II SA/Ol 576/23

II SA/Ol 576/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II GSK 2392/23 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1212
art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61 § 1, art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (strona, skarżący) na postanowienie Marszałka Województwa Podlaskiego (Marszałek, organ pierwszej instancji) z dnia 8 kwietnia 2022 r. wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii B, przeprowadzonego w WORD w Białymstoku w dniu 29 grudnia 2021 r. - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. M. G. wniósł skargę na egzamin państwowy w zakresie prawa jazdy kategorii B, przeprowadzony z udziałem skarżącego w dniu 29 grudnia 2021 r., w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Białymstoku.
Powyższa skarga została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji, który pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. poinformował stronę, że uznał skargę za nieuzasadnioną. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Marszałka z dnia 17 stycznia 2022 r.
W wyniku rozpatrzenia ponaglenia wzniesionego przez skarżącego na Marszałka w przedmiocie przewlekłości w rozpoznaniu skargi z dnia 29 grudnia 2021 r., Kolegium postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. stwierdziło że Marszałek nie dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu skargi M. G. z dnia 29 grudnia 2021 r.
Następnie w związku z wniesieniem przez stronę kolejnych wyjaśnień, z których wynikało, że ponaglenie zarzucało Marszałkowi bezczynność w rozpoznaniu żądania z dnia 29 grudnia 2021 r., w zakresie w jakim dotyczyło ono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w WORD Białystok, w dniu 29 grudnia 2021 r., Kolegium postanowieniem z 16 marca 2022 r. stwierdziło, że Marszałek dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu żądania M. G. z dnia 29 grudnia 2021 r., w zakresie w jakim dotyczyło ono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w WORD Białystok, w dniu 29 grudnia 2021 r., wyznaczyło organowi pierwszej instancji termin trzech tygodni na rozpatrzenie tego żądania.
W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2021 r., w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii B, przeprowadzonego w WORD w Białymstoku, w dniu 29 grudnia 2021 r., Marszałek postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w WORD Białystok, w dniu 29 grudnia 2021 r..
Na opisane wyżej postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:
art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania, podczas gdy posiada interes wynikający z przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 - u.k.p.), polegający na możliwości uzyskania prawa do bezpłatnego egzaminu;
art. 104 § 1 k.p.a., art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niewykonanie zaleceń SKO z postanowienia z dnia 16 marca 2022 r. i nierozpatrzenie wniosku o unieważnienie egzaminu.
W uzasadnieniu postanowienia z 11 maja 2023 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi natomiast samoistnej normy prawnej, będącej podstawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie. O przyjęciu zasady skargowości lub zasady oficjalności przesądzają bowiem przepisy prawa materialnego. W myśl art. 67 u.k.p. marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego: rozpatruje skargi dotyczące egzaminu; kontroluje działalność wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego w zakresie przeprowadzania egzaminów; wydaje zalecenia pokontrolne; unieważnia egzamin; zawiesza przeprowadzanie przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego egzaminów; skreśla egzaminatora z ewidencji egzaminatorów; występuje do zarządu województwa z wnioskiem o odwołanie dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego z zajmowanego stanowiska; prowadzi analizę: kwartalną w zakresie średniej zdawalności osób egzaminowanych w danym ośrodku, bieżącą w zakresie skarg złożonych na ośrodek; przerywa egzamin prowadzony niezgodnie z przepisami; kieruje na egzamin egzaminatora skreślonego z ewidencji egzaminatorów.
W myśl art. 72 u.k.p. marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 (pkt 1); był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik (pkt 2).
Przy czym marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy:
z urzędu;
na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.
3. Unieważniony egzamin przeprowadza się ponownie na koszt wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.
Z przytoczonych powyżej regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego może zostać wszczęte przez marszałka województwa z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Przepisy nie przewidują zatem możliwości wszczęcia tego typu postępowania na wniosek egzaminowanego. Powyższe nie stoi w sprzeczności z regulacją przepisu art. 68 u.k.p., przewidującym możliwość wniesienia skargi dotyczącej egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem - w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin - do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Co więcej skarga egzaminowanego złożona w trybie art. 68 u.k.p. może stanowić asumpt do wszczęcia postępowania nieważnościowego zarówno na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, za którego pośrednictwem skarga jest wnoszona, jak i przez marszałka województwa "z urzędu", po przeanalizowaniu zarzutów podniesionych w skardze.
Kolegium podniosło, że skarga wniesiona przez M. G. w trybie art. 68 u.k.p. została rozpatrzona przez Marszałka, który pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. poinformował, że uznał skargę za nieuzasadnioną. Marszałek nie uznał zatem, że zarzuty zgłoszone przez stronę uzasadniają wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego. Z wnioskiem w tej sprawie nie wystąpił również Dyrektor WORD w Białymstoku, za pośrednictwem którego skarga z dnia 29 grudnia 2021 r. została wniesiona. Natomiast przepis art. 72 ust. 2 u.k.p. nie przewiduje możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy na wniosek egzaminowanego.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że regulacje ustawowe nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, na wniosek egzaminowanego i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie na żądanie M. G.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium zauważyło, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie nie było ustalenie, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem zarzut naruszenia przepisu art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. jest nieuzasadniony. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a., art. 72 ust. 1 pkt. 2 u.k.p. w zw. z art. 37 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ. W sprawie nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. G., a rozstrzygnięcie w tym zakresie - zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a. - jest podejmowane w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 37 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, niewykonanie zaleceń SKO z postanowienia z dnia 16 marca 2022 r. i nierozpatrzenie wniosku o unieważnienie egzaminu. W postanowieniu z dnia 16 marca 2022 r. Kolegium - wbrew zarzutom skarżącego - nie narzuciło organowi pierwszej instancji sposobu rozpatrzenia żądania z dnia 29 grudnia 2021 r., w zakresie w jakim dotyczyło ono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w WORD Białystok, w dniu 29 grudnia 2021 r.
Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem sprawy, wniósł na powołane wyżej postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając:
naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy:
- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że niewiążące wypowiedzi organu pierwszej instancji o zgodności z prawem przeprowadzonego egzaminu, poczynione w odrębnym postępowaniu skargowym według przepisów k.p.a., stanowią inną uzasadnioną przyczynę, z której postępowanie nie może być wszczęte;
- art. 28 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 1 u.k.p., art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. i art. 72 ust. 3 u.k.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "interes prawny" skarżącego i w konsekwencji przyjęcie, że jest on zależny od oceny organu, co doprowadziło do stwierdzenia, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, mimo że ma on postać uprawnienia do odbycia egzaminu na koszt wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego oraz uprawnienia do żądania władczej weryfikacji postępowania egzaminatora według kryterium zgodności z prawem, a jego realizacja zależy tylko od woli strony postępowania;
- art. 72 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania go za wyłączne źródło legitymacji procesowej czynnej w sprawach o unieważnienie egzaminu na prawo jazdy, podczas gdy z przepisu odrębnego, tj. art. 68 ust. 1 u.k.p. w zw. z art. 72 ust. 3 u.k.p. wynika taka legitymacja również dla kandydata na kierowcę;
- art. 68 ust. 1 i ust. la u.k.p. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuwzględnieniem egzaminatora jako strony postępowania, a także nieuwzględnieniem, że w postępowaniu o unieważnienie egzaminu podlegają rozstrzygnięciu sporne interesy stron, co powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś w drodze zawiadomienia o załatwieniu skargi;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie w sposób należyty całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, mimo zebrania kompletnego materiału dowodowego, a poprzestanie tylko na stwierdzeniu formalnych przeszkód do rozpatrzenia sprawy, przy czym stwierdzenie tych przeszkód zawierało niedopuszczalne elementy wybiórczej oceny merytorycznej sprawy;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy na żądanie egzaminowanego, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania.
naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
- art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 52 ust. 2 u.k.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, podczas gdy utrwalone w materiale dowodowym okoliczności sprawy wskazywały, że egzamin został przerwany bezpodstawnie w sytuacji braku bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia innych uczestników ruchu, w związku z czym obligatoryjnie podlegał unieważnieniu;
- art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że bezpodstawne przerwanie egzaminu nie stanowi nieprawidłowości, która miała wpływ na wynik egzaminu i nie może być powodem unieważnienia egzaminu;
- § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1206) w zw. z art. 52 ust. 2 u.k.p. oraz art. 2 pkt 17 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zachowanie egzaminowanego zagrażało życiu lub zdrowiu innych uczestników ruchu, podczas gdy nie było żadnych uczestników ruchu w pobliżu.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za uznaniem skargi za zasadną. W oparciu o przytoczone w uzasadnieniu skargi argumenty skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji administracyjnej w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z 6 czerwca 2023 r., sygn. II GW 51/23, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do rozpoznania niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie narusza ono prawa.
Podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia organu pierwszej instancji, był art. 61a § 1 k.p.a. oraz przepisy ustawy o kierujących pojazdami.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny".
W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Przesłanka z "innych uzasadnionych przyczyn" nie została skonkretyzowana w k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest natomiast, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zadaniem organu administracji na tym etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
W sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia jakie środki prawne dotyczące weryfikacji przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy przewidziano w ustawie o kierujących pojazdami. Analiza treści tej ustawy wskazuje, że przewidziano w niej dwa postępowania, a mianowicie postępowanie skargowe określone w art. 68 ust. 1 u.k.p. oraz postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu uregulowane w art. 72 u.k.p. Pogląd taki wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Gl 27/14, jak również WSA w Łodzi w wyroku z 9 grudnia 2014 r., sygn. III SA/Łd 836/14 oraz w wyroku z 16 października 2018 r. sygn. III SA/Łd 475/18 (CBOSA), a Sąd w obecnym składzie podziela ten pogląd i rozważania zawarte w ww. orzeczeniach. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść art. 67 ust.1 u.k.p. z którego wynika, że w ramach nadzoru marszałek województwa rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (punkt 1) oraz unieważnia egzamin (punkt 4). Wymieniony przepis wyraźnie rozgranicza oba postępowania co wskazuje, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie dwóch różnych postępowań czyli postępowania skargowego (art. 68 u.k.p.) i postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu (art. 72 u.k.p.). Inna jest również procedura i sposób zakończenia obu postępowań.
Sąd w obecnym składzie nie podzielił natomiast poglądu przywołanego przez skarżącego, a wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 1516/16. Zgodnie z treścią tego postanowienia skarga, o której mowa w art. 68 u.k.p. jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy, powinno być zakończone decyzją administracyjną. W ocenie NSA skarga określona w art. 68 ust. 1 u.k.p. nie ma charakteru skargi ujętej w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Powoduje ona wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy i kończy się wydaniem decyzji w przedmiocie takiego unieważnienia.
Pogląd przedstawiony w wymienionym postanowieniu jest jedną z możliwych interpretacji przepisu art. 68 i 72 u.k.p. (v: postanowienie WSA w Łodzi z 13 lipca 2022 r., sygn. III SAB/Łd 99/22) W przekonaniu sądu w obecnym składzie interpretacja ta nie jest prawidłowa.
Przede wszystkim interpretacja ta jest sprzeczna z treścią art. 67 ust. 1 u.k.p. w którym wyraźnie wyodrębnione są środki sprawowania nadzoru marszałka województwa nad przeprowadzeniem egzaminów na prawo jazdy, tj. rozpatrywanie skarg dotyczących przebiegu egzaminu (punkt 1 ) i unieważnienie egzaminu (punkt 4). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu w sprawie I OSK 1516/16 utożsamia oba postępowania (tzn. z art. 68 ust. 1 i art. 72 u.k.p.) w jedno. Uznaje bowiem, że skarga z art. 68 ust.1 u.k.p. skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu, które winno się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia tego egzaminu. Oznacza to, że skarga każdej egzaminowanej osoby uruchamia postępowanie administracyjne w przedmiocie unieważnienia egzaminu, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Pozostaje to w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 72 ust. 2 u.k.p. , który stanowi, że unieważnienie egzaminu może nastąpić jedynie z urzędu (punkt 1) lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (punkt 2). W przepisie tym nie ma mowy, że unieważnienie następuje także na wniosek osoby, która złożyła skargę, o której mowa w art. 68 ust.1 u.k.p. Nie ulega wątpliwości, że gdyby intencją ustawodawcy było aby unieważnienie egzaminu na prawo jazdy było możliwe także na wniosek osoby, która złożyła skargę określoną w art. 68 ust. 1 u.k.p. to treść art. .72 ust. 2 u.k.p. byłaby inna. Skoro jednak w przepisie art. 72 ust. 2 u.k.p. wyraźnie określono z inicjatywy jakiego podmiotu może dojść do unieważnienia egzaminu to oznacza, że takie unieważnienie nie może nastąpić na wniosek osoby, która złożyła skargę do marszałka województwa.
Konsekwencją poglądu wyrażonego przez NSA w postanowieniu w sprawie I OSK 1516/16 byłoby to, że każda osoba, która nie zdała egzaminu na prawo jazdy mogłaby składać skargę do marszałka województwa co skutkowałaby wydaniem decyzji administracyjnej przez marszałka w przedmiocie unieważnienia egzaminu. Następnie decyzja taka mogłaby zostać zaskarżona do sądu administracyjnego a w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia także do sądu drugiej instancji. W istocie każdy egzamin na prawo jazdy podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze dużą ilość egzaminów na prawo jazdy przeprowadzanych każdego dnia można sobie wyobrazić jak dużo byłoby skarg do sądu administracyjnego osób niezadowolonych z wyniku egzaminu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który przewidział, że unieważnienie egzaminu może nastąpić jedynie na wniosek dyrektora WORD lub z urzędu a nie na wniosek osoby, która złożyła skargę na przebieg egzaminu. Skarga, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.k.p. dostarcza marszałkowi województwa jedynie informacji o przebiegu egzaminu, na podstawie których może on wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie jego unieważnienia. Nie ma jednak obowiązku wszczynania takiego postępowania.
Za przyjęciem poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może przemawiać fakt dodania z dniem 24 sierpnia 2014 r. ustępu 1a do artykułu 68 u.k.p. Ustęp ten przewiduje, że egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu i został dodany do art. 68 u.k.p. dotyczącego skargi na przebieg egzaminu a nie do art. 72 dotyczącego unieważnienia egzaminu. Dodanie w 2014r. ustępu 1a do art.68 a nie do art.72 u.k.p. niczego nie wyjaśniało a jeszcze bardziej skomplikowało sprawę. Okoliczność, że do art. 68 dodano ustęp 1a nie oznacza jednak, że w art. 68 uregulowano kwestię wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy. Z treści przepisu art. 68 ust. 1a u.k.p. nie wynika aby postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy było tożsame z postępowaniem ze skargi dotyczącej przebiegu egzaminu.
Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że w ustawie o kierujących pojazdami przewidziano dwa odrębne postępowania dotyczące przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy, to jest postępowanie skargowe określone w art. 68 u.k.p. oraz postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu, o którym mowa w art. 72 u.k.p. Złożenie skargi określonej w art. 68 ust.1 u.k.p. nie inicjuje postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej unieważnienia takiego egzaminu.
W rozpoznawanej sprawie, pismem z 29 grudnia 2021 r. M. G. wniósł skargę na egzamin państwowy w zakresie prawa jazdy kategorii B, przeprowadzony z jego udziałem skarżącego w dniu 29 grudnia 2021 r., w WORD w Białymstoku. Powyższa skarga została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji, który pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. poinformował stronę, że na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 u.k.p. uznał skargę za nieuzasadnioną. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Marszałka z dnia 17 stycznia 2022 r. wskazując, że skarga dotycząca egzaminu państwowego została rozpoznana w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., a pismo z 17 stycznia 2022 r. było zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty podgląd, że postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli sądowej. Pismo określone w art. 238 § 1 k.p.a. nie jest ani aktem ani czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 14 września 2004 r., sygn. OSK 642/04; z 14 września 2005 r., sygn. I OSK 105/05).
Zgodnie z art. 72 ust. 2 u.k.p. marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy: z urzędu (pkt 1); na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (pkt 2). Powołany przepis w sposób enumeratywny wskazuje, w jaki sposób może zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Z przytoczonej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego może zostać wszczęte przez marszałka województwa z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Natomiast egzaminowanemu (jak też egzaminatorowi) nie przysługuje czynna legitymacja procesowa umożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, chociażby powoływał się na swój interes prawny. Niemniej egzaminowany i egzaminator są stronami tego postępowania.
O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami.
Zdaniem Sądu, skoro art. 72 ust. 2 jednoznacznie przesądza w jakich okolicznościach marszałek unieważnia egzamin (z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego), to treść rzeczonego przepisu stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. która uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek egzaminowanego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że regulacje ustawowe nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy na wniosek egzaminowanego.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.