II SA/Ol 571/23

II SA/Ol 571/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 22 grudnia 2022 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") po rozpoznaniu wniosku I.S. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...].
W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził, że na wezwanie z 28 czerwca 2022 r.
o uzupełnienie wniosku przez m.in. wskazanie funkcjonalnego i organizacyjnego powiązania prowadzonego gospodarstwa rolnego z ww. działką skarżący poinformował, że odległość między poszczególnymi częściami prowadzonego gospodarstwa rolnego wynosi ok. 40 km, a funkcjonalne i organizacyjne powiązanie między działkami w gminie [...] o łącznej pow. 20 ha z ww. działką polega na tym że, działki w gminie [...] służą do produkcji rolnej, a na działce w [...] planuje mieszkać oraz przechowywać sprzęt rolnicze i plony. Zaznaczył, że inwestycja nie wiąże się z chowem i hodowlą zwierząt i planuje budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej – jeden na ww. działce i jeżeli jest to możliwe, także drugi na działce nr [...]. Burmistrz ocenił, że odpowiedzi wnioskodawcy są zbyt lakoniczne w zakresie, który ma wpływ na procedowanie wniosku i sporządzenie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym co do jednoznacznego stwierdzenia, że zamierzenie inwestycyjne jest możliwe do realizacji z wyłączeniem spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Organ nie dał wiary wyjaśnieniom wnioskodawcy co do funkcjonalnego i organizacyjnego powiązania planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym, gdyż wystąpił on z 5 wnioskami o ustalenie warunków zabudowy o posadowienie łącznie 5 budynków mieszkalnych, 2 budynków gospodarczych i 2 budynków gospodarczo-garażowych w ramach zabudowy zagrodowej, na sąsiadujących działkach, chcąc tym samym utworzyć co najmniej 2 siedliska rolnicze w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca cofnął dwa wnioski, a 13 września 2022 r. Burmistrz wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowych postępowań, zaś dwie sprawy zakończyły się odmową wydania warunków zabudowy. Zaznaczył, że wnioskodawca na ww. działce i na działce sąsiedniej deklaruje zamieszkanie. Zdaniem organu pierwszej instancji skarżący w istocie planuje realizację typowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z pominięciem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Burmistrz stwierdził, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 15,2463 ha, a gospodarstwo rolne wnioskodawcy, którego grunty oddalone są od terenu inwestycji o ok. 33 - 34 km, obejmuje obszar o powierzchni ok. 20 ha. Zaznaczył, że inwestor był zobowiązany wykazać, że planowana zabudowa zagrodowa jest w sposób funkcjonalny związana z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, czego nie uczynił w sposób pełny, jednoznaczny i szczegółowy, sugerując, że w rzeczywistości zależy mu na realizacji kilku siedlisk rolniczych w ramach prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego. Mając na uwadze powyższe, Burmistrz stwierdził, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Konieczne było zatem przeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
Burmistrz zauważył, że wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla charakter terenów sąsiednich. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są niezabudowane. Zaznaczył, że na trzech działkach stwierdzono budynki o nieustalonej funkcji, które nie zostały wykazane na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, co wiąże się z możliwym stwierdzeniem braku legalności wzniesienia danej zabudowy. Stwierdził, że okoliczność ta stanowi podstawę wykluczenia wskazanej zabudowy z analizy. Przeprowadzona analiza zabudowy sąsiedniej w szerszym kontekście przestrzennym wykazała, że w odległości ok. 420 m (co stanowi ośmiokrotność szerokości frontu terenu inwestycji) na dwóch działkach znajduje się zabudowa budynkami produkcyjnymi, usługowymi i gospodarczymi dla rolnictwa oraz zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Na terenach południowych, wschodnich i północnych od granic terenu inwestycji nie występuje żadna zabudowa, a tylko kompleksy leśne, zadrzewione i zakrzewione, jezioro [...] i otwarte tereny rolnicze. W związku z powyższym poszerzanie granic obszaru analizowanego stanowiłoby tylko i wyłącznie działanie mające na celu "odnalezienie" zabudowy odpowiadającej funkcją planowanej inwestycji.
Burmistrz zaznaczył, że skarżący wniósł 15 listopada 2022 r. sprzeciw do projektu odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując m.in., że jest właścicielem terenu rolniczego, spełniającego minimalną powierzchnię dla gminy, posiada rolnicze wykształcenie i ma maszyny rolnicze, które przechowuje u znajomego.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący stwierdził, że posiada wykształcenie rolnicze, planuje prowadzić gospodarstwo rolne na ww. działce, spełnione jest kryterium minimalnej powierzchni działki dla siedliska/ zabudowy zagrodowej. Ponadto posiada maszyny rolnicze (traktor, brony talerzowe, kosiarkę rotacyjną, opryskiwacz). Stwierdził, że nie rozumie, dlaczego urbanista nie przyjmuje jego deklaracji i wyjaśnień
i nie zmienia decyzji. Dodał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania do jego wniosku, skoro ubiega się o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Zauważył, że zbędne jest powoływanie się na wcześniej składane wnioski.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z 22 maja 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, lecz ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na to odstępstwo wiąże się z koniecznością wykazania przez organy, że inwestor spełnia opisane w przepisie warunki. Warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest ustalenie, że inwestor planuje zabudowę zagrodową, prowadzi gospodarstwo rolne i gospodarstwo jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca posiada grunty rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...], a kwestią sporną jest to, czy planowana przez niego inwestycja stanowi zabudowę zagrodową. Nie zgodziło się z zarzutem, że jeśli przedmiotem wniosku jest ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, to organ nie może rozpatrywać sprawy jak dla zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśniło, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od konieczności spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Każdorazowo w sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania tego odstępstwa, organ ma obowiązek rozważyć, czy rzeczywiście planowana inwestycja stanowi tego rodzaju zabudowę i czy ta zabudowa jest związana z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. W niniejszej sprawie organ odmówił zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na brak jednoznacznego wykazania przez wnioskodawcę, że planuje on zrealizować zabudowę zagrodową powiązaną funkcjonalnie z posiadanym gospodarstwem rolnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wątpliwości organu co do rzeczywistych zamiarów inwestora powstały na skutek złożenia przez niego kilku wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na ww. działce i na działce sąsiedniej. Zdaniem Kolegium, sam fakt złożenia innych - poza rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu - wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamych czy podobnych inwestycji nie może stanowić przesłanki do zakwestionowania zamiarów inwestora.
Kolegium zarzuciło również, że organ pierwszej instancji winien zbadać istnienie związku funkcjonalnego między planowaną zabudową a prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, czego nie uczynił. Z akt sprawy wynikało jedynie, że inwestor posiada grunty rolne w miejscowościach [...]o łącznej powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...], oraz że grunty te są oddalone od działki stanowiącej teren inwestycji o ok. 40 km wzdłuż drogi [...]. Nie wiadomo natomiast, czy inwestor w istocie prowadzi gospodarstwo rolne, na czym polega jego działalność rolna ani w jaki sposób ją prowadzi, mieszkając w Warszawie. Podkreśliło, że samo posiadanie gruntów rolnych o określonej powierzchni nie uprawnia do skorzystania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że w przypadku wątpliwości co do powyższych kwestii Burmistrz winien wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w niezbędnym zakresie, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.
Oceniając prawidłowość przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej, Kolegium stwierdziło, że samo niewykazanie budynku na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że ta zabudowa jest nielegalna. W sytuacji gdy Burmistrz stwierdził w terenie występowanie zabudowy, a jednocześnie powziął wątpliwości co do jej legalności, winien był ustalić charakter tej zabudowy i jej legalność w odpowiednich organach. Zauważyło, że Burmistrz na podstawie własnych zasobów może stwierdzić, czy dla budynków tych były wydawane decyzje o warunkach zabudowy.
Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy w pierwszej kolejności ustalić, czy inwestor powadzi gospodarstwo rolne, a jeżeli tak, to czy istnieje związek funkcjonalny między prowadzonym gospodarstwem
a planowaną inwestycję. Jeżeli natomiast dojdzie, do przekonania, że przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie zostały spełnione, winien zbadać spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1
pkt 1 u.p.z.p., ustalając w pierwszej kolejności legalność zabudowy na działkach z obszaru analizowanego.
W złożonym sprzeciwie skarżący stwierdził, że składał kilka wniosków o warunki zabudowy, aby sprawdzić, o jakie warunki może się starać na te działki. Zarzucił, że oceniając wnioski, urbanista nie był obiektywny. Stwierdził, że w toku postępowania podnosił, że jest rolnikiem, ma wykształcenie technik rolnik, posiada własny sprzęt rolniczy, który przechowuje u obcej osoby. Ponadto posiada numer producenta rolnego, jest ubezpieczony w KRUS, prowadzi gospodarstwo rolne i nie ma żadnego siedliska. Dodał, że przedstawił wyliczenia finansowe, z którego wynika, że bardziej opłacalne jest posiadanie przez niego siedliska niż zakup usług rolniczych. Zarzucił, że urbanista powołuje się na nieaktualne mapy z geoportalu, z których wynika, że działki skarżącego są trudne do prowadzenia działalności rolniczej i na tej podstawie przygotował projekt decyzji. Skarżący oświadczył, że gospodarstwo prowadzone w gminie [...] ma być powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie z działkami w [...]. Wyjaśnił, że nie chce stawiać budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach w gminie [...], ponieważ nie są one położone w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, są oddalone od utwardzonych dróg asfaltowych o około 5 km.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1386/15; wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ odwoławczy nie jest natomiast uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ drugiej instancji nieprawidłowo zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15.12.2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślić jednocześnie należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują bowiem przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne
i niedopuszczalne. Sąd kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej
w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138
§ 2 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z 18.01.2022 r., I OSK 2345/21 i 21.10.2021 r., I OSK 1618/21). Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) (zob. wyrok NSA z 0.12.2019 r. II OSK 3557/19).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem badania przez organy obu instancji była możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 61 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjątek od tej zasady przewiduje ust. 4, stanowiący, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Przewidział jednak, że ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na to odstępstwo wiąże się z koniecznością wykazania, że inwestor spełnia opisane w ww. przepisie warunki. Samo bowiem ustalenie, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie nie jest wystarczające do takiej konstatacji. Inwestor występujący o warunki dla zabudowy zagrodowej zobowiązany jest więc wykazać, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego – stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa rolnego, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni (zob. wyrok NSA z 23.11.2021 r. II OSK 1735/19, z 18.09.2014 r. II OSK 672/13; z 29.09.2015 r. II OSK 143/14, z 10.04.2018 r. II OSK 1068/17). Z uwagi na powyższe w każdym przypadku konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (zob. np. wyrok NSA z 8.11.2017 r. II OSK 2860/16 i z 21.12.2007 r., II OSK 1723/06; WSA w Rzeszowie z 9 września 2016 r., sygn. II SA/Rz 1649/15). Zaznaczyć jednocześnie należy, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, za zabudowę zagrodową należy uznać wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 Kodeksu cywilnego, w którym mowa jest w szczególności o gruntach rolnych z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyroki NSA z: 6.06.2023 r. II OSK 1926/20, 21.05.2020 r. II OSK 593/19, 18.04.2018 r. II OSK 2674/17).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium w omawianym zakresie zarzuciło organowi pierwszej instancji brak ustalenia, czy planowana inwestycja faktycznie stanowi zabudowę zagrodową. Kolegium zarzuciło, że Burmistrz nie zbadał istnienia związku funkcjonalnego między planowaną zabudową a prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, gdyż nie wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w ww. zakresie. Zdaniem organu odwoławczego ustalono jedynie, że inwestor posiada grunty rolne w gminie [...] o łącznej powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...], które są oddalone od działki stanowiącej teren inwestycji o ok. 40 km.
Niezasadnie Kolegium zarzuciło Burmistrzowi zaniechanie wezwania inwestora do złożenia wyjaśnień w omawianym zakresie i zaniechanie zbadania istnienia związku funkcjonalnego między planowaną zabudową a prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym.
Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, wezwaniem z 28 czerwca 2022 r. Burmistrz zobowiązał skarżącego do uzupełnienia wniosku o m.in. dokumenty potwierdzające powierzchnię posiadanego gospodarstwa rolnego, podanie odległości między poszczególnymi częściami prowadzonego gospodarstwa rolnego, podanie funkcjonalnego i organizacyjnego powiązania prowadzonego gospodarstwa rolnego z działką nr [...],
a także jednoznaczne określenie ilości budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, jakie skarżący planuje realizować w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego w związku z faktem, że organ rozpatrywał jeszcze dwa tożsame wnioski dla inwestycji związanej z zabudową zagrodową na działkach nr [...]. Skarżący odpowiedział na wezwanie pismem z 6 lipca 2022 r. Wskazał jednak tylko, jaka jest odległość między poszczególnymi działkami w obu gminach (ok. 40 km) i stwierdził, że powiązanie między działkami polega na tym że, grunty w gminie [...] służą do produkcji rolnej, a na działce w [...] planuje zamieszkać, przechowywać sprzęt i plony rolnicze. Dodał, że inwestycja nie wiąże się z chowem i hodowlą zwierząt, a w zabudowie zagrodowej planuje jeden budynek mieszkalny na działce nr [...] i drugi na działce nr [...], jeżeli jest możliwe. W załączeniu skarżący przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 3 stycznia 2022 r. o przysądzeniu własności i powierzchni gospodarstwa rolnego położonego w gminie [...].
Oceniając powyższe Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, uznało, że w sprawie nie zostało wykazane istnienie związku funkcjonalnego między planowaną zabudową a prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym. Wbrew jednak zarzutowi organu odwoławczego, nie wynikało to z zaniechania organu pierwszej instancji, który wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w ww. zakresie. Złożone wyjaśnienia Burmistrz ocenił jako lakoniczne, a w konsekwencji niewystarczające do stwierdzenia zaistnienia omówionej wyżej przesłanki zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przyznać należy, że organ pierwszej instancji błędnie dokonał tej oceny mając na uwadze także złożenie przez skarżącego pięciu wniosków o wydanie warunków zabudowy oraz zamiar budowy dwóch siedlisk. Jednakże ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie jest równoznaczna z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych.
Jeżeli zdaniem Kolegium konieczne jest dodatkowo ustalenie, czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, na czym polega jego działalność rolna i w jaki sposób ją prowadzi, skoro mieszka w Warszawie, mogło to uczynić w toku postępowania odwoławczego, wzywając skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Działanie takie niewątpliwie mieści się w zakresie przewidzianym w art. 136 § 1 k.p.a. Dodać należy, że skarżący w odwołaniu podał dodatkowo, że ma wykształcenie rolnicze i posiada maszyny rolnicze, których to faktów Kolegium nie oceniło w świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajdują się wydruki dotyczące informacji o działkach skarżącego położonych w gminie [...]. Wynika z nich, że są to grunty klasy R IVb i V (grunty orne), Ps V i VI (pastwiska trwałe), ŁV (łąki trwałe), Lz V (grunty zadrzewione i zakrzewione), W (grunty pod rowami), N (nieużytki). Dowody te nie zostały ocenione ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ odwoławczy. Natomiast mogą mieć znaczenie przy ocenie wiarygodności wyjaśnień skarżącego dotyczących prowadzonego gospodarstwa rolnego.
Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że w sytuacji gdy inwestor nie wykaże, że rzeczywiście zaistniały przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p, wówczas może być konieczne sporządzenie analizy urbanistycznej w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Regułą jest bowiem rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy
z uwzględnieniem wymogów sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli nie zachodzą przesłanki do niestosowania tego przepisu, o których mowa w art. 61 ust. 4, wniosek należało rozpatrzeć według wspomnianej reguły (zob. wyrok NSA z 20.01.2022 r., II OSK 1094/19).
W tym zakresie Kolegium zarzuciło, że skoro organ pierwszej instancji stwierdził
w terenie, że na działkach nr [...] występuje zabudowa, której legalność Burmistrz poddał w wątpliwość, powinien był wyjaśnić tę kwestię w odpowiednich organach administracji, a także na podstawie własnych zasobów ustalić, czy dla budynków tych były wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Należy podzielić stanowisko Kolegium co do konieczności ustalenia legalności istniejącej zabudowy, która nie została wykazana na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. W analizie urbanistycznej nie można bowiem uwzględniać znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym samowolnie wybudowanych obiektów budowanych, gdyż nielegalna zabudowa nie może stanowić wzorca dla ustalania warunków zabudowy. Nie można jednak uznać, że ustalenie tej kwestii na podstawie bazy danych będących w dyspozycji Burmistrza, ewentualnie również organu administracji architektoniczno-budowlanej i organu nadzoru budowlanego, przekracza uprawnienia Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Jednakże należy mieć na uwadze, że ustalenia w ww. zakresie mogą ewentualnie wpływać na prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej. W analizie tej nie ma bowiem opisu ww. zabudowy. W przypadku zatem bezspornego ustalenia, że zabudowa ta jest legalna, konieczne będzie uzupełnienie analizy urbanistycznej. Zauważyć też należy, że analiza nie obejmuje oceny zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, co przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień w przygotowanej na zlecenie organu pierwszej instancji analizie urbanistyczno-architektonicznej nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie
art. 136 k.p.a. W każdej jednak sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi
i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Analiza urbanistyczna stanowi bowiem zasadniczy dowód w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zatem jej prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w pierwszej instancji (zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) i – co do zasady – organ ten nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy, który dostrzegł wadliwość przeprowadzonej analizy.
Koresponduje z takim stanowiskiem pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), gdyż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii – zasadniczej dla sprawy warunków zabudowy – jedynie przez organ odwoławczy świadczyłoby o rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, a to z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA: z 30.10.2018 r. II OSK 2903/18, z 26.11.2020 r. II OSK 2800/20, z 22.12.2020 r. II OSK 3139/20). Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 24.04.2021 r. II OSK 3419/19).
Przepis art. 136 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów (§ 1) oraz postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia (§ 2). Jednakże gdy istnieje konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji traci taką możliwość i jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 28.10.2020 r. II OSK 2567/20).
W rozpoznawanej sprawie czynności Kolegium nie polegałyby tylko na korekcie analizy architektoniczno-urbanistycznej, która swoim zasięgiem obejmowałaby te same obiekty względem analizy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji i służyła jedynie weryfikacji prawidłowości merytorycznego stanowiska zajętego w sprawie przez Burmistrza. Przeciwnie, z uwagi na to, że sporządzona w sprawie analiza nie obejmuje żadnego obiektu budowlanego, to analiza obejmująca istniejącą legalnie zabudowę nie miałaby charakteru jedynie uzupełniającego, a ewentualna zabudowa na ww. działkach byłaby oceniana tylko przez jeden organ w toku instancji, co naruszałoby art. 136 § 1 k.p.a. i zaprzeczałoby zasadzie dwuinstancyjności. Wydanie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej podyktowane było więc koniecznością konwalidowania uchybienia organu pierwszej instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnej dla sprawy okoliczności.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie dotyczących prawidłowości rozstrzygnięcia i oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji, wyjaśnić należy, że kwestie te w niniejszej sprawie pozostają poza kontrolą Sądu. Sąd administracyjny w postępowaniu wszczętym sprzeciwem nie jest bowiem uprawniony do formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż wyłącznie kontruje legalność zaskarżonej decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Na tym etapie przedwczesna byłaby wypowiedź sądu dotycząca merytorycznych okoliczności determinujących ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Ocena założeń materialnoprawnych może być dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie.
Podkreślić należy, że zarówno decyzja Kolegium, jak i niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.