II SA/Ol 575/20

II SA/Ol 575/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Matczak
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II GSK 806/21 - Wyrok NSA z 2023-04-27
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1373
art. 139 ust. 1, art. 142, art. 147, art. 148, art. 152 ust. 1, art. 154
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1372
par. 5 ust.1, par. 6 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia  umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej
Dz.U. 2017 poz 2295
par. 4 ust. 1 pkt 7, par. 8 ust. 2 i 3
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Szpitala A na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych wynika, że 22 stycznia 2020 r. Dyrektor "[...]" Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor OW NFZ"), działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373, z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr "[...]" prowadzone w trybie konkursu ofert w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego "[...]". W ogłoszeniu dotyczącym ww. postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 825.000 zł na okres rozliczeniowy od 1 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz wskazano, iż po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawarta jedna umowa.
W postępowaniu złożono dwie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej.
Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło "[...]" r. Do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wybrano "[...]" (dalej: "kontroferent").
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł Szpital "[...]" (dalej: "Skarżący", "Szpital"), zarzucając naruszenie:
1) art. 148 ust. 1 ustawy przez porównanie ofert złożonych w toku przedmiotowego postępowania poza kryteriami wskazanymi w treści tego przepisu, co doprowadziło do wyboru oferty konkurencyjnej, podczas gdy to oferta Szpitala winna zostać wybrana jako najkorzystniejsza;
2) art. 134 ust. 1 ustawy przez przeprowadzenie postępowania i jego rozstrzygnięcie w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji, co doprowadziło do wyboru oferty konkurencyjnej, podczas gdy to oferta Szpitala winna zostać wybrana jako najkorzystniejsza;
3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.
Dyrektor OW NFZ decyzją z "[...]" r. oddalił odwołanie Szpitala i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in., że w oparciu o kryteria wyboru ofert określone w załączniku nr 16 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem kryterialnym", w części niejawnej postępowania oceniono złożone oferty, porównano je i na tej podstawie sporządzono ranking otwarcia, który uszeregował oferentów biorących udział w postępowaniu według malejącej łącznej liczby punktów oceny, przyznanej na wstępnie ich ofertom. W ramach części niejawnej postępowania, komisja konkursowa działając na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U.
z 2018 r., poz. 1897), przeprowadziła weryfikację wykazanych powyżej oferentów w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ich ofertach i potwierdziła w obu przypadkach zgodność danych zawartych w ofercie ze stanem faktycznym.
W wyniku powyższego sporządzono ranking bieżący postępowania konkursowego, który jest tożsamy z rankingiem końcowym.
Komisja konkursowa nie uznała udzielonych przez Szpital odpowiedzi w zakresie następujących zapytań ofertowych:
3.1.1. Mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut - odpowiedź "tak",
4.1.1. W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie - odpowiedź "tak",
4.1.2. W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwalnie od – odpowiedź "10 lat",
6.1.1. Współpraca z Agencją - świadczeniodawca przekazuje w terminie dane, o których mowa w art. 31lc ust. 2 ustawy o świadczeniach, w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania - dotyczy okresu po dniu 22 lipca 2017 roku - odpowiedź "tak", za które Szpital otrzymał odpowiednio: 17 pkt, 15 pkt, 7 pkt i 2 punkty. Zdaniem komisji konkursowej na wszystkie ww. pytania Szpital powinien był udzielić odpowiedzi "nie" – 0 punktów, co odzwierciedlałoby stan faktyczny. Łączna liczba punktów za ocenę oferty powinna wynosić 45,5, a co za tym idzie oferta Szpitala powinna zajmować drugą pozycję w rankingu postępowania. W związku z powyższym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wybrany został drugi oferent, co znalazło potwierdzenie w rozstrzygnięciu postępowania.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Dyrektor OW NFZ wyjaśnił, że komisja konkursowa porównała oferty w następujących kryteriach: kompleksowość, jakość, dostępność, ciągłość, inne i cena, które zostały określone przez Ministra Zdrowia w załączniku nr 16 rozporządzenia kryterialnego. Każdy z oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym odpowiadał na te same pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym, a w zależności od udzielonej odpowiedzi przyznana została mu odpowiednia ilość punktów, określona we właściwym załączniku do rozporządzenia kryterialnego. Kryteria oceny ofert przez cały okres trwania zaskarżonego postępowania były niezmienne i jednakowe dla wszystkich oferentów biorący udział w postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów k.p.a. zauważył, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Wyjaśnił ponadto m.in., że zajęcie pierwszego miejsca przez Szpital w rankingu końcowym, wynika z faktu nie wyrażenia przez niego zgody na dokonanie zmiany odpowiedzi przez komisję konkursową, która skutkowałaby odjęciem punktów w rankingu w kryterium: dostępności (17 pkt), ciągłości (22 pkt) i inne (2 pkt). Po odjęciu tych punktów przez komisję konkursową pozycja Szpitala w rankingu końcowym zmieniła się i zajął on drugą pozycję, z łączną liczbą punktów 45,5. Podniósł też, że w dokumentacji postępowania konkursowego znajduje się certyfikat ISO kontroferenta, który spełnia warunki kryterium posiadania certyfikatu oraz dokument potwierdzający pozytywną opinię wojewody o celowości inwestycji.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Szpital zarzucił naruszenie:
- art. 146 ust. 2, art. 148 ust. 3 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterialnego przez ustalenie, że Szpital miał obowiązek wykazać przed zawarciem umowy, że zgodnie z deklaracją złożoną w ankiecie, spełnia wymóg, zgodnie z którym mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut; podczas gdy Szpital nie miał takiego obowiązku, gdyż weryfikacja zadeklarowanego w ankiecie warunku powinna odbywać się w okresie realizowani umowy, a nie w okresie przed jej zawarciem;
- § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zw. z § 4 ust. 1
pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295, z późn. zm.) przez ustalenie, że Szpital w dniu złożenia oferty nie realizował na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach zakresu świadczeń i obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwalnie od 10 lat, podczas gdy Szpital realizował takie świadczenia;
- art. 103 w zw. z art. 108 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej przez zaniechanie ustalenia, że komórki organizacyjne kontroferenta - Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym środku transportu dla miejscowości "[...]", podlegają wykreśleniu z Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą (dalej: "RPWDL") z mocy prawa, gdyż ten świadczeniodawca nie podjął działalności w terminie 3 miesięcy od dnia dokonania wpisu do RPWDL, a tym samym, że nie może realizować umowy objętej przedmiotowym postępowaniem;
- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przez to błędne ustalenie, że certyfikat ISO kontroferenta spełnia warunki kryterium posiadania certyfikatu, podczas gdy certyfikat ten nie ma zastosowania do przedmiotu niniejszego postępowania, a zatem należało obniżyć punktację w kryterium "jakości".
Decyzją z "[...]" r. Dyrektor OW NFZ utrzymał w mocy decyzję z "[...]" r.
W uzasadnieniu podniósł m.in., że obowiązek spełnienia warunku określonego w ankiecie "Mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut" nie jest warunkiem koniecznym realizacji przedmiotowego świadczenia, lecz jest kryterium rankingującym. Dodał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterialnego oferent, który deklaruje spełnienie warunku podlegającego ocenie, w tym przypadku mediany czasu dojazdu do miejsca wezwania, zobowiązany jest go spełnić w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy. Przez pojęcie związania ofertą świadczeniodawcy należy rozumieć okres od dnia złożenia oferty w Oddziale Narodowego Funduszu Zdrowia do dnia rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Z uwagi na powyższe błędne jest stanowisko Szpitala, że weryfikacja złożonych deklaracji w ofercie odbywa się po przeprowadzeniu postępowania konkursowego i zawarciu umowy na świadczenie usług.
Dyrektor oceniał także jako niezasadny zarzut dotyczący nie uznania przez komisję konkursową odpowiedzi Szpitala na zapytania ofertowe dotyczące realizacji w dniu złożenia oferty procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie oraz realizacji tych świadczeń nieprzerwanie, ze względu na brak dotychczasowej realizacji przez Szpital świadczenia w zakresie pomocy doraźnej i transportu sanitarnego. Wyjaśnił, że zakres świadczeń, o których mowa w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 320), dotyczy transportu, który zgodnie z art. 5 pkt 33a ustawy polega na przewozie osób lub materiałów biologicznych i materiałów wykorzystywanych do udzielania świadczeń zdrowotnych, wymagających specjalnych warunków transportu. Natomiast świadczenia w zakresie pomocy doraźnej i transportu sanitarnego, będące przedmiotem mniejszego postępowania, zostały uregulowane w rozporządzaniu zmieniającym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 401). Zgodnie z postanowieniami tego aktu, transportem medycznym jest transport sanitarny między świadczeniodawcami realizującymi świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia szpitalnego, w następujących stanach chorobowych: niewydolność oddechowa wymagająca sztucznej wentylacji, niewydolność układu krążenia, stany wymagające interwencji chirurgicznej i po zabiegach, inne (np.: drgawki). Natomiast § 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia wskazuje na zapewnienie co najmniej dostępu do środka transportu sanitarnego w związku z udzielaniem świadczeń gwarantowanych w zakresie leczenia szpitalnego w trybie hospitalizacji i hospitalizacji planowej, z wyłączaniem między innymi realizacji świadczeń przez zespół transportu medycznego, które stanowiły przedmiot niniejszego postępowania. Zatem, świadczeniodawca realizujący świadczenia w zakresie leczenia szpitalnego zobowiązany jest do zapewnienia transportu sanitarnego, lecz nie jest zobowiązany do realizacji transportu medycznego. Transport medyczny ze względu na ściśle określony w rozporządzeniu koszykowym cel należy traktować jako odrębny zakres realizacji świadczeń w rodzaju leczenie szpitalne.
Wyjaśnił również, że zadaniem Dyrektora Oddziału w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego jest sprawdzenie dokonania rejestracji świadczeniodawcy w RPWDL i posiadania przez niego odpowiednich komórek organizacyjnych przy pomocy których będą udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, co zostało w przedmiotowym postępowaniu spełnione. Natomiast Dyrektor Oddziału NFZ nie jest podmiotem właściwym do weryfikacji danych zawartych w RPWDL, za poprawność i aktualność których, zgodnie z art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, odpowiada wojewoda właściwy dla siedziby albo miejsca zamieszkania podmiotu leczniczego.
Wyjaśnił również, że brak wskazania w certyfikacie zakresu certyfikacji tożsamego z nazwą przedmiotu postępowania konkursowego oraz świadczenia pomocy doraźnej połączonej z transportem medycznym nie stanowi podstawy jego nie uznania, gdyż zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia kryterialnego kryterium posiadania prawidłowego certyfikatu jest spełnione, jeżeli certyfikat ma zastosowanie w przedmiocie postępowania. Przedstawiony przez kontroferenta certyfikat ma zatem zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, gdyż wskazany w omawianym dokumencie zakres certyfikacji "Transporty medyczne. Specjalistyczne transporty międzyszpitalne" jest transportem medycznym między świadczeniodawcami realizującymi świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia szpitalnego.
Stwierdził ponadto, że dokonał wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszego postępowania. Ocenił, że zaskarżone postępowanie zostało przeprowadzone przez komisję konkursową zgodnie z zasadami prowadzenia postępowań, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia interesu prawnego Szpitala.
Skarżący Szpital wywiódł skargę do tut. Sądu na ww. decyzję, zarzucając naruszenie:
- § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie i przez to uznanie, że Skarżący nie spełnił warunku dotyczącego mediany czasu dotarcia transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń (mniej niż 20 minut) w okresie przed zawarciem umowy, a także że miał obowiązek wykazać na etapie przed zawarciem umowy, że spełnia ten wymóg, podczas gdy nie miał takiego obowiązku, gdyż weryfikacja zadeklarowanego w ankiecie warunku, powinna odbywać się w okresie realizowania umowy, a nie w okresie przed jej zawarciem;
- § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów
o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego przez błędne uznanie, że Szpital w dniu złożenia oferty nie realizował na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach zakresu świadczeń i obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwalnie od 10 lat;
- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przez to błędne ustalenie, że Skarżący nie spełnił warunku dotyczącego mediany czasu dotarcia transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń oraz że przedstawiony przez kontroferenta certyfikat miał zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu konkursowym.
Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Dyrektora OW NFZ i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora OW NFZ wydana w trybie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej jako: "ustawa".
Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Stosownie zaś do art. 154 ust. 1 zd. pierwsze, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Na mocy ust. 4 art. 154, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z art. 139 ust. 1 ustawy wynika, że zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert lub rokowań. Na mocy art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy). Jak wynika z art. 142 ustawy, konkurs składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 31d oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1, nie dokonać wyboru żadnej oferty, a także może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.
Zaznaczyć należy, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie kończące konkurs ofert, co do zasady kończy to postępowanie, w sytuacji gdy żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy. Jeżeli natomiast, tak jak w niniejszym przypadku, którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zainicjowane odwołaniem nie stanowi jednak kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a organ prowadzący postępowanie nie przejmuje w nim uprawnień komisji konkursowej (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 55/14 i z 3 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2947/16; wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że art. 152 ust. 1 określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności środków odwoławczych konieczne jest najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, a następnie ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt
II GSK 474/10). W postępowaniu w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji w przedmiocie odwołania sprawdza się więc jedynie prawidłowość postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i dopiero w razie stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ odwoławczy bada, czy naruszenie to doprowadziło do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się oferenta. Z powyższego wynika, że odwołanie podlega uwzględnieniu, gdy stwierdzony zostanie uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będący wynikiem naruszenia zasad takiego postępowania.
W postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie zasady: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego (art. 154 ustawy), jest więc ustalenie czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, w tym z zachowaniem wymienionych zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1288/18).
Analiza przedstawionych Sądowi akt pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzone w kontrolowanej sprawie przez komisję konkursową postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami i jego ocena dokonana przez organ rozpatrujący odwołanie, nie naruszają prawa. W postępowaniu tym nie naruszono zasad równego traktowania i zagwarantowano oferentom zachowanie uczciwej konkurencji. Organ rozpatrujący sprawę po wniesieniu odwołania i następnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rzetelnie i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, wyjaśniając wszystkie podniesione przez Szpital kwestie, istotne dla rozstrzygnięcia konkursu. Brak jest zatem podstaw do uznania, że oferta kontroferenta wybrana została w sposób nieprawidłowy, naruszający wskazane w skardze przepisy prawa.
Należy zauważyć, że te same wymogi konkursowe dotyczyły obu podmiotów, które zgłosiły swoje oferty, a w odniesieniu do Szpitala nie formułowano żadnych dodatkowych żądań.
W skardze Szpital zarzucił, że Dyrektor OW NFZ nieprawidłowo ocenił, iż Skarżący nie spełnił warunku dotyczącego mediany czasu dotarcia transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń (mniej niż 20 minut) w okresie przed zawarciem umowy, a także że miał obowiązek wykazać za pomocą dowodów na etapie przed zawarciem umowy, że spełnia ww. wymóg, podczas gdy nie miał takiego obowiązku, gdyż weryfikacja zadeklarowanego w ankiecie warunku, powinna odbywać się w okresie realizowania umowy, a nie w okresie przed jej zawarciem.
Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor OW NFZ powołał się na § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie kryterialne", zgodnie z którym oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Z literalnej treści tego przepisu należy wnioskować, że gotowość do udzielania świadczeń obowiązuje już w okresie związania ofertą. Moment związania ofertą stanowi, zgodnie z art. 61 § 1 k.c., dzień otwarcia oferty (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 121/18). Oświadczenie oferenta musi być zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej, co z kolei prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy (zob. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2295/15).
Przyznać należy, że odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wprost, że w ocenie komisji konkursowej obaj oferenci nie mogli spełniać spornego warunku, ponieważ świadczenie, którego dotyczyła oferta, stanowiło nowy zakres świadczeń kontraktowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia i z uwagi na nierealizowanie dotychczas przedmiotowych świadczeń i brak związanej z tym dokumentacji, nie byli uprawnieni do otrzymania dodatkowej punktacji za spełnianie przedmiotowego kryterium. Należy jednak zauważyć, że o stanowisku komisji konkursowej w tej kwestii Szpital był informowany już w toku konkursu ofert (zob. pisma z 12 lutego 2020 r., 24 lutego 2020 r. oraz powiadomienie oferenta o rozstrzygnięciu protestu z 20 lutego 2020 r.).
Ponadto, nie może budzić wątpliwości, że Skarżącemu, który ubiegał się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, znana była treść przepisów, na podstawie których wprowadzono ten rodzaj świadczenia, to jest przepisy: rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 401), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 832) oraz zarządzenia Nr 157/2019/DSM Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny.
W ww. zarządzeniu Prezesa NFZ, w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej realizowanych w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, wprowadzono m.in.: dokumentację zbiorczą i indywidualną, która powinna być prowadzona przez świadczeniodawców udzielających przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej, w tym kartę pracy zespołu transportu medycznego (zał. Nr 4). Należy zatem podzielić stanowisko Dyrektora OW NFZ, że spełnienie spornego kryterium dostępności, to jest mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń nie większa niż 20 minut, powinno zostać wykazane w oparciu o rzeczywiste informacje, zawarte w określonych w zał. Nr 4 do zarządzenia, kartach pracy zespołów transportu medycznego. Skoro zaś oferenci nie realizowali dotychczas przedmiotowych świadczeń i nie posiadali w związku z tym wymaganej dokumentacji, to prawidłowy był wniosek, że żaden z nich nie był uprawniony do otrzymania dodatkowej punktacji za spełnianie przedmiotowego kryterium.
Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterialnego.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego przez uznanie, że Szpital w dniu złożenia oferty nie realizował na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach zakresu świadczeń i obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwalnie od 10 lat.
W tym zakresie należy powtórzyć, że będące przedmiotem postępowania konkursowego świadczenie udzielane przez zespół transportu medycznego, jest nowym świadczeniem gwarantowanym, wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. Zasadnie więc w zaskarżonej decyzji Dyrektor OW NFZ stwierdził, że względu na brak dotychczasowej realizacji przez Szpital świadczenia w zakresie pomocy doraźnej i transportu sanitarnego, nie było możliwe uznanie przez komisję konkursową pozytywnych odpowiedzi Szpitala na pytania z kryterium ciągłości.
Prawidłowo też Dyrektor OW NFZ wyjaśnił, że transport sanitarny, o którym mowa
w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, polega na przewozie osób albo materiałów biologicznych i materiałów wykorzystywanych do udzielania świadczeń zdrowotnych, wymagających specjalnych warunków transportu, co wynika z definicji zawartej w art. 5 pkt 33a ustawy. Natomiast świadczenia w zakresie pomocy doraźnej i transportu sanitarnego zostały uregulowane w rozporządzaniu zmieniającym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. Ustawodawca w załączniku nr 3 do zmienianego rozporządzenia, w części I "Warunki szczegółowe, jakie powinni spełniać świadczeniodawcy przy udzielaniu świadczeń gwarantowanych w trybie hospitalizacji i hospitalizacji planowej", dodał lp. 51, w którym określił m.in. przedmiot tego świadczenia. Z przepisu tego wynika, że transportem medycznym jest transport sanitarny między świadczeniodawcami realizującymi świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia szpitalnego, w następujących stanach chorobowych: niewydolność oddechowa wymagająca sztucznej wentylacji, niewydolność układu krążenia, stany wymagające interwencji chirurgicznej i po zabiegach, inne (np.: drgawki). Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, świadczeniodawca udzielający świadczeń gwarantowanych, o których mowa w § 3 ust. 1, w trybie hospitalizacji i hospitalizacji planowej, z wyłączeniem świadczeń realizowanych w szpitalnym oddziale ratunkowym, izbie przyjęć, wyjazdowym zespole sanitarnym typu "N" oraz zespole transportu medycznego, powinien zapewniać co najmniej dostęp do środka transportu sanitarnego, z uwzględnieniem wskazań medycznych i ciągłości postępowania oraz w przypadkach uzasadnionych medycznie dostęp do opieki lekarskiej porównywalnej z udzielaną przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego. W cytowanym przepisie wyodrębniono więc wprost świadczenia realizowane przez zespół transportu medycznego.
Nie można więc zaakceptować stanowiska Skarżącego, które można sprowadzić to stwierdzenia, że zespół transportu medycznego powinien zapewniać co najmniej dostęp do środka transportu sanitarnego, podczas gdy z lp. 51 zał. Nr 3 do powołanego rozporządzenia wynika, że warunkiem realizacji świadczenia przez zespół transportu medycznego jest wyposażenie w środek transportu sanitarnego spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane, w tym wyposażenie w wymieniony tam sprzęt i urządzenia. Dodać należy, że zgodnie z § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, użyte w tym akcie określenie "dostęp" oznacza zapewnienie realizacji świadczeń gwarantowanych w innym miejscu udzielania świadczeń lub lokalizacji niż ta, w której świadczenia te są udzielane.
Dyrektor OW NFZ nie naruszył również wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zarzucanym zakresie błędnego ustalenia, że Skarżący nie spełnił warunku dotyczącego mediany czasu dotarcia transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń oraz prawidłowości oceny przedstawionego przez kontroferenta certyfikatu.
Jak wyżej stwierdzono, stanowisko dotyczące prawidłowości oceny oferty Szpitala w zakresie czasu dotarcia na miejsce jest prawidłowa.
Prawidłowo również wywiedziono w zaskarżonej decyzji, że brak wskazania w certyfikacie przedłożonym przez kontroferenta zakresu certyfikacji identycznego z nazwą przedmiotu postępowania konkursowego, w tym wymienienia świadczenia pomocy doraźnej połączonej z transportem medycznym, nie stanowi podstawy do nie uznania tego dokumentu. Stosownie do § 6 pkt 1 rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372, z późn. zm.), kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania, zwanego dalej "certyfikatem", jest spełnione, jeżeli certyfikat ma zastosowanie w przedmiocie postępowania, na który złożono ofertę. Z treści cytowanego przepisu nie wynika, że zakres certyfikacji musi być określony w sposób tożsamy z przedmiotem postępowania konkursowego, lecz jedynie, że ma mieć zastosowanie. Przedłożony w toku postępowania konkursowego certyfikat z 3 stycznia 2020 r. obejmuje stosowanie systemu zarządzania w zakresie: "Transporty medyczne. Specjalistyczne transporty międzyszpitalne" i tak określony zakres certyfikacji obejmuje transport medyczny między świadczeniodawcami realizującymi świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia szpitalnego, wskazane w cytowanych wyżej przepisach, co mieści się w przedmiocie postępowania, na który złożono ofertę. W świetle powyższego, brak było podstaw do uznania, że ocena co do posiadania przez wybranego oferenta wymaganego certyfikatu została dokonana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że konkurs ofert został prawidłowo rozstrzygnięty przez komisję konkursową, a wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zbadał to, czy w toku konkursu nie doszło do naruszenia jego zasad, które mogło spowodować uszczerbek w interesie prawnym Skarżącego.
Zgromadzony materiał dowodowy został przeanalizowany zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił podstawy swojego rozstrzygnięcia podając jego motywy i uzasadnił swoje stanowisko.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie
art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.