkołę, określonej puli środków budżetowych na realizację celów wskazanej ustawy, które mogą zostać wykorzystane w szczególności, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - udostępnienie informacji publicznej wymaga poniesienia przez szkołę ponadnormatywnych nakładów osobowych.
Jedynie na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się informację prostą i informację przetworzoną, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet co do zasady o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy – tak jak w niniejszej sprawie - usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Nabiera to także dodatkowo istotnego znaczenie w przypadku, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej w znacznym zakresie, powodującym konieczność przygotowania (przetworzenia) przez organ dużej ilości dokumentów. W ocenie Sądu w takim przypadku organ uprawniony jest do sprawdzenia, jaki interes publiczny przemawia za udostępnieniem żądanej informacji i w związku z tym wezwania wnioskującego o wskazanie tego interesu.
Podsumowując, z uwagi na wskazany wyżej uznaniowy charakter obciążenia opłatą za udostępnienie informacji publicznej, podmiot obowiązany do udzielenia tej informacji winien każdorazowo starannie rozważyć, czy w konkretnym wypadku ustalenie opłaty jest uzasadnione, a ponadto zobligowany jest do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty winna odpowiadać kosztom rzeczywiście poniesionym, związanym ze sposobem udostępnienia informacji wskazanym we wniosku lub związanym z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem art. 15 u.d.i.p., ponieważ określał wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która nie została przez organ wykazana jako odpowiadająca rzeczywistym, koniecznym, dodatkowym kosztom związanym ze sposobem i formą udzielenia informacji wskazanymi we wniosku skarżącego.
Z tej przyczyny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżony akt uchylił, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Dyrektora Zespołu Szkół Łaczności w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).