II SA/Ol 580/25

II SA/Ol 580/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.4 ust.1 pkt 5, art.5 ust.1-2, art.6 ust.1 pkt 2 lit. f
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 par.1 pkt 1 lit.a, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szpitala w O. S.A. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Szpitala w O. S.A. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 22 sierpnia 2025 r. Prezes Zarządu Szpitala w O. S.A., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), odmówił P. K. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 r. przez lekarzy, pracujących w 2025 r. na oddziale chorób wewnętrznych o profilu kardiologicznym, którzy prowadzą działalność gospodarczą/są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie wraz z potwierdzeniami zapłaty.
W uzasadnieniu decyzji podano, że lekarz zatrudniony w publicznej służbie zdrowia może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną, gdy łączy swój zawód z funkcjami o charakterze administracyjnym, m.in. ordynatorów, czy kierowników klinik. Wskazano, że świadczenie usług medycznych (udzielanie świadczeń zdrowotnych) przez lekarzy prowadzących indywidualne praktyki lekarskie jest w istocie formą zatrudnienia z punktu widzenia treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i lekarzy zatrudnionych na podstawie tzw. kontraktów, świadczących usługi medyczne (udzielających świadczeń zdrowotnych) w ramach indywidualnych praktyk lekarskich. Zatem w ocenie Szpitala w O. S.A. (dalej jako: organ) lekarz zatrudniony na podstawie kontraktu nie jest wyłączony z ochrony prywatności określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślono, że informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej, nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż jest daną osobową, określającą sytuację ekonomiczną danej osoby. Dlatego odmówiono udostępnienia informacji publicznej, powołując się na prywatność osób fizycznych – lekarzy, pracujących w 2025 r. na oddziale chorób wewnętrznych o profilu kardiologicznym. Odnośnie do wniosku, w jakim dotyczy on rachunków/faktur za udzielania przez ordynatora świadczeń zdrowotnych wyjaśniono, że zawierają w sobie zarówno wynagrodzenie za pełnienie funkcji ordynatora, jak i wynagrodzenie za udzielenie świadczeń zdrowotnych, które dotyczy wykonywania pracy zarobkowej w zakresie, w jakim nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wskazano, że informacja publiczna w zakresie wysokości wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji ordynatora została wnioskodawcy udostępniona 3 czerwca 2025 r., zaś w pozostałym zakresie dane te podlegają ochronie prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2, art. 16 w zw. art. 17 u.d.i.p. Podniósł, że lekarze, którzy zdecydowali się prowadzić działalność gospodarczą oraz zawarli kontrakty z publicznym szpitalem muszą liczyć się z wszelkimi skutkami takiego zaangażowania. Każdy bowiem dokument finansowy, w postaci wystawionej faktury lub rachunku, będzie zawsze informacją publiczną, o ile podmiot zobowiązany do zapłaty jest podmiotem publicznym (realizującym zadania publiczne) i reguluje należności ze środków publicznych. Wskazano ponadto, że organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, a zatem uznał, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną, a jednocześnie organ przywołał treść uzasadnienia wyroku NSA z 9 kwietnia 2025 r., który wyraził pogląd, że informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślono przy tym, że wykładnia NSA dotyczyła osób zatrudnionych na umowę o pracę, a nie przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą. Wskazano także, że w wydanej decyzji organ przyznał, że wśród faktur/rachunków, o które wnioskował skarżący, są również rachunki/faktury wystawione przez ordynatora oddziału, który ponad wszelką wątpliwość jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a mimo to nie udostępnił jakichkolwiek dokumentów finansowych, wystawionych przez ordynatora twierdząc, że te dokumenty zawierają również informacje o usługach zdrowotnych wykonywanych przez tę osobę, stanowiące dokumenty prywatne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że żądanie udostępnienia informacji skierowane było do Szpitala, a zatem podmiotu, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest to podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Ponadto wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia dokumentów finansowych (faktur/rachunków), opłacanych ze środków publicznych, wystawianych przez osoby świadczące usługi medyczne w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, na podstawie kontraktów. Zatem są to informacje publiczne, gdyż pozostają w związku z majątkiem, którym dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i sposobem jego dysponowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Okoliczność ta w zasadzie nie jest kwestionowana przez organ, chociaż jego stanowisko nie było konsekwentne, skoro w uzasadnieniu decyzji wskazano, że informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej, a mimo to wydano decyzję o odmowie jej udzielenia. Natomiast spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem czy organ prawidłowo uznał, że z ochrony takiej korzystają lekarze, którzy prowadząc działalność gospodarczą są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem publicznym prowadzącym działalność z zakresu opieki zdrowotnej i rozliczają się w formie wskazanej we wniosku.
Podnieść należy, że w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. in fine). Skoro zatem ustawodawca w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie powołanej regulacji. Jednak dokonując takiej oceny, organ winien uwzględnić, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest prawo dostępu do informacji publicznej, a jego odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych i prawa dostępu do informacji publicznej. Jak podkreśla się w literaturze i judykaturze, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a ewentualne wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, E. Jarzęcka-Siwik, [w:] Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, red. J. Wyporska-Frankiewicz, Warszawa 2019, LEX/el.). Wynika stąd, że organy władzy państwowej i inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznych powinny dążyć do tego, aby dostęp do tych informacji był możliwie szeroki. Rozważając zatem kwestię ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy powiązać z art. 47 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Zgodnie zatem z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej winno podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę takich dóbr jak m.in. życie prywatne i rodzinne (prywatność osoby fizycznej) lub ochronę działalności gospodarczej, czyli informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą (tajemnica przedsiębiorcy).
Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie jest kwestionowana jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego. Podkreśla się, że informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informację publiczną (vide: wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13, z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, dostępne w CBOSA). Powszechnie prezentowane jest także stanowisko, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej biorąc pod uwagę, że nie istnieje prawny przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu osoba fizyczna zawierająca umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, w wykonaniu której wydatkowane są środki publiczne, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, gdy jest to niezbędne dla kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP" (wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3187/18, CBOSA). Podobnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12), w którym stwierdzono, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy uznał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W zależności od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1309/17, CBOSA).
W świetle powyższych rozważań rację należy przyznać organowi, że co do zasady, prawo do informacji publicznej doznaje ograniczenia ze względu na prywatność. Jednakże Sąd nie podziela stanowiska organu, że ochrona prywatności przysługuje lekarzowi niezależnie od tego, czy wykonuje swoje zadania na podstawie umowy o pracę, czy też kontraktu zawartego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W świetle powyższych rozważań nie ulega bowiem wątpliwości, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, i które - poprzez zawarcie tych umów - korzystają z majątku publicznego, nie zawsze narusza prawa do prywatności tych osób. Kwestia ta podlega ocenie w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach, a kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W związku z tym lekarz zawierający kontrakt ze Szpitalem, czyli wykonujący swoje obowiązki na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie umowy o pracę, musi liczyć się – co do zasady – z tym, że takie jego dane, jak imię i nazwisko oraz wysokość kwot uzyskiwanych w zamian za świadczone usługi medyczne mogą zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym kwestia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie winna być oceniona przez organ według wyżej wskazanych kryteriów, a nie według kryterium pełnienia lub niepełnienia funkcji publicznej. Przy czym, w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Pokreślić ponadto należy, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi podstawy do wyłączenia prawa do informacji publicznej, a jedynie jego ograniczenia. W żadnym wypadku przepis ten nie zwalnia organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na realizację umowy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w ogóle nie udostępnił skarżącemu informacji związanych z wydatkowaniem środków publicznych, nawet w formie zanonimizowanej.
Podnieść także należy, że organ nie zakwestionował prawa skarżącego do uzyskania informacji odnośnie do wynagrodzenia ordynatora, który – jak sam przyznał organ - pełni funkcję publiczną. Jednakże także w tym zakresie nie została skarżącemu udzielona wnioskowana informacja. Wprawdzie organ twierdzi, że udzielił jej w piśmie z 3 czerwca 2025 r., a zatem jeszcze przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie, ale w aktach sprawy brak jest zarówno powołanego pisma, jak i dowodu jego doręczenia skarżącemu, zaś fakt otrzymania takiej informacji zakwestionował skarżący w treści skargi. W tych okolicznościach należy zatem przyjąć, że także w tym zakresie organ odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej, czego w ogóle nie uzasadnił.
Organ winien zatem ponownie rozpoznać wniosek skarżącego, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).